德國(guó)地方政府“網(wǎng)絡(luò)型”大眾體育治理機(jī)制研究
——以米爾海姆市為例

孫元芳，寶紅升，邢昊天，郝 帥

（1.麗水學(xué)院 教師教育學(xué)院，浙江麗水323000；2.沈陽(yáng)體育學(xué)院 體育教育學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110102）

德國(guó)地方政府“網(wǎng)絡(luò)型”大眾體育治理機(jī)制研究
——以米爾海姆市為例

孫元芳1，寶紅升1，邢昊天2，郝 帥2

（1.麗水學(xué)院 教師教育學(xué)院，浙江麗水323000；2.沈陽(yáng)體育學(xué)院 體育教育學(xué)院，遼寧 沈陽(yáng)110102）

為推動(dòng)我國(guó)體育治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，有必要對(duì)國(guó)外成功的體育治理經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行借鑒。運(yùn)用文獻(xiàn)資料法、邏輯分析法等研究方法，對(duì)德國(guó)大眾體育治理的特點(diǎn)、產(chǎn)生的動(dòng)力和運(yùn)行機(jī)制深入分析。研究發(fā)現(xiàn)：德國(guó)體育治理是以地方自治為核心的多元化治理主體參與、網(wǎng)絡(luò)化的治理結(jié)構(gòu)和運(yùn)用民主化、法制化的治理方式和手段，有效地促進(jìn)了德國(guó)大眾體育的良性運(yùn)行和發(fā)展。在對(duì)德國(guó)體育治理成功經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況，提出建立適合我國(guó)國(guó)情的大眾體育治理體系的基本思路。

德國(guó)；網(wǎng)絡(luò)型；大眾體育；治理機(jī)制

國(guó)家治理現(xiàn)代化是我國(guó)進(jìn)入全面深化改革方面的新目標(biāo)。黨的十八大對(duì)在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)做出了具體部署，提出了明確要求。在黨的十八大報(bào)告中，首次提出了“基本公共服務(wù)均等化”要求［1］。在“人民生活水平全面提高”目標(biāo)中，首先強(qiáng)調(diào)的就是“基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn)”，這標(biāo)志著基本公共服務(wù)均等化成為了社會(huì)建設(shè)的重要目標(biāo)。作為基本公共服務(wù)組成部分的體育公共服務(wù)同樣受到重視：國(guó)家體育總局于2016年5月5日公布了《體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，提出了“十三五”時(shí)期體育發(fā)展的主要目標(biāo)，其中包括加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新體育社會(huì)組織管理和體育場(chǎng)館運(yùn)營(yíng)，逐步完善與經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的體育管理體制和運(yùn)行機(jī)制，基本形成現(xiàn)代體育治理體系［2］。體育治理體系的建設(shè)再度被重點(diǎn)突出。近年來(lái)有關(guān)體育治理的研究吸引了我國(guó)學(xué)者的關(guān)注，但我國(guó)目前對(duì)現(xiàn)代體育治理理論的研究和實(shí)踐還比較缺乏。德國(guó)是大眾體育發(fā)達(dá)國(guó)家，也是應(yīng)用大眾體育治理體系較早的國(guó)家，大眾體育治理理論和實(shí)踐比較成熟。同時(shí)，由于德國(guó)聯(lián)邦制的國(guó)家體制特性，以及各地由于歷史、文化與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異，促使各地方政府必須結(jié)合本地大眾體育發(fā)展的實(shí)際需求，建立相適應(yīng)的體育治理機(jī)制，因此德國(guó)大眾體育治理模式具有鮮明的地域性和多樣性。我國(guó)雖然與德國(guó)文化背景、經(jīng)濟(jì)水平以及大眾體育發(fā)展的狀況不同，但為滿足大眾體育發(fā)展而建立大眾體育治理體系的宗旨是相同的，因此對(duì)德國(guó)大眾體育治理模式的研究對(duì)我國(guó)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和借鑒作用。

1 德國(guó)網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制產(chǎn)生的背景與特征

1.1 德國(guó)網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制產(chǎn)生的背景

20世紀(jì)80年代開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)全球化和歐洲一體化加快了原聯(lián)邦德國(guó)由政府管理向政府治理模式轉(zhuǎn)變的速度。與此同時(shí)在私有化、市場(chǎng)化和人口結(jié)構(gòu)的變化、技術(shù)革命和各級(jí)政府的財(cái)政赤字等因素的共同影響下，德國(guó)的社會(huì)發(fā)展目標(biāo)和任務(wù)以及各級(jí)政府部門(mén)機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)限都發(fā)生了較大的轉(zhuǎn)變［3］。政府成為公共服務(wù)的提供者和社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體的代言人，國(guó)民成為服務(wù)對(duì)象，從國(guó)家行為的客體轉(zhuǎn)變?yōu)榉?wù)的主體，公民與政府共同在一些公共服務(wù)領(lǐng)域的決策過(guò)程中行使權(quán)利。在此期間，政府在經(jīng)濟(jì)、政治等領(lǐng)域的角色改變的特征是：從經(jīng)濟(jì)以及傳統(tǒng)的公共領(lǐng)域中逐步撤離；集中關(guān)注公共服務(wù)領(lǐng)域中的教育、健康和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域；公共服務(wù)行業(yè)的私有化程度不斷加深；政府撥款額度的削減和行政管理部門(mén)權(quán)限的減?。?］。在此背景下，自上世紀(jì)90年代初期開(kāi)始出現(xiàn)包括大眾體育公共服務(wù)領(lǐng)域在內(nèi)的一系列治理原則和指導(dǎo)思想，大眾體育治理模式也隨時(shí)代的發(fā)展而不斷完善，21世紀(jì)初期出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理模式。

