網絡安全治理：議題領域與權力博弈

文/任琳 呂欣

網絡安全治理：議題領域與權力博弈

文/任琳 呂欣

治理網絡空間的安全問題，首先需要厘清治理的領域、對象、內容和方式。知道問題所在，才能進行有針對性的治理。網絡空間及以其為載體的信息與數據像一把“雙刃劍”，它帶來了進步，也帶來而來前所未有的安全隱患。作為一個新的戰(zhàn)略增長點和新安全領域，其治理規(guī)范仍處在一個相當不完善的初步階段。盡管我們看到了國際上有很多嘗試性的努力，但我們不得不承認網絡安全的治理依然處在非常不完善的階段，治理工作面臨諸多難題，包括治理主客體不明確、基本概念不清晰、治理領域界限模糊、適用規(guī)范不明等。這些難題都構成了網絡安全治理難解的法律困境。

網絡空間治理的挑戰(zhàn)與機遇

從既有概念上來理解，網絡空間治理包括兩個方面：一是信息安全；二是網絡安全。前者借助后者在網絡空間傳輸，而信息借助網絡傳輸和儲存，標志著一個大數據時代的到來。

以大數據為特征的網絡時代，是如何推進人類社會進步的呢？首先，帶來經濟發(fā)展之動力。信息產業(yè)迅速擴散，以迅雷不及掩耳之勢傳遞海量商業(yè)信息，促進經貿往來，配置全球資源，提高勞動生產率。其次，數據和信息在網絡空間的自由流動，在一定程度上促進了全球文化的融合。再次，網絡空間進入國際關系領域，參與國際事務的主體驟然多元化，網絡空間大大增強了個人、團體和組織等行為體參與全球事務的能力。最后，互聯網信息技術和信息傳輸逐漸成為推動軍事領域創(chuàng)新和發(fā)展的重要技術依托。

大數據在帶來商業(yè)機遇、通訊便利和提高國防能力的諸多進步之外，也帶來了不少治理難題與挑戰(zhàn)。首先，某一國家一旦掌控網絡空間的基礎設施和流動于其中的數據，就有可能將之轉化為實現霸權的工具。其次，由于信息具有帶來財富或提升暴力的能力，網絡空間里的“馬太效應”能夠迅速擴展到現實生活。再次，互聯網的普及使相對弱勢文化獲得平等傳播渠道的同時，卻無法避免強勢文化“大量涌入”， 滋生不公平競爭。最后，亟須規(guī)范網絡空間行為。

在大數據時代對網絡安全的方方面面進行治理，內容龐雜、困難前所未有。在一些重要的國際論壇或組織平臺上，主要國家之間圍繞網絡安全問題與治理開展了不少對話，例如2015年G20峰會公報圍繞網絡安全治理問題就有所論述，G20公報中認為所謂網絡安全領域的治理，無非是指網絡空間的物理介質和其中流動數據的治理，而治理的目標是實現國家安全、社會穩(wěn)定與經濟繁榮。

網絡安全治理的議題領域

結合國際上諸多的官方討論和學術研究，將網絡空間安全治理進行梳理和總結，大概分為以下幾個治理領域：一是網絡基礎設施管理；二是網絡空間里流動的大數據治理；三是網絡文化空間與內容治理；四是網絡空間內的行為治理。

（一）網絡基礎設施安全管理

網絡基礎設施的安全是網絡安全的物質基礎，在某種意義上，沒有網絡基礎設施的安全，就沒有數據安全。因此，在談網絡空間治理規(guī)則的時候，必須首先確保關鍵網絡基礎設施的安全。這種安全主要表現在CPU、操作系統(tǒng)和網絡三個技術層面。在這三個層面上實現技術自主，是實現物理層面的國家網絡安全之必經之路。

