行政事業(yè)單位內(nèi)控制度存在的問題及對策
——以某地勘單位為例

（福建省煤田地質(zhì)局 福建福州 350005）

內(nèi)控制度作為地勘單位生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的自我調(diào)節(jié)、控制和糾偏機(jī)制，在經(jīng)營管理中具有重要的作用。一套健全完善、運(yùn)行有效的內(nèi)控制度，對地勘單位資產(chǎn)安全、管理效率和經(jīng)營效益等方面都會(huì)產(chǎn)生重大的影響。因此結(jié)合地勘單位外部經(jīng)營環(huán)境以及內(nèi)部管理實(shí)際，建立一套行之有效的內(nèi)控制度，并使之保持活力，已成為地勘單位規(guī)范經(jīng)營行為、防范經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)、提高經(jīng)濟(jì)效益的一個(gè)新課題。

財(cái)政部頒布的《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》于2014年1月1日起全面實(shí)施，2016年財(cái)政部決定以量化評價(jià)為導(dǎo)向，開展了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作。福建省煤田地質(zhì)局根據(jù)財(cái)政部門的要求，組織所屬地勘單位開展了內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作。為貫徹落實(shí)好《內(nèi)部控制規(guī)范》，各地勘單位重新審視內(nèi)部控制存在的問題，結(jié)合自身實(shí)際情況，邁上了一條內(nèi)部控制建設(shè)之路。

一、地勘單位內(nèi)控制度存在的主要問題

（一）對內(nèi)控制度重要性認(rèn)識不足。有的地勘單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識不強(qiáng)，缺乏對內(nèi)部控制基本知識的了解，對內(nèi)控制度重要性認(rèn)識不足，重發(fā)展、輕控制，把內(nèi)部控制看成僅是財(cái)務(wù)部門的事；有的人認(rèn)為內(nèi)部控制不能直接產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)價(jià)值，而且需要多設(shè)置人員崗位，增加辦事程序和環(huán)節(jié)；也有人認(rèn)為制定內(nèi)控制度，會(huì)束縛自己的手腳，影響日常工作效率；還有的人認(rèn)為內(nèi)部控制就是內(nèi)部監(jiān)督，沒有結(jié)合實(shí)際制定本單位內(nèi)控制度，只是簡單地從其他單位照搬照抄一些制度，缺乏實(shí)際意義，甚至把制定的內(nèi)控制度當(dāng)作應(yīng)對有關(guān)部門檢查的“擋箭牌”，使內(nèi)部控制流于形式；更有甚者認(rèn)為搞內(nèi)控制度就是對自己人不信任，容易產(chǎn)生內(nèi)部矛盾，從而出現(xiàn)抵觸情緒。

（二）內(nèi)控制度不健全，執(zhí)行不到位。有的地勘單位盡管制定了一些內(nèi)控制度，但僅掛在墻上，說在嘴上，走個(gè)形式，沒有很好的貫徹落實(shí)；還有部分地勘單位雖然制定了內(nèi)控制度，但業(yè)務(wù)流程體系控制不完善，經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)流程控制過于簡單，僅僅局限于事后審批，缺乏事前控制、事中檢查，內(nèi)控制度不夠科學(xué)、不夠嚴(yán)密、不夠完善，尚未形成覆蓋生產(chǎn)經(jīng)營各環(huán)節(jié)和各階段的控制體系，難以起到對地勘單位生產(chǎn)經(jīng)營的監(jiān)督和制約作用，更談不上發(fā)揮對單位的促進(jìn)和保障作用。