1.2 德國(guó)網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制的特征

德國(guó)學(xué)者Breuer認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)治理是指所有行為主體的共同參與，以所要實(shí)施目標(biāo)的特點(diǎn)為依據(jù)，并在實(shí)施過(guò)程中保證自我管理和完善，它是一種能夠取代現(xiàn)有的、廣泛應(yīng)用的自上而下的管理方法［4］。因此從治理的角度來(lái)說(shuō)，德國(guó)網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理模式的指導(dǎo)思想是以國(guó)民體育公共服務(wù)需求為導(dǎo)向，以提高體育公共服務(wù)質(zhì)量為宗旨，政府與其他體育公共服務(wù)提供者的新型合作模式。

1.2.1 社會(huì)發(fā)展對(duì)大眾體育治理提出了新要求，網(wǎng)絡(luò)中行為主體范圍在擴(kuò)大 德國(guó)是大眾體育發(fā)達(dá)國(guó)家，體育鍛煉和體育參與已經(jīng)成為大多數(shù)德國(guó)人生活方式的重要組成部分。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年大約60%的德國(guó)人經(jīng)常參加大眾體育活動(dòng)，2 700萬(wàn)德國(guó)人在大約在9萬(wàn)個(gè)體育俱樂(lè)部參加體育活動(dòng)［5］，體育俱樂(lè)部仍然是德國(guó)大眾體育發(fā)展中最重要的社會(huì)組織。政府與體育俱樂(lè)部的緊密合作成為網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理模式的核心要素。根據(jù)德國(guó)基本法，體育公共服務(wù)供給是一項(xiàng)地方政府的核心任務(wù)。而經(jīng)濟(jì)全球化、技術(shù)革命和社會(huì)結(jié)構(gòu)的變遷已經(jīng)對(duì)德國(guó)公民的日常生活產(chǎn)生了負(fù)面影響，政府的財(cái)政緊縮政策和社會(huì)福利的減少影響到體育公共服務(wù)的提供。通過(guò)創(chuàng)新性的、多樣性的體育服務(wù)產(chǎn)品提供，可以使不同宗教、語(yǔ)言和文化背景的國(guó)民緊密聯(lián)系在一起。但這并不意味著政府是唯一的責(zé)任主體，體育俱樂(lè)部、體育協(xié)會(huì)和營(yíng)利性健身機(jī)構(gòu)可以緊密合作，以滿足大眾體育發(fā)展的需求，從而成為網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制下的行為主體。

1.2.2 網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制越發(fā)成熟，并具有鮮明的時(shí)代特征 以城市（城鎮(zhèn)）為基本單位的網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理模式具有以下特征：網(wǎng)絡(luò)中的各行為主體職責(zé)權(quán)限進(jìn)行合理分配并確立發(fā)展目標(biāo)；網(wǎng)絡(luò)的管控建立在互信和合作的基礎(chǔ)上；協(xié)調(diào)機(jī)制的有效運(yùn)行；社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的各個(gè)行為主體在中期和遠(yuǎn)期的發(fā)展目標(biāo)中能夠?qū)崿F(xiàn)雙贏；網(wǎng)絡(luò)中統(tǒng)一連帶的行動(dòng)能夠得以落實(shí)。信息化、合作和溝通良好的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)提供了整合現(xiàn)有大眾體育資源的最大可能性。大眾體育事業(yè)的發(fā)展可以通過(guò)治理走向現(xiàn)代化，同時(shí)體育治理可以使大眾體育事業(yè)的發(fā)展具體化。這種機(jī)制起到調(diào)節(jié)的作用，并與公民社會(huì)的發(fā)展目標(biāo)結(jié)合起來(lái)，由地方政府和社會(huì)體育組織共同制定體育政策，以及采取和制定體育事業(yè)發(fā)展手段和內(nèi)容，使網(wǎng)絡(luò)型的大眾體育治理機(jī)制更好地發(fā)揮其功能。

2 德國(guó)地方政府網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理的運(yùn)行機(jī)制——以米爾海姆市為例

