中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制的演變及其思考

張 欣

中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制的演變及其思考

張 欣

中國共產(chǎn)黨在成立之初就對黨的紀(jì)律檢查十分重視，紀(jì)律檢查工作也是黨的重要工作，紀(jì)律檢查機構(gòu)是黨的重要工作部門。在長期革命、建設(shè)和改革的歷史發(fā)展中，中國共產(chǎn)黨開創(chuàng)了中國特色的監(jiān)督體制。目前的黨內(nèi)監(jiān)督體制還存在著監(jiān)督制度建設(shè)滯后、紀(jì)委監(jiān)督力度不夠、配套監(jiān)督未能得到充分重視等問題。中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制建設(shè)應(yīng)該要強化制度建設(shè)、改變監(jiān)督形式、創(chuàng)新監(jiān)督方法、完善紀(jì)檢監(jiān)察體制、實現(xiàn)黨內(nèi)和黨外監(jiān)督的相互結(jié)合。

中國共產(chǎn)黨 紀(jì)律檢查 黨內(nèi)監(jiān)督

一、中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制的發(fā)展歷程

自黨成立開始，我們中國共產(chǎn)黨的監(jiān)督體制從無到有、從缺乏到完善逐漸發(fā)展?？偟膩碚f，它歷經(jīng)三個不同的發(fā)展階段，各個階段都具有當(dāng)時的歷史特點，是中國共產(chǎn)黨黨監(jiān)督體制發(fā)展中不可缺乏的一部分。

（一）初步建設(shè)階段（1921-1978年）

早期黨的建設(shè)中，“蘇維埃管理制度”——作為黨的領(lǐng)導(dǎo)原則就被明確刻寫在黨綱中。從我黨成立之初，在對于黨的紀(jì)律規(guī)定上都有相關(guān)的規(guī)定。隨著革命的發(fā)展，黨員人數(shù)的逐步增加，關(guān)于黨內(nèi)的紀(jì)律問題也隨之而來，中國共產(chǎn)黨有必要同這些不良現(xiàn)象作斗爭，同時這也是純潔黨的組織、維護黨的威信之必要。為此，1926 年8月中共中央頒布了第一個專門反對腐敗的文件《中央擴大會議通告——堅決清洗貪污腐化分子》。

針對黨內(nèi)出現(xiàn)的嚴(yán)重專斷行為，1927年“五大”提出要加強黨內(nèi)民主原則，提出了“集體領(lǐng)導(dǎo)”和“民主集中制”。大會選舉產(chǎn)生中央監(jiān)察委員會。這是我黨成立的第一個有關(guān)監(jiān)督的機構(gòu)，是黨效仿當(dāng)時的蘇共模式而建立的，黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)與黨內(nèi)執(zhí)行機構(gòu)并行、互相制約，這種領(lǐng)導(dǎo)體制，給黨內(nèi)監(jiān)督的行使帶來了很大的效力。1928年“六大”建立中央審查委員會，但由于民主革命條件的限制，先后成立的紀(jì)律監(jiān)督機構(gòu)都只是形同虛設(shè)，并沒有發(fā)揮監(jiān)督職能。1935年遵義會議開始確立毛澤東在全黨的領(lǐng)導(dǎo)地位,中國共產(chǎn)黨的革命形勢好轉(zhuǎn)，對于黨內(nèi)監(jiān)督制度建設(shè)也開始重建和完善。由于受到戰(zhàn)時條件的限制和蘇共監(jiān)督體制演變的影響，1943年3月，黨中央決定，將黨內(nèi)監(jiān)督機構(gòu)隸屬于黨的委員會。

1945年，七大黨章對于黨內(nèi)監(jiān)督機制建設(shè)表現(xiàn)出一些新思路。它在對比歷史經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，無論是對黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)的產(chǎn)生辦法，還是它的工作原則，還是它的領(lǐng)導(dǎo)體制等都作了較為具體明確的規(guī)定。與五大黨章規(guī)定的“在全國代表大會及省代表大會選舉產(chǎn)生中央及省監(jiān)察委員會”，七大以前的中央及省監(jiān)察委員會是代表大會選舉產(chǎn)生，七大黨章決定，中央及地方監(jiān)察委員會由同級委員會產(chǎn)生。這是中國共產(chǎn)黨在長期革命過程中，在實踐基礎(chǔ)上形成的適合本國特點和戰(zhàn)時特征的黨內(nèi)監(jiān)督工作領(lǐng)導(dǎo)體制。