（三）管理人員綜合素質(zhì)有待提升。地勘單位有些管理人員只注重日常工作事務(wù)，根本不明白什么是內(nèi)部控制，缺乏應(yīng)有的風(fēng)險(xiǎn)辨別能力和分析判斷能力，無法適應(yīng)內(nèi)部控制所需的專業(yè)知識，影響內(nèi)控制度的有效實(shí)施；有些管理人員雖具備足夠的專業(yè)知識，但受各方面壓力或出于利益誘惑，對單位個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)或經(jīng)辦人員違規(guī)違紀(jì)行為視而不見，對發(fā)現(xiàn)的內(nèi)部控制漏洞不僅沒有提出疑義，反而直接或間接參與貪污、挪用公款等違法違紀(jì)活動(dòng)。

（四）風(fēng)險(xiǎn)意識不強(qiáng)，重視不夠。目前大部分地勘單位處于事業(yè)單位為主體兼有部分事業(yè)經(jīng)營的性質(zhì)，其經(jīng)營是以贏利為目的。部分地勘單位經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)意識淡薄，難以在激烈的市場競爭中求生存、謀發(fā)展；有的地勘單位仍然沿用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式進(jìn)行決策，只強(qiáng)調(diào)規(guī)模經(jīng)營，對市場經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)沒有足夠認(rèn)識，特別在資產(chǎn)管理、投融資管理、政府采購、合同管理和工程項(xiàng)目管理等方面沒有建立完善的內(nèi)控制度，僅僅憑管理者感覺盲目決策，造成決策失誤或經(jīng)營失敗。

（五）尚未形成有效的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部控制有效發(fā)揮作用，離不開健全完善的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，以減少內(nèi)控設(shè)計(jì)上的缺陷，堵塞執(zhí)行過程中出現(xiàn)的漏洞。目前，地勘單位在內(nèi)部監(jiān)督方面，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不健全、專業(yè)人員素質(zhì)不高，有的單位雖然成立了內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，但工作開展比較少，還未實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化，難以發(fā)揮實(shí)質(zhì)性監(jiān)督作用。

二、加強(qiáng)地勘單位內(nèi)控制度建設(shè)的應(yīng)對策略

（一）加強(qiáng)學(xué)習(xí)教育，提高貫徹實(shí)施自覺性。地勘單位要精心組織有關(guān)人員認(rèn)真學(xué)習(xí)和掌握《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》，加大內(nèi)控制度重要性和必要性的宣傳，提高干部職工的思想認(rèn)識，明確貫徹執(zhí)行內(nèi)控制度的重要意義；要加強(qiáng)管理人員法制教育、政策教育和崗位職業(yè)道德教育，盡快讓內(nèi)部控制深入人心，使其在履行職責(zé)中遵紀(jì)守法，在任何情況下都不會(huì)喪失原則；要增強(qiáng)職工內(nèi)部控制意識，在單位形成注重風(fēng)險(xiǎn)防范、強(qiáng)化責(zé)任意識的風(fēng)氣，確保內(nèi)控制度順利實(shí)行。

（二）完善制度配套，營造良好的內(nèi)控環(huán)境。良好的內(nèi)控意識是內(nèi)控制度設(shè)計(jì)合理完善和有效運(yùn)行的基本前提。一是單位領(lǐng)導(dǎo)要樹立正確的內(nèi)控觀念，深刻認(rèn)識到實(shí)施內(nèi)部控制的重要性和必要性，組織本單位內(nèi)控制度建設(shè)，并將內(nèi)部控制管理工作落到實(shí)處。二是在單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)分工、業(yè)務(wù)流程等方面形成相互制約、相互監(jiān)督，完善相關(guān)管理制度和操作規(guī)程，建立權(quán)責(zé)清晰、職能明確、相互制約的機(jī)制。三是制定科學(xué)務(wù)實(shí)的人力資源管理制度，通過制定各機(jī)構(gòu)職責(zé)，明確各職能機(jī)構(gòu)的工作分工，以及每個(gè)工作崗位所應(yīng)具備的知識與技能，使干部職工的能力與品行能夠滿足內(nèi)部控制的要求。四是建立和實(shí)施有效的激勵(lì)約束機(jī)制，將內(nèi)部控制管理好壞與主要領(lǐng)導(dǎo)業(yè)績考核結(jié)合起來，將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果與干部考核結(jié)合起來，做到獎(jiǎng)懲分明，推進(jìn)內(nèi)控機(jī)制有效實(shí)施。