2.1 地方政府大眾體育治理機(jī)制產(chǎn)生的動(dòng)力

德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，根據(jù)德國(guó)基本法規(guī)定政府機(jī)構(gòu)分為聯(lián)邦政府、州政府和地方政府三級(jí)。地方政府遵循自治原則對(duì)地方性社會(huì)進(jìn)行管理和提供公共服務(wù)。聯(lián)邦主義體制下對(duì)各級(jí)政府在體育事業(yè)發(fā)展中的職責(zé)劃分有著明確的規(guī)定，地方政府在大眾體育治理模式中扮演著重要的角色，聯(lián)邦政府和州政府給予地方政府一定的資金幫助。據(jù)德國(guó)聯(lián)邦統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的數(shù)據(jù)，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)每年聯(lián)邦政府資助大眾體育事業(yè)金額為1.8億歐元，州政府資助6.5億歐元，以及地方政府投入31億歐元［6］。

德國(guó)大眾體育發(fā)展的過(guò)程中面臨的主要困境有：地方政府公共預(yù)算縮減；體育組織的規(guī)劃缺乏保障性；體育公共服務(wù)產(chǎn)品通過(guò)私有化進(jìn)行替換的急迫性；與部分營(yíng)利性體育服務(wù)產(chǎn)品相比缺乏競(jìng)爭(zhēng)力；缺乏地區(qū)范圍內(nèi)體育發(fā)展的目標(biāo)，體育組織內(nèi)部缺乏專業(yè)化人才［7］。因此在地方政府層面同樣迫切需要建立符合本地實(shí)際情況的大眾體育治理模式。

另一方面由于社會(huì)的發(fā)展和大眾體育熱潮的興起，導(dǎo)致德國(guó)大眾體育需求和體育參與的動(dòng)機(jī)多樣化和多元化，體育活動(dòng)場(chǎng)地設(shè)施建設(shè)需要滿足不同群體和個(gè)體的實(shí)際需要，體育服務(wù)供給需要不斷改進(jìn)和完善。在此背景下，德國(guó)各地方政府先后建立適合本地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀的網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制。

2.2 地方自治原則下建立多樣性的、開(kāi)放性的大眾體育治理機(jī)制

遵循地方自治原則，包括體育公共服務(wù)在內(nèi)的公共服務(wù)領(lǐng)域根據(jù)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的需要也在不斷地進(jìn)行自我完善，實(shí)現(xiàn)滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)個(gè)體及群體實(shí)際需求的目的。德國(guó)地方性的行政單位多達(dá)12 446個(gè)［8］，各地的經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)發(fā)展存在一定程度的差異性，大眾體育事業(yè)的發(fā)展也存在一定的差異，這就要求地方政府在大眾體育治理過(guò)程中需要根據(jù)本地的實(shí)際情況制定與此相適應(yīng)的機(jī)制，因此德國(guó)的大眾體育治理機(jī)制具有多樣性的特點(diǎn)。這種差異性和多元性表明德國(guó)地方體育治理系統(tǒng)并不是一個(gè)自給自足的、封閉的系統(tǒng)。

2.3 米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理的條件

米爾海姆市位于魯爾河畔，歷史上是德國(guó)重要的工業(yè)城市，截至2016年3月底人口數(shù)量為17.2萬(wàn)，在德國(guó)屬于中等規(guī)模的城市。2013年人均可支配年收入為22 495歐元。米爾海姆市民主要在200個(gè)業(yè)余體育俱樂(lè)部參加不同項(xiàng)目的體育運(yùn)動(dòng)，近年來(lái)營(yíng)利性健身機(jī)構(gòu)發(fā)展也較為迅速，同時(shí)社會(huì)個(gè)體以非正式組織形式的體育參與率不斷增加［9］。米爾海姆市可以代表德國(guó)的大眾體育發(fā)展現(xiàn)狀，其網(wǎng)絡(luò)型體育治理機(jī)制具有典型的意義。

米爾海姆市在體育治理過(guò)程中創(chuàng)造了“米爾海姆體育對(duì)話”機(jī)制。該機(jī)制以社會(huì)網(wǎng)絡(luò)為架構(gòu)，以地域內(nèi)發(fā)展的實(shí)際情況為依托，經(jīng)實(shí)踐檢驗(yàn)獲得成功。自2002年起，米爾海姆市政府、市體育服務(wù)機(jī)構(gòu)和米爾海姆體育聯(lián)盟為推動(dòng)該市大眾體育的發(fā)展進(jìn)行密切合作。該項(xiàng)合作以市民的體育需求為導(dǎo)向，在市民自愿參與的指導(dǎo)思想原則下，以提高市民生活質(zhì)量為目標(biāo)，建立了一種多方參與的網(wǎng)絡(luò)型體育治理機(jī)制。該機(jī)制以“米爾海姆市的每個(gè)市民都有參與體育的公平機(jī)會(huì)”為宣傳口號(hào)，以提供更好的體育公共服務(wù)為社會(huì)全體成員和團(tuán)體的共同目標(biāo)。在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中下列目標(biāo)為優(yōu)先發(fā)展方向：保障大眾體育事業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展；通過(guò)體育參與對(duì)市民進(jìn)行環(huán)保教育，控制污染；提供人性化的體育服務(wù)產(chǎn)品；提高市民健康水平；無(wú)論是私有資本還是公共資金在使用過(guò)程中都要貫徹經(jīng)濟(jì)性和節(jié)約的原則；強(qiáng)化市民的作用，特別是志愿者在網(wǎng)絡(luò)中的重要性［10］。