1949年新中國成立后，黨面臨的國情相較于革命時期完全不同了，成為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨面對如何長久執(zhí)政這一問題，對黨內(nèi)監(jiān)督權(quán)責(zé)問題進行改革。到1955年時，變成“黨的中央和地方各級監(jiān)察委員會的任務(wù)是經(jīng)常檢查和處理黨員違反黨章、黨紀(jì)和國家法律、法令的案件”,黨內(nèi)監(jiān)督的任務(wù)擴大了。從中我們可以明顯看出，這個時期的黨對黨內(nèi)監(jiān)督體制的探索已給改革開放后黨的監(jiān)督體制打下了良好的基礎(chǔ)。后來，隨著“左”的發(fā)展，在文革期間，黨內(nèi)監(jiān)督機關(guān)和檢查工作遭到了全面破壞。

（二）改革發(fā)展階段（1978-2002年）

產(chǎn)業(yè)扶貧是脫貧攻堅和助農(nóng)增收的最重要途徑，必須強化產(chǎn)業(yè)支撐。一是繼續(xù)推進“陽光房”建設(shè)，香菇菌菜是目前雙方產(chǎn)業(yè)合作最有潛力的產(chǎn)業(yè)，利用南北方氣候的差異，促進和擴大隴西縣菌菜的外銷渠道。二是加強資金幫扶，發(fā)展畜牧養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)、中藥村種植的建檔立卡貧困戶，補貼、配套農(nóng)機具購置和圈舍建設(shè)資金，以解決貧困戶發(fā)展養(yǎng)殖種植資金短缺的難題，實現(xiàn)穩(wěn)定脫貧。

改革開放后，中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制得以重新恢復(fù)和發(fā)展。黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生了以陳云為書記的中央紀(jì)律檢查委員會。

1980 年2 月，中共中央召開紀(jì)委會議，在會議上通過了對于領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的請示報告，在報告中指出：“把各級紀(jì)檢組織受同級黨委領(lǐng)導(dǎo)改為受同級黨委和上級紀(jì)委雙重領(lǐng)導(dǎo)，而以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主?！边@是我黨在中央正式文件中首次提出“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的概念。1982 年黨的十二大黨章，確認(rèn)我黨的監(jiān)督形式為“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”。1987年，針對文革時期破壞殆盡的黨內(nèi)監(jiān)督體制，中央紀(jì)律檢查委員會頒布了試行條例，重點加強對于黨員干部的紀(jì)律要求。黨的十三大通過了一系列措施，在制度層面上對黨內(nèi)監(jiān)督進行了規(guī)約，如民主會議制度、表決制度、選舉制度等。1993年“三項格局”的提出，整體推進了我國反腐敗和黨風(fēng)建設(shè)的工作格局，是我黨從根本上防止腐敗問題的具體舉措，對現(xiàn)今的反腐敗斗爭工作仍有借鑒意義。

（三）建制深化階段（2002年以來）

改革開放以來，隨著我國的經(jīng)濟建設(shè)不斷的發(fā)展，中國國際地位的不斷提高，為防止黨員干部濫用職權(quán)、貪污腐敗，必須加強對權(quán)力的制約監(jiān)督。2003年1月，中共中央政治局審議通過了《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》。雖然該條例是黨關(guān)于黨內(nèi)監(jiān)督的一個試行條例，但對于我黨黨內(nèi)監(jiān)督體制的發(fā)展朝著法律化、制度化方向前進起著重要作用。

黨的十八大以來，在注重經(jīng)濟發(fā)展的同時也高度重視反腐倡廉建設(shè)，在著手查處一部分黨員干部違法違紀(jì)案件的同時，也著手完善黨紀(jì)機制和自律準(zhǔn)則，并聚焦改革黨的紀(jì)檢工作領(lǐng)導(dǎo)體制和對高層領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督。正是以此為出發(fā)點，黨中央在總結(jié)以往經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在黨的十八屆三中全會決定中明確提出了改革完善“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”的構(gòu)想，即強化上級領(lǐng)導(dǎo)機制在制度上形成“三化”策略，即具體化、程序化、制度化。從而為我們改革正處于“十字路口”的“雙重領(lǐng)導(dǎo)體制”指明了方向。

為適應(yīng)新要求，特別是對于黨政機關(guān)的監(jiān)察，2014年黨中央決定，對中央多個單位和部門進行紀(jì)委監(jiān)督。這一行動對于目前的整頓黨政機關(guān)具有十分重要的意義，有效制約了中央高層機關(guān)的職權(quán)，防止中央黨政機關(guān)的腐敗問題。2015年，黨中央決定加大對派駐機構(gòu)的落實，從中央走向地方，對地方各級的黨政機關(guān)的進行紀(jì)委派駐。

