新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理若干問(wèn)題研究

張菲

摘要：中共中央基于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的若干重大問(wèn)題，提出了積極促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)、不斷完善新型社區(qū)服務(wù)與管理體制的決定。文章以吉林省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為背景，對(duì)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理若干問(wèn)題進(jìn)行了分析和研究，旨在為同行業(yè)人士的研究提供一些參考。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè) 土地管理 問(wèn)題

吉林省是重要的國(guó)家商品糧基地，自從改革開(kāi)放一來(lái)，其經(jīng)濟(jì)大幅度增長(zhǎng)，同時(shí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，百姓的總體生活水平顯著提高，為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了非常重要的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，搞好土地管理利用工作是其中一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到當(dāng)前階段的規(guī)律性要求，只有將新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理有效結(jié)合起來(lái)，才能符合當(dāng)前的時(shí)代要求與客觀規(guī)律要求，更好的為新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化及農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供發(fā)展空間。

一、吉林新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀

吉林省位于我國(guó)東部地區(qū)中部，一直到了2010年全省農(nóng)村人口達(dá)到了1349.16萬(wàn)人。從2008年3月開(kāi)始嘗試建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，當(dāng)年即有重點(diǎn)的進(jìn)行了一些村鎮(zhèn)的新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，啟動(dòng)了自然村社區(qū)建設(shè)1127個(gè)，在全省行政村中占12%，各縣高度重視這些試點(diǎn)工作，并組織黨委、政府主要領(lǐng)導(dǎo)成立農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，將其納入到年度責(zé)任考核體系之中，同時(shí)，省民政廳還加強(qiáng)了培訓(xùn)及相關(guān)宣傳工作，組織建設(shè)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作培訓(xùn)班。2009年規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，在全省范圍內(nèi)開(kāi)展了農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作的總體目標(biāo)，明確總體思路、試驗(yàn)工作的指導(dǎo)思想等。當(dāng)前新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已經(jīng)開(kāi)展了項(xiàng)目建設(shè)6個(gè)方面35類，并獲得了非常顯著的成效。長(zhǎng)春市更是在各實(shí)驗(yàn)區(qū)的設(shè)施、環(huán)境改造方面投入超過(guò)3000萬(wàn)元，另外公主嶺市、扶余縣及樺甸市等，均分別投入了1000萬(wàn)元、1000萬(wàn)元及600萬(wàn)元。

二、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地管理的問(wèn)題

（一）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中用地問(wèn)題突出，不僅與土地利用總體規(guī)劃不符，同時(shí)也面臨著可用新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)的情況，可謂處于一種很尷尬的局面中，一些地方認(rèn)為與城鄉(xiāng)建設(shè)用地增加相掛鉤，可以有效解決新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)在用地指標(biāo)上的問(wèn)題，同時(shí)還能將節(jié)省出的用地指標(biāo)應(yīng)用到城市建設(shè)之中。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤旨在對(duì)城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整優(yōu)化，從而達(dá)到有效節(jié)約土地資源的目的，幫助緩解建設(shè)用地供需方面的矛盾，幫助農(nóng)民改善生產(chǎn)與生活條件，不斷推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的步伐。掛鉤政策的實(shí)施缺失可以為社區(qū)建設(shè)增光添色，但是如果一味的追求指標(biāo)及補(bǔ)助資金，勢(shì)必會(huì)造成一些新的浪費(fèi)。下面的幾方面問(wèn)題值得我們思考：首先，將無(wú)合法權(quán)屬來(lái)源與未經(jīng)合法批準(zhǔn)建設(shè)用地不適用相掛鉤。當(dāng)前很多地方都有未經(jīng)批準(zhǔn)的耕地住宅，采礦場(chǎng)地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等，這些建設(shè)用地應(yīng)該拆除復(fù)耕，不能申請(qǐng)掛鉤項(xiàng)目的申報(bào)；其次，城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地不適用于掛鉤申請(qǐng)。若村莊在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)，符合土地利用總體規(guī)劃新增建設(shè)用地，可以通過(guò)集約用地水平節(jié)余土地，用于城鎮(zhèn)建設(shè)流轉(zhuǎn)之中，但是這些土地不適合復(fù)耕。