2.4 米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理的主體

在米爾海姆市體育服務(wù)供給盡可能地以市民的實(shí)際需求為依據(jù)進(jìn)行組織化。在已經(jīng)形成的城市網(wǎng)絡(luò)中與其他地方性的組織和機(jī)構(gòu)（例如教育部門(mén)、健康產(chǎn)業(yè)機(jī)構(gòu)和文化機(jī)構(gòu)團(tuán)體）緊密協(xié)調(diào)，體育公共服務(wù)產(chǎn)品的提供主要從以下幾個(gè)因素考慮：1）社區(qū)。體育活動(dòng)和體育產(chǎn)品的提供以兒童、青少年和家庭的體育需求為核心進(jìn)行組織規(guī)劃和發(fā)展，這些服務(wù)產(chǎn)品盡可能位于居民區(qū)附近或具有較為便利的公共交通條件。2）單位（公司）。在該領(lǐng)域以強(qiáng)化公共福利為依據(jù)，以促進(jìn)企業(yè)員工健康水平為目的，與米爾海姆市企業(yè)主聯(lián)合會(huì)密切協(xié)調(diào)和緊密合作，使員工在單位（或公司）獲得參加體育活動(dòng)的機(jī)會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)米爾海姆體育服務(wù)機(jī)構(gòu)制定的發(fā)展計(jì)劃。3）教育部門(mén)。2002年開(kāi)始在米爾海姆市20所幼兒園提供有質(zhì)量保證的體育服務(wù)產(chǎn)品，這些項(xiàng)目的目的是減少學(xué)齡前兒童行為障礙者的數(shù)量。這項(xiàng)計(jì)劃建立在與市教育機(jī)構(gòu)、衛(wèi)生部門(mén)以及相關(guān)的資助者密切合作的基礎(chǔ)上，在每個(gè)市區(qū)都至少建立一支中小學(xué)生體育鍛煉群體，用以改變?cè)撊后w兒童青少年缺少課余體育活動(dòng)的現(xiàn)狀。4）休閑產(chǎn)業(yè)。在該市的休閑產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，其中包括對(duì)業(yè)余體育俱樂(lè)部的體育服務(wù)產(chǎn)品、組織特征以及運(yùn)行方式進(jìn)行評(píng)估，并指引該俱樂(lè)部適應(yīng)未來(lái)發(fā)展的方向。通過(guò)這些計(jì)劃的實(shí)施和完成，該市業(yè)余俱樂(lè)部會(huì)員對(duì)業(yè)余體育俱樂(lè)部的滿意度不斷提高，會(huì)員數(shù)量在增加。米爾海姆市青少年從業(yè)余體育俱樂(lè)部的退出率在整個(gè)魯爾區(qū)最低，老年人會(huì)員的數(shù)量也在增長(zhǎng)。5）體育場(chǎng)館設(shè)施。為應(yīng)對(duì)大眾體育發(fā)展的需要，米爾海姆市政府在體育場(chǎng)館設(shè)施建設(shè)中秉持合理和節(jié)約的原則，以滿足市民體育參與的訴求，對(duì)傳統(tǒng)的體育場(chǎng)館設(shè)施盡可能地進(jìn)行多功能的、現(xiàn)代化的改造。對(duì)營(yíng)利性健身機(jī)構(gòu)的興建在一定范圍內(nèi)給予財(cái)政和政策上的支持［11］。

2.5 米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理的手段和方式

為使米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型體育治理機(jī)制更為合理有效地運(yùn)行而采取了以下一些手段：全面地和多方位地對(duì)業(yè)余體育俱樂(lè)部和體育產(chǎn)品進(jìn)行宣傳；利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)對(duì)一些計(jì)劃、項(xiàng)目和課程進(jìn)行管理；對(duì)志愿者的工作予以肯定和承認(rèn)；對(duì)志愿者工作提供專業(yè)化的支持。廣泛的合作與支持是上述項(xiàng)目順利實(shí)施的根本保證，在實(shí)施過(guò)程中各政府部門(mén)、非政府機(jī)構(gòu)以及社會(huì)團(tuán)體廣泛合作、積極參與。如業(yè)余體育俱樂(lè)部、體育協(xié)會(huì)、米爾海姆市體育聯(lián)盟、市青年體育協(xié)會(huì)、米爾海姆體育發(fā)展基金會(huì)、教育機(jī)構(gòu)、社會(huì)福利聯(lián)合會(huì)、地方政府、自助性社團(tuán)、青年協(xié)會(huì)、宗教團(tuán)體、衛(wèi)生醫(yī)療行業(yè)、企業(yè)及工會(huì)［12］。米爾海姆體育治理模式的成功表明，在政府財(cái)政支出緊縮的背景下，合理地整合各方面的資源為大眾體育事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展提供了可能，滿足了不同群體和個(gè)體的體育需求。