（三）規(guī)范業(yè)務(wù)管理，提升經(jīng)營管理能力。

1.強(qiáng)化預(yù)算控制與管理。地勘單位要建立健全預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、決算與評價(jià)等預(yù)算內(nèi)部管理制度；嚴(yán)格經(jīng)費(fèi)開支預(yù)算管理，按照經(jīng)費(fèi)預(yù)算和專項(xiàng)資金管理辦法，對經(jīng)費(fèi)和專項(xiàng)資金預(yù)算進(jìn)行審核與確認(rèn)；對單位經(jīng)營收入、對外投資收益，以及國有資產(chǎn)出租等取得收入全部納入單位預(yù)算，統(tǒng)一核算、統(tǒng)一管理；要實(shí)施財(cái)政支出績效評價(jià)，全程監(jiān)控績效運(yùn)行情況，將績效評價(jià)結(jié)果作為今后預(yù)算的重要依據(jù)。

2.加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理與控制。財(cái)務(wù)管理在內(nèi)部控制體系中居核心地位。要強(qiáng)化財(cái)務(wù)審批程序、審批權(quán)限、資金調(diào)度等重要事項(xiàng)的控制，明確相關(guān)崗位的職責(zé)權(quán)限；加強(qiáng)對重要印鑒、銀行票據(jù)、發(fā)票等關(guān)鍵物品的管理；強(qiáng)化對現(xiàn)金、銀行存款、收支事項(xiàng)及憑證的核準(zhǔn)，以及實(shí)物管理責(zé)任人等關(guān)鍵工作崗位的控制，努力提高財(cái)務(wù)管理水平。

3.強(qiáng)化政府采購管理。嚴(yán)格按照《政府采購法》《招標(biāo)投標(biāo)法》等有關(guān)規(guī)定，規(guī)范單位政府采購行為；要依法編制采購預(yù)算和采購計(jì)劃，合理確定采購需求，不得進(jìn)行無預(yù)算和無計(jì)劃采購；嚴(yán)格執(zhí)行政府采購程序，嚴(yán)禁隨意改變采購方式、變更采購內(nèi)容；要加強(qiáng)對政府采購項(xiàng)目的驗(yàn)收管理，指定部門或?qū)Ｈ藢λ徫镔Y的品種、規(guī)格、數(shù)量、質(zhì)量和其他相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行驗(yàn)收，并出具驗(yàn)收資料。

4.規(guī)范國有資產(chǎn)管理。資產(chǎn)管理是內(nèi)部控制的重要目標(biāo)之一。要規(guī)范國有資產(chǎn)的配置、使用、處置、進(jìn)場交易和對外投資管理。國有資產(chǎn)出租、出售等交易行為達(dá)到進(jìn)場交易規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的要進(jìn)場交易；嚴(yán)格國有資產(chǎn)對外投資、出租出借、對外擔(dān)保審批程序，未經(jīng)批準(zhǔn)，不得擅自利用國有資產(chǎn)對外投資、出租出借和對外擔(dān)保。要按照不相容職務(wù)相分離原則，建立健全實(shí)物財(cái)產(chǎn)采購、驗(yàn)收、入庫、領(lǐng)用、計(jì)量、維修等崗位責(zé)任制度。建立實(shí)物資產(chǎn)管理制度和財(cái)產(chǎn)清查制度，明確財(cái)產(chǎn)清查期限、范圍、組織程序，完善單位經(jīng)營管理，保護(hù)各項(xiàng)財(cái)產(chǎn)安全與完整，通過定期或不定期開展資產(chǎn)清查，發(fā)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)物資盈虧、毀損與報(bào)廢情況，及時(shí)查明原因，按照規(guī)定權(quán)限和程序進(jìn)行處理。