此外，落實網絡基礎設施的管理，避不開借助規(guī)范清晰界定網絡的“物理疆域”。不少學者認為，導致物理疆界模糊的根本原因之一是根服務器長期未實現全球共同監(jiān)管，ICANN私有化并非是移交聯合國，而是交由“全球利益攸關者管理”。交由“利益攸關者管理”，意味著松散化治理和寡頭壟斷。因此，從物理層面上看，網絡基礎設施的治理從根源上就存在嚴重的信息不對稱性。

再從規(guī)范層面看，治理中也相應地會遇到一些爭議點和難點。主權國家的地理邊界并非與信息流動的邊界相重合，“越境”破壞電力、交通、銀行等關鍵基礎設施的行為很難得到有效監(jiān)管。如果許多核心領域內的網絡基礎設施暴露于不安全的外部環(huán)境，或是受制于人，就很難確保國家的安全。然而，某些大國以此為借口，訴諸網絡軍事化的趨勢依然非常明顯。例如，2015年2月6日，美國《國家安全戰(zhàn)略》中提出，美國國防司令部加強網絡能力建設，用網絡行動破壞敵人指令、基礎設施、武器。為了給網絡軍事化造勢，美國一方面繼續(xù)倡議借助互聯網繼續(xù)打擊恐怖主義，另一方面積極構想假想敵，指摘其他國家，無限夸大所謂來自中國黑客的攻擊行為，將黑客的個人行為等同為國家行為，并認定這些攻擊危害了美國關鍵的信息基礎設施。網絡軍事化的趨勢一旦升級，極有可能將網絡空間推入軍備競賽的漩渦，同時也很難避免網絡軍備競賽的“硝煙”漫延到現實世界，帶來巨大的損失。

綜上，明確網絡安全優(yōu)先事項、保障方向、全面系統(tǒng)保障措施，確保信息與通信技術之使用安全，才能進而確保國家安全。維持網絡基礎設施安全并不意味著以此為借口擴軍備戰(zhàn)，而需依賴國際社會的對話、合作和共同治理。在源頭上尋求治理合法性，明確與保護“網絡空間的物理介質”，是規(guī)范網絡空間行為、確保網絡基礎設施安全的基礎。

（二）治理流動的數據

信息泛指流通在網絡空間之內的各類數據。就數據“流動”來說，主要涉及跨國的流動、數據開放、隱私和機密等。網絡信息安全不僅僅涉及個人隱私，而且涉及到國家安全，為各國所重視。

首先，從軍事國防安全來看，數據的疆界并不清晰，難以有效治理流動于其中的數據。不確定性極高的網絡戰(zhàn)略互動很容易帶來互信缺失，戰(zhàn)略行為失范，甚至逐步走向網絡空間的“軍事化”，最終致使系統(tǒng)陷入戰(zhàn)略不穩(wěn)定。比較典型的案例就是“棱鏡計劃”?！袄忡R門”折射了美國將信息安全“軍事化”的圖謀。該事件后，美國不僅沒有向受害國家道歉，而是進一步替“軍事化”找借口，帶有明顯“政治化”導向地解讀美國遭受的黑客襲擊，從而以此為契機加強網絡軍事能力建設的步伐。因此，有必要在全球層面塑造頂層設計、塑造共識性規(guī)范，避免部分國家的過度軍事化行為。

其次，從個人隱私層面看，行走在網絡空間的個人，很難確保個體的信息安全。例如，英國寬帶服務提供商TalkTalk受到攻擊，泄漏了約400多萬用戶的隱私數據，不僅僅包括姓名、家庭或工作地址、電子郵箱和賬號等常規(guī)數據，甚至用戶的信用卡賬號等數據都被嚴重泄漏。此類事情數不勝數。再次，經濟層面的信息安全治理包括了非常豐富的內容，例如商業(yè)機密、電子商務和信息產業(yè)標準化等。在過去的兩年內，不少著名的500強企業(yè)都曾遭受黑客襲擊。這些企業(yè)深受數據泄漏之苦，不僅經濟損失慘重，而且波及的范圍也非常廣。摩根大通銀行2014年受到攻擊，影響波及1/4的美國人口，泄漏了7600萬家庭和700萬小企業(yè)的數據，包括銀行信息在內的個人數據被全部竊走。