2.6 米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理的運(yùn)行機(jī)制

米爾海姆市所有地域性范圍內(nèi)的參與者具有平等權(quán)利，并根據(jù)平等原則共同解決實(shí)際問(wèn)題，這是成功和高效的網(wǎng)絡(luò)型體育治理模式所應(yīng)該具有的先決條件。這樣一個(gè)以滿足大眾體育需求為導(dǎo)向的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)能夠保障大眾體育發(fā)展的內(nèi)容和結(jié)果多元化，同時(shí)也能夠避免個(gè)別群體和個(gè)體體育需求出現(xiàn)壟斷的局面。社會(huì)網(wǎng)絡(luò)可以通過(guò)各種公共機(jī)構(gòu)的合作保證效益的最大化。這種民主平等的機(jī)制可以看作是體育事業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新源泉和高度社會(huì)凝聚力的體現(xiàn)。米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型體育治理運(yùn)行過(guò)程中首先要依據(jù)大眾體育的可持續(xù)性發(fā)展明確短期目標(biāo)和長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的優(yōu)先順序，并在運(yùn)行中采取以下一些機(jī)制。

2.6.1 志愿者機(jī)制 為使社會(huì)網(wǎng)絡(luò)更加高效平穩(wěn)地運(yùn)行，必須著力培養(yǎng)志愿者隊(duì)伍。在德國(guó)的體育文化中志愿者一向扮演著重要的角色，尤其是大眾體育的發(fā)展，更離不開(kāi)志愿者的參與。根據(jù)德國(guó)體育聯(lián)盟的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2013年共有280萬(wàn)名志愿者在各種業(yè)余體育組織中從事義務(wù)工作［13］?？梢哉f(shuō)沒(méi)有志愿者的無(wú)私奉獻(xiàn)，就不會(huì)有德國(guó)大眾體育的順利發(fā)展。因此為了更好地完善大眾體育治理的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)機(jī)制，米爾海姆市爭(zhēng)取到更多數(shù)量的志愿者，對(duì)志愿人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，以及提高他們的工作熱情是重要的解決路徑。通過(guò)這些地域范圍內(nèi)潛在資源的利用與開(kāi)發(fā)，不僅可以使體育自我管理模式得到強(qiáng)化、發(fā)展和完善，還可以擴(kuò)大社會(huì)網(wǎng)絡(luò)所覆蓋的維度。

2.6.2 合作機(jī)制 由于近年來(lái)德國(guó)各級(jí)政府采取了財(cái)政緊縮政策，部分福利政策被迫調(diào)整或取消，公共服務(wù)產(chǎn)品的提供也受到影響，因此以地方政府作為大眾體育事業(yè)發(fā)展的財(cái)政支出主體無(wú)法提供足夠的資金支持。為改變這種狀態(tài)，米爾海姆市在網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理模式中通過(guò)合作形式來(lái)解決這一問(wèn)題。全方位合作關(guān)系的建立不僅可以拓寬大眾體育事業(yè)發(fā)展資金的來(lái)源，而且它們的職責(zé)權(quán)限的合理分配更加適合大眾體育發(fā)展現(xiàn)狀。下面的幾種手段在大眾體育事業(yè)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建中起到重要的作用：1）制定決策過(guò)程中的職責(zé)權(quán)限合理分配；2）部分職責(zé)權(quán)限委派給第三部門(mén)（非營(yíng)利性組織或團(tuán)體）；3）公共服務(wù)和營(yíng)利性機(jī)構(gòu)合作伙伴關(guān)系的建立。這種合作機(jī)制提高了治理機(jī)制的運(yùn)行效率和民主決策過(guò)程中的透明度。

2.6.3 民主決策機(jī)制 米爾海姆市建立的多方合作機(jī)制可以保障社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的成功運(yùn)行。在這種機(jī)制中地方政府扮演著政策引導(dǎo)者和調(diào)解人的角色，在政府、體育行政管理部門(mén)、體育協(xié)會(huì)和公民組成的多邊參與機(jī)制中制定明確的發(fā)展目標(biāo)，保證目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，在目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程中調(diào)節(jié)可能出現(xiàn)的沖突以及對(duì)各參與主體職責(zé)權(quán)限的劃分，并通過(guò)持續(xù)性的監(jiān)管和科學(xué)化的管理對(duì)所有參與主體的利益給予保障。