5.強(qiáng)化建設(shè)項(xiàng)目管理。建設(shè)項(xiàng)目要嚴(yán)格按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)方案組織實(shí)施，規(guī)范招投標(biāo)程序，嚴(yán)格審核設(shè)計(jì)變更；嚴(yán)格控制項(xiàng)目概算，對產(chǎn)生超概算的原因進(jìn)行追查；建設(shè)項(xiàng)目竣工后及時(shí)編制項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算，及時(shí)辦理資產(chǎn)交付使用手續(xù)。

6.加強(qiáng)合同管理。合同管理要做到嚴(yán)格送審程序，嚴(yán)把合同條款關(guān)、資信關(guān)，不與沒有誠信的單位合作；對合同履行情況進(jìn)行有效監(jiān)控，明確合同執(zhí)行相關(guān)責(zé)任人，強(qiáng)化合同的跟蹤履行，及時(shí)處理合同履行過程中出現(xiàn)的糾紛，維護(hù)好單位的合法權(quán)利。

（四）把好風(fēng)險(xiǎn)防控，提高內(nèi)部管控水平。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，健全內(nèi)部控制機(jī)制，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控尤為重要。首先建立一套有效的風(fēng)險(xiǎn)控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)流程的規(guī)范化、系統(tǒng)化和程序化，提升管理水平和執(zhí)行力，從而有效地防止錯(cuò)誤和舞弊的發(fā)生，實(shí)現(xiàn)誠信經(jīng)營。其次設(shè)立相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)管理部門或?qū)Ｈ耍皶r(shí)搜集各種信息，辨析單位潛在的風(fēng)險(xiǎn)，以便針對潛在的風(fēng)險(xiǎn)及時(shí)研究相應(yīng)的對策。再次規(guī)范落實(shí)好不相容崗位相互分離、嚴(yán)格內(nèi)部授權(quán)審批控制、歸口管理、預(yù)算控制、財(cái)產(chǎn)保護(hù)控制、會(huì)計(jì)控制、單據(jù)控制、信息內(nèi)部公開等工作，將預(yù)算、收支、采購、資產(chǎn)管理、合同、內(nèi)外監(jiān)督等納入統(tǒng)一的管理體系中，并定期檢查和評估單位運(yùn)行的內(nèi)外部環(huán)境的變化，及時(shí)調(diào)整風(fēng)險(xiǎn)控制點(diǎn)，從而將各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

（五）強(qiáng)化監(jiān)督評價(jià)，健全完善內(nèi)控機(jī)制。在日常工作中，要把內(nèi)部控制自我監(jiān)督評價(jià)落到實(shí)處，就必須強(qiáng)化內(nèi)部控制檢查評價(jià)工作，真正做到有檢查、有評價(jià)、有整改、有落實(shí)。一是嚴(yán)格落實(shí)內(nèi)部監(jiān)督主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)制，將內(nèi)部監(jiān)督工作作為管理的重要內(nèi)容，納入制度設(shè)計(jì)，設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，提高內(nèi)審人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，強(qiáng)化其獨(dú)立性和權(quán)威性。二是建立健全內(nèi)部監(jiān)督工作機(jī)制，內(nèi)審機(jī)構(gòu)要對內(nèi)部控制運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評價(jià)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)漏洞和隱患，并針對出現(xiàn)的新情況和新問題以及內(nèi)部控制執(zhí)行中的薄弱環(huán)節(jié)，及時(shí)修正和改進(jìn)。三是紀(jì)檢監(jiān)察部門要強(qiáng)化監(jiān)督檢查，對違規(guī)行為進(jìn)行責(zé)任追究和處罰，保證內(nèi)控制度的有效執(zhí)行。四是建立內(nèi)部監(jiān)督檢查工作考核制度，將內(nèi)部監(jiān)督檢查結(jié)果作為單位評選先進(jìn)和干部考核、任用的重要參考依據(jù)。