二、中國共產(chǎn)黨監(jiān)督體制存在的主要問題

當(dāng)前，我國的監(jiān)督制度的建設(shè)滯后，不適應(yīng)現(xiàn)今黨提出的四個全面的需求，這主要表現(xiàn)在兩個方面。一方面是缺乏一個相當(dāng)完整嚴(yán)密而又正式的監(jiān)督條例。從建國之初我黨頒布過許多單行條例，這些條例之間缺乏關(guān)聯(lián)，適用度不高，缺乏整體性、規(guī)范性。另一方面是制度不具有實踐性，缺乏問題的針對性，對于監(jiān)督問題的頻繁出現(xiàn)無法給出制度性答案。也就是說，現(xiàn)有的黨內(nèi)監(jiān)督專項條例空有其名，無法在實踐中得到貫徹。

（一）監(jiān)督方法存在問題

目前我國黨內(nèi)監(jiān)督在監(jiān)督手段上過于強調(diào)自我監(jiān)督，要求黨員干部對于自身建設(shè)的自我完善加強。這些口頭上的自我約束并不能從根本上遏制黨員干部違法違紀(jì)的出現(xiàn)。同時我們也要注意到，在監(jiān)督過程中會出現(xiàn)下級不敢管上級，而上級對下級的監(jiān)督有不到位的問題，因而在現(xiàn)今出現(xiàn)許多中高級官員的貪污腐敗問題?！吧贁?shù)領(lǐng)導(dǎo)干部之所以走上違紀(jì)違法道路，與監(jiān)督缺失有關(guān)，往往是案發(fā)前規(guī)避監(jiān)督，被查處后又后悔缺少監(jiān)督或沒能主動接受監(jiān)督?！蔽覀冊趯τ邳h員干部監(jiān)督問題上要有事前規(guī)范意識，出臺有效可施的法律法規(guī)，特別對于中央高層官員的監(jiān)督手段上必須改革創(chuàng)新，采取具有實踐性質(zhì)的監(jiān)督方法來規(guī)范黨員干部行為。

（二）紀(jì)委監(jiān)督力度不強

當(dāng)前的雙重監(jiān)督體制在實踐中，因上下級權(quán)利授接困難，監(jiān)督實施過程繁雜，管理效率較低，因而在監(jiān)督過程中是橫向（即同級的）領(lǐng)導(dǎo)為主，縱向領(lǐng)導(dǎo)為輔。這使得紀(jì)檢監(jiān)督職能受限，并不能對其同級黨委的監(jiān)督發(fā)揮效用。首先，監(jiān)督缺乏權(quán)威性；紀(jì)委在工作中因為受到同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)，在執(zhí)行監(jiān)督職能時往往受限，而在在一些問題決策上又沒有發(fā)言權(quán)；其次，監(jiān)督體系與法律的適應(yīng)度不高，在現(xiàn)實操作中出現(xiàn)不規(guī)范性。

（三）配套監(jiān)督重視不足

我們要看到在對腐敗問題的控制監(jiān)管上，除了黨內(nèi)監(jiān)督，與黨外監(jiān)督的有效配合更能達(dá)到預(yù)期的效果。特別是在現(xiàn)行的黨內(nèi)監(jiān)督體制自身問題重重的情況下，引入有效的黨外監(jiān)督，能夠積極地推動黨內(nèi)監(jiān)督的發(fā)展。關(guān)于外部監(jiān)督問題，在群眾監(jiān)督方面存在著監(jiān)督積極性不高，監(jiān)督信息反饋慢，輿論監(jiān)督規(guī)范不嚴(yán)，在對于媒體監(jiān)督的保護力度不夠，會有對舉報人的打擊報復(fù)行為的出現(xiàn)。因此，在不能忽視黨外監(jiān)督的規(guī)范和管理的同時，在打擊官員違法違紀(jì)問題上，將外部監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督相結(jié)合，使其成為一個配套的監(jiān)督體系。

三、中國共產(chǎn)黨監(jiān)督體制的健全與完善

黨內(nèi)監(jiān)督是保證我黨長久執(zhí)政的一種手段，我們必須在黨內(nèi)監(jiān)督體制上進一步地健全和完善，從而使我黨黨內(nèi)監(jiān)督朝著科學(xué)化、制度化、法治化方向發(fā)展。在理論層面上，我們要從黨內(nèi)民主制度、干部管理制度和經(jīng)濟審核制度這三方面入手。從思想上和組織上改革創(chuàng)新，才能更好的建設(shè)具有我黨特色的黨內(nèi)監(jiān)督體制。理論必須在實踐中才能深化發(fā)展，在實踐中以具體的方法、形式等入手，更加進一步的發(fā)展完善中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督體制。