2.6.4 宏觀調(diào)控與管理機(jī)制 在米爾海姆市網(wǎng)絡(luò)型大眾體育治理機(jī)制運(yùn)行中對(duì)職責(zé)權(quán)限明確界定以及合理分配，可以保證大眾體育發(fā)展的目標(biāo)和任務(wù)在調(diào)控與管理下順利完成。地方政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控的過(guò)程中對(duì)下列議題予以持續(xù)性關(guān)注：1）結(jié)果與效應(yīng)，即清晰明確目標(biāo)的建立并對(duì)目標(biāo)效果予以評(píng)估；2）方案與產(chǎn)品，提出為達(dá)到目標(biāo)而制定的方案或提供的體育服務(wù)產(chǎn)品；3）過(guò)程與架構(gòu)，主要是計(jì)劃實(shí)施過(guò)程中具體的內(nèi)容與手段；4）資源，是在目標(biāo)的實(shí)施過(guò)程中對(duì)各種資源的整合、協(xié)調(diào)和投入。在上述四項(xiàng)議題中同樣建立在每一個(gè)參與主體的利益獲得保障的基礎(chǔ)上，做到職責(zé)權(quán)限的合理分配和決策制定的透明化。在地方政府組織和協(xié)調(diào)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行中，為了更好地保障各參與主體的利益，采取了以下措施：1）對(duì)達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行充分說(shuō)明，不僅是對(duì)各參與主體，也要對(duì)市民進(jìn)行充分的解釋和說(shuō)明；2）體育公共服務(wù)產(chǎn)品的專業(yè)領(lǐng)域和資源領(lǐng)域的職責(zé)權(quán)限進(jìn)一步下放與委托；3）與各參與主體簽訂正式的合同文本；4）對(duì)體育公共服務(wù)產(chǎn)品的效益和結(jié)果進(jìn)行持續(xù)性的評(píng)估；5）評(píng)估與監(jiān)測(cè)的結(jié)果對(duì)市民公開(kāi)。上述措施完善與改進(jìn)了米爾海姆市體育公共服務(wù)，提高了民眾的生活質(zhì)量。

大眾體育發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況決定了德國(guó)有必要建立體育治理體系，聯(lián)邦制的國(guó)家體制以及德國(guó)存在經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展的地域性差異，決定了德國(guó)地域性的體育治理模式并不是千篇一律的，或者存在一個(gè)普遍適用的模式。米爾海姆體育治理模式只是德國(guó)成功的體育治理模式中的一個(gè)，還有很多地方政府根據(jù)本地的實(shí)際情況、財(cái)政能力和傳統(tǒng)采用了其他不同形態(tài)的模式。

米爾海姆市大眾體育治理模式成功運(yùn)行的經(jīng)驗(yàn)表明，體育體制借助于大眾體育治理原則經(jīng)受檢驗(yàn)并不斷完善。在保持體育的獨(dú)立自治前提下，政府與體育管理部門(mén)以及體育社會(huì)組織的職責(zé)權(quán)限的分配得以重新界定，并與新形式下的體育體制相適應(yīng)。德國(guó)是法制完備的國(guó)家，法治國(guó)家可以成為新形勢(shì)下體育治理模式成功的保障，這種體制與過(guò)去相比更開(kāi)放、合作和聯(lián)合。

3 德國(guó)經(jīng)驗(yàn)的啟示

1）在我國(guó)大眾體育治理體系建設(shè)過(guò)程中應(yīng)加快公共體育服務(wù)的立法建設(shè)，通過(guò)立法明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限。德國(guó)是法治國(guó)家，德國(guó)基本法規(guī)定參與體育是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利。因此根據(jù)法律規(guī)定，國(guó)家作為國(guó)民公共服務(wù)提供的主體，必須重視提高體育公共服務(wù)的質(zhì)量和水平，各級(jí)政府必須合作完成這一目標(biāo)。德國(guó)基本法、各聯(lián)邦州憲法，以及其他相關(guān)法律明確規(guī)定了聯(lián)邦政府、州政府和地方政府在地方體育治理體系中的責(zé)任和權(quán)力。我國(guó)早在1995年就頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)體育法》，以及隨后頒布實(shí)施了一系列法律法規(guī)。雖然這些法律法規(guī)對(duì)推動(dòng)我國(guó)大眾體育事業(yè)的發(fā)展起到了相當(dāng)重要的作用，但這些法律法規(guī)對(duì)各級(jí)政府的職責(zé)和權(quán)力缺乏清晰的界定，同時(shí)這些法律法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中也缺乏問(wèn)責(zé)機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。德國(guó)成功經(jīng)驗(yàn)可以借鑒：有必要加快立法，明確各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限和提供體育公共服務(wù)所必需的財(cái)政支持，為各級(jí)政府的財(cái)政支出提供法律依據(jù)，從而保證我國(guó)國(guó)民享受體育公共服務(wù)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。通過(guò)立法，可以加強(qiáng)在體育公共服務(wù)產(chǎn)品提供過(guò)程中對(duì)各參與主體的監(jiān)督，以我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，還可以避免政府在提供體育公共產(chǎn)品過(guò)程中的權(quán)力尋租。根據(jù)法律可以解決各參與主體之間的利益矛盾，以滿足大眾體育需求為導(dǎo)向，保證體育公共服務(wù)的供給符合公眾利益的需求，從而推動(dòng)我國(guó)大眾體育治理改革的順利進(jìn)行。