（二）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與土地權(quán)屬管理

新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)可能與基體經(jīng)濟(jì)組織、村民權(quán)屬調(diào)整直接相關(guān)，其調(diào)整必須在保證當(dāng)?shù)剞r(nóng)民權(quán)益不受侵害的同時(shí)，始終堅(jiān)持平等協(xié)商、民主自治的原則。第一，使用土地權(quán)屬問(wèn)題。城中村、城邊存均利用商業(yè)模式整體開(kāi)發(fā)社區(qū)，這種情況下可以正常使用國(guó)有土地，對(duì)于本村村民的安置土地可以利用劃撥的方式獲得，同時(shí)根據(jù)經(jīng)濟(jì)適用房的相關(guān)政策實(shí)行管理；第二，商業(yè)開(kāi)發(fā)土地則利用“招、拍、掛”方式出讓取得；其次，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)之中，涉及到了一些合村并點(diǎn)村莊，這些村莊通常利用集體組織的形式，通過(guò)土地交換的方式集中在農(nóng)村社區(qū)規(guī)劃建設(shè)區(qū)內(nèi)建設(shè)住房，經(jīng)過(guò)交換的土地在當(dāng)?shù)乜h級(jí)人民政府批準(zhǔn)之后完成變更登記；第三，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，用于集體土地建設(shè)的房屋是不能提供給城鎮(zhèn)居民的，同時(shí)從原則上來(lái)說(shuō)，這些房屋也不鞥你針對(duì)本社區(qū)之外的居民銷售。

（三）新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)與用地審批管理

首先，新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的相關(guān)項(xiàng)目，在辦理項(xiàng)目審批之前需要先獲得用地預(yù)審的相關(guān)文件，在建設(shè)項(xiàng)目開(kāi)工手續(xù)辦理之前，需要得到土地使用權(quán)證書(shū)和用地批準(zhǔn)文件，注意不能利用預(yù)審文件來(lái)替代用地審批；其次，在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，對(duì)于那些利用房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)模式來(lái)運(yùn)作的地方，必須進(jìn)行土地征收手續(xù)的辦理，對(duì)于涉及到農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的地方需要進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用手續(xù)的辦理，對(duì)于已獲取城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，對(duì)于其農(nóng)村社區(qū)用地來(lái)說(shuō)，不需要再進(jìn)行農(nóng)轉(zhuǎn)用相關(guān)手續(xù)的辦理；其次，涉及到集體建設(shè)用地權(quán)屬調(diào)整的地方，需要進(jìn)行集體建設(shè)用地審批及宅基地相關(guān)手續(xù)的辦理；再次，從用地供應(yīng)的角度來(lái)看，必須以農(nóng)村宅基地管理模式為參照，始終堅(jiān)持一戶一宅的制度，各地方政府與相關(guān)部門(mén)應(yīng)以用地審批制度為根據(jù)，逐步加大監(jiān)督執(zhí)法的力度，避免出現(xiàn)邊報(bào)邊建設(shè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，杜絕集體土地開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的再次出現(xiàn)。

三、結(jié)語(yǔ)

綜上，吉林省新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)問(wèn)題不是單一社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，因此無(wú)法利用單一學(xué)科進(jìn)行求解，它需要利用系統(tǒng)論觀點(diǎn)在復(fù)合系統(tǒng)中進(jìn)行求解，吉林省屬于農(nóng)業(yè)大省，要想構(gòu)建新型農(nóng)村社區(qū)，必須由政府、社會(huì)及農(nóng)村社區(qū)居民等共建，同時(shí)積極摸索新的發(fā)展模式，正確處理好管制、供應(yīng)之間的關(guān)系，這樣才能在全國(guó)范圍內(nèi)起到輻射作用。

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