（一）改變監(jiān)督形式，創(chuàng)新監(jiān)督方法

發(fā)揮黨內(nèi)巡視制度監(jiān)督的作用。黨內(nèi)巡視制度是目前我黨針對我國現(xiàn)存的腐敗問題采取的一項有力的措施。習(xí)近平指出：“巡視是黨章賦予的重要職責(zé)，是加強黨的建設(shè)的重要舉措，是從嚴(yán)治黨、維護黨紀(jì)的重要手段，是加強黨內(nèi)監(jiān)督的重要形式?！毖惨曋贫茸鳛辄h內(nèi)監(jiān)督體制中的異體監(jiān)督體制、自上而下的黨內(nèi)監(jiān)督機制，對于中高級領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督具有重要意義。但巡視監(jiān)督也和其他的監(jiān)督形式一樣，有其局限性，如評價結(jié)果可能導(dǎo)致偏差，這就需要配合其他各種權(quán)力監(jiān)督方式才能對被巡視對象做出客觀公正的評價。

（二）完善紀(jì)檢監(jiān)察體制

完善紀(jì)檢監(jiān)察體制。目前的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在實際工作中更多的是接受來自同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。這種體制下容易出現(xiàn)監(jiān)察不到位的情況，為了給紀(jì)檢監(jiān)察機關(guān)獨立行使職權(quán)以加大對反腐力度，很有必要改革完善紀(jì)檢監(jiān)察領(lǐng)導(dǎo)體制。1920年9月，列寧曾提議成立黨的中央監(jiān)察委員會，專門負(fù)責(zé)黨的監(jiān)督工作，包括對中央政治局和書記處的監(jiān)督。成立的監(jiān)察委員會在關(guān)系上與委員會平級，不受委員會領(lǐng)導(dǎo)，只對黨代會負(fù)責(zé)。由于列寧的早逝和斯大林的強化極權(quán)導(dǎo)致這個想法一直沒有付諸實踐。列寧的這種想法，給我們提供了完善黨內(nèi)監(jiān)督體制的思路，即可將我國各級紀(jì)委改為監(jiān)察委員會，與各級黨委平級。這樣在監(jiān)督執(zhí)行中，能使其保持不受同級的黨委的制約，充分發(fā)揮監(jiān)督職能。

（三）實現(xiàn)黨內(nèi)和黨外監(jiān)督的相互結(jié)合

黨外監(jiān)督主要是群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。面對日益發(fā)展的社會，互聯(lián)網(wǎng)在人們生活中的比重越來越大，通過網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督和群眾監(jiān)督能夠更好的對黨內(nèi)全體黨員進行有效的監(jiān)督。正如毛澤東所說，群眾的眼睛是雪亮的，目前我國的許多貪污腐敗的案子都是群眾揭發(fā)舉報的，從這可以看出運用好黨外監(jiān)督對于黨內(nèi)監(jiān)督體制的完善和發(fā)展是十分有利的。同時黨組織要做好對于群眾監(jiān)督的保護工作，要制定《群眾舉報獎勵辦法》、《群眾舉報作證保障法》等一系列制度、法規(guī),強化群眾監(jiān)督職能,發(fā)揮群眾在監(jiān)督舉報中的積極作用，使群眾監(jiān)督成為完善黨內(nèi)監(jiān)督的一種有效途徑。而對于輿論監(jiān)督，我們可以采取國外的相關(guān)做法，設(shè)立一個舉報網(wǎng)站，但同時也要在這上面花功夫整治。

[1]中國共產(chǎn)黨章程匯編[M]．北京：中共中央黨校出版社,2013．

[2]中國共產(chǎn)黨組織資料史(第九卷)[M]．北京：中共黨史出版社,2000．

[3]十一屆三中全會以來重要文獻選編[M]．北京：中共中央黨校出版社,1981．

[4]邵景均．新中國反腐簡史[M]．北京：中共黨史出版社,2009．

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[7]鄧小平文選[M]．北京：人民出版社,1993．

[8]趙洪祝．自覺接受巡視監(jiān)督[N]．人民日報,2010-1-13(8)．

[9]習(xí)近平關(guān)于黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭論述摘編[M]．北京：中央文獻出版社、中央方正出版社,2015．

[10]徐能毅．無產(chǎn)階級執(zhí)政黨黨內(nèi)監(jiān)督問題研究[M]．北京：黨建讀物出版社,2000．

（作者單位：中央民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院）

本文系中央民族大學(xué)碩士研究生自主科研項目 “建黨早期中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查體制的歷史演變及其經(jīng)驗研究”成果，獲一流大學(xué)與一流學(xué)科建設(shè)過渡性經(jīng)費專項資金資助。

張欣（1993-），女，漢族，湖北宜昌人，中央民族大學(xué)馬克思主義學(xué)院碩士研究生，研究方向：中國近現(xiàn)代史基本問題研究。