2）確立地方政府在大眾體育治理體系中的主體地位。德國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，有三個(gè)層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)，即聯(lián)邦政府、州政府和地方政府。由于德國(guó)各地的歷史文化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀存在較大的差異，因此大眾體育治理體制的建立和運(yùn)作沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。各地方政府依據(jù)法律規(guī)定以及本地大眾體育發(fā)展的實(shí)際，遵循自治性原則，因此德國(guó)體育治理體系具有多樣性的特點(diǎn)。由于歷史文化、地理以及改革開(kāi)放以來(lái)政策傾斜程度的差別化，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)發(fā)展表現(xiàn)出較為明顯的不均衡特點(diǎn)，沿海地區(qū)與中西部地區(qū)、城市與農(nóng)村、漢族聚居區(qū)與少數(shù)民族聚居區(qū)之間的經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展水平差別明顯，從而導(dǎo)致了大眾體育發(fā)展水平的參差不齊，各地的體育參與需求不盡相同，各區(qū)域各地體育公共服務(wù)水平的差別以及大眾體育治理機(jī)制建立的困難程度不同。因此目前在我國(guó)很難建立全國(guó)統(tǒng)一的大眾體育治理機(jī)制并且能夠良好運(yùn)行。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，在我國(guó)未來(lái)大眾體育治理體系的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)盡可能地由地方政府根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀、大眾體育發(fā)展的需求、本地區(qū)體育產(chǎn)業(yè)的“市場(chǎng)化”規(guī)模與容量提供相應(yīng)的體育公共服務(wù)產(chǎn)品和建立多樣化的大眾體育治理機(jī)制。通過(guò)完善地方政府體育公共服務(wù)投入的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制，加大地方政府在大眾體育治理中的自主性，能夠提高體育治理機(jī)制的效率；同時(shí)能夠建立科學(xué)有效的體育公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估體系，建立體育公共產(chǎn)品供給的長(zhǎng)效機(jī)制，建立具有開(kāi)放性的和創(chuàng)新性的大眾治理機(jī)制。

3）建立多元治理主體的大眾體育治理機(jī)制，政府作為協(xié)調(diào)者和參與者保障各方利益的實(shí)現(xiàn)。德國(guó)大眾體育治理機(jī)制的建立產(chǎn)生在傳統(tǒng)的政府管理失靈以及無(wú)法滿足大眾體育發(fā)展需求的背景下，在不斷進(jìn)行自我完善的過(guò)程中充分發(fā)揮了多元治理主體的優(yōu)越性。主要體現(xiàn)在多元治理主體可以減輕政府的財(cái)政壓力，提高體育公共服務(wù)的質(zhì)量，在實(shí)現(xiàn)共同利益的目標(biāo)下各主體間能夠互相監(jiān)督，從而保障治理機(jī)制的良性運(yùn)行。長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)采取政府型體育管理體制，政府是唯一的體育公共服務(wù)提供者，權(quán)力相對(duì)較為集中。近年來(lái)雖然與體育社會(huì)組織、市場(chǎng)采取了一定程度的合作共同推動(dòng)了體育公共服務(wù)質(zhì)量和水平的提高，但仍然無(wú)法滿足不斷增長(zhǎng)的大眾體育發(fā)展的合理訴求，同時(shí)也面臨著財(cái)政緊張的困境。德國(guó)經(jīng)驗(yàn)可供借鑒，即在我國(guó)的大眾體育治理體系建設(shè)中引入多元化參與主體。多元化的治理主體可以通過(guò)互為制約與監(jiān)督的機(jī)制，建立順暢的溝通渠道。政府需轉(zhuǎn)變觀念，由管理型政府轉(zhuǎn)為服務(wù)型政府，政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)樨?fù)責(zé)宏觀管理與調(diào)控，長(zhǎng)期目標(biāo)的制定，作為參與者和協(xié)調(diào)者處理大眾體育發(fā)展的治理主體。實(shí)行體育公共服務(wù)提供的市場(chǎng)化和社會(huì)化，并且在平等和民主決策原則指導(dǎo)下，保障多元治理體系中的各個(gè)主體利益的實(shí)現(xiàn)。4）充分利用和發(fā)揮體育社會(huì)組織、志愿者在大眾體育治理機(jī)制中的重要作用。在歷史文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及社會(huì)政治生態(tài)以及“公民社會(huì)”的形成等因素的共同影響下，德國(guó)的體育社會(huì)組織和志愿者參與體育公共服務(wù)的熱情較高，為數(shù)眾多的專業(yè)化體育社會(huì)組織和大量志愿人員的共同參與有效地緩解了政府的財(cái)政壓力，提高了大眾體育治理機(jī)制運(yùn)行的效率，是“網(wǎng)絡(luò)型”大眾體育治理體制中不可或缺的重要組成部分，可以說(shuō)沒(méi)有體育社會(huì)組織和志愿者的參與就不會(huì)有德國(guó)大眾體育治理體制的順利運(yùn)行。我國(guó)的傳統(tǒng)文化和政治環(huán)境以及經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的現(xiàn)狀制約和限制下，體育社會(huì)組織和公民參與體育公共服務(wù)的熱情不高，雖然近年來(lái)政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展給予了一定的政策扶持，但與德國(guó)相比還存在著巨大的差距。德國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)表明，體育社會(huì)組織和志愿者是大眾體育治理體制中的基石。加大對(duì)體育社會(huì)組織的培養(yǎng)力度和吸引更多的志愿者對(duì)我國(guó)未來(lái)大眾體育治理體系的建立同樣有著重要的意義。

［1］十八大公告全文［EB/OL］.（2012-11-19）［2016-12-23］.http：//www.xj.xinhuanet.com/2012-11/19/c_113722546.html.

［2］體育發(fā)展“十三五”規(guī)劃［EB/OL］.（2016-05-05）［2016-12-23］.http：//news.xinhuanet.com/sports/2016-05/05/c_128960270.html.

［3］Tokarski，W.Two players-one goal？Sport in the European Union［M］.Aachen：Meyer&Meyer，2004：78.

［4］Breuer，Christoph.，Rittner，Volker.Berichterstattung und wissensmanagement im sportsystem-konzeption einer sportverhaltensberichterstattung für das land Nordreihn-Westfalen［M］.K?ln：Sport&Buch Strauss，2002：13.

［5］Breuer，Christoph.Sport promotion and sport clubs in Germany［M］.Kanoya：NIFISA 3rd Seminar：Program Book，2016：124-132.

［6］Breuer，Christoph.Berufliche und bezahlte mitarbeit im sportverein［M］.K?ln：Sportverlage Strauss，2015：34-36.

［7］Rittner，Volker.Die rolle des fuβball-und leichtathletik-verbandes（FLVW）im deutschen fu？ball-bund（DFB）und deutschen leichtathletik-verband（DLV）［C］.沈陽(yáng)：第三屆中德足球論壇，2013.

［8］Steinbach，Dirk.Das Governancekonzept als innovativer Ansatz für die Sportpolitik und Sportpolitikforschung？［M］.K?ln：Sportverlage Strauss，2006：25-27.

［9］Stadt Dokument［EB/OL］.（2014-04-19）［2016-12-26］.https：//www.muelheim-an der ruhr.de.

［10］Stadt Dokument［EB/OL］.（2014-03-22）［2016-12-26］.https：//geo.muelheim-ruhr.de/vereine/angebote/sport.

［11］Stadt Dokument［EB/OL］.（2015-07-21）［2016-12-26］.https：//geo.muelheim-ruhr.de/vereine.

［12］Breuer，Christoph.Sportentwicklungsbericht2013/2014-Analyse zur Situation der Sportvereine in Deutschland［M］.K?ln：Sportverlag Strauss，2015：12.

［13］Academie Dokument［EB/OL］.（2014-04-19）［2016-12-30］.https：//www.dosb.de/fileadmin/fm-dosb/arbeitsfelder/wiss-ges.

責(zé)任編輯：?jiǎn)唐G春

M ass Sports Network M echanism by Local Governance in Germ any：Taking Mülheim as an Exam p le

SUN Yuanfang1，BAO Hongsheng1，XING Haotian2，HAO Shuai2
（1.School of Teacher Education，Lishui College，Lishui323000，Zhejiang，China；2.School of Physical Education，Shenyang Sport University，Shenyang 110102，Liaoning，China）

The successful sportsmanagement experiences from other countries are worthy of improving the sportsmanagement system and ability in China.By using literature review and logical analysis and so on，we analyzed the governance characters，the resources ofmotive power，and the runningmechanism in Germanymass sports area.Themain results are as follows：The local autonomy is the core of German sports governance structure，diversification governance and the main participation.The network governance structure and the democratization and legalization of governanceways andmeans effectively promote the operation and developmentofmass sports in Germany.Based on the analysis of the successfulexperience of the sports governance in Germany，combined w ith the actual situation of China，we put forward the basic ideas of establishing the system of public sports governance which is suitable for our national conditions.

Germany；network system；mass sports；governancemechanism

G80-053

A

1004-0560（2017）04-0036-06

2017-03-15；

2017-06-22

遼寧省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金課題：遼寧省大眾健身的有效引導(dǎo)機(jī)制的研究（L15BTY005）。

孫元芳（1972—），男，講師，博士，主要研究方向?yàn)樯鐣?huì)體育學(xué)。