最后，在發(fā)展層面，通過數據流動造福人類發(fā)展，要防止地區(qū)不平衡，即“數字鴻溝”現象的出現。先進技術和產品的擴散受阻，在一定程度上阻礙發(fā)展中國家和人民共享人類科技進步的機會，阻礙了人類社會的總體進步。

（三）網絡文化空間與內容治理

互聯網時代給各國的文化傳播帶來新機遇的同時，也帶來了挑戰(zhàn)?；ヂ摼W傳播速度更快，范圍更廣，加劇了強勢文化對弱勢文化的不對稱競爭，網絡信息霸權和文化帝國主義給人類社會帶來了前所未有的威脅，因此產生了相應的文化安全問題。

此外，圍繞互聯網內容治理的爭論很多。有人認為，網絡空間里的內容應該完全自由流動，不受任何限制；但如果暴力、色情、謠言等內容，一旦以網絡空間為介質，大肆傳播，極有可能威脅到現實社會的安全與穩(wěn)定。確保文化創(chuàng)新、文化包容與文化傳播是保持網絡文化空間活力的重要途徑。而緩解惡性的網絡輿情，維持社會穩(wěn)定，又是確保網絡文化秩序合法有序的必要保障。在完善內容領域治理規(guī)范的時候，可以結合實際情況，鼓勵引導相關互聯網企業(yè)和網民參與進來，讓它們在規(guī)范自身行為的同時，勇于承擔更多的社會責任，參與到治理活動中來。

（四）網絡行為治理

談到網絡空間里的行為治理，就無法回避網絡空間對行為互動與行為取向的特殊塑造作用。網絡環(huán)境的重塑作用主要表現為以下幾點：一是網絡空間沒有地理意義上的地緣轄制；二是網絡空間中的行為體具有力量的不對稱性；三是隨著網絡技術的突飛猛進，傳統(tǒng)意義上對弱國、強國、中等國家的分類方法似乎不再那么適用。此外，網絡空間還具有開放性、交互性、虛擬性、分散性等獨特的環(huán)境屬性。其中，與虛擬性相伴而生的信息“不對稱性”，描述的是無法確認攻擊源、無法預知攻擊時間和攻擊對象的一種恐怖主義狀態(tài)。這種新形式的恐怖主義之危害常常超過以往任何形式的恐怖主義行為。

網絡行為治理問題主要涉及借助網空間實施的跨國網絡犯罪、恐怖主義、非適度的金融制裁等。對這些行為進行打擊、懲罰、規(guī)范或者治理，同樣亟需塑造成熟的國際規(guī)則和規(guī)范。如果對此類行為不予以有效治理，不僅僅會造成網絡空間內的混亂，還會殃及現實世界的穩(wěn)定與發(fā)展。不少國家紛紛采取打擊網絡恐怖主義的行動，還有大國之間建立信息（情報）共享機制，合作打擊網絡恐怖主義行為。

網絡的連通性使一些現實的戰(zhàn)略行動以更強的力度得以實現。由于網絡空間介入戰(zhàn)略領域尚且是新現象，但其打擊力度、“殺傷性”或“破壞性”極大，因此亟需有效手段予以監(jiān)管。例如通過金融制裁的巨大威力，威懾或“懲罰”他國，制造戰(zhàn)略壓力。2012年，在美國施壓下，世界各國金融機構賴以進行金融交易的SWIFT發(fā)出禁令，禁止伊朗使用SWIFT進行石油交易，將伊朗經濟拖入寒冬，由此帶來重重的社會問題，伊朗國內局勢一度不穩(wěn)定。借助網絡實現金融威力之大，超乎前人之想象，但也帶來一些行為的合理性邊界的認定問題。如果沒有有效與公正的治理規(guī)范的介入，這種“制裁武器”很可能被濫用。

網絡安全治理能力與三種權力

網絡空間作為一個嶄新的戰(zhàn)略增長點和國家互動領域，治理規(guī)范尚不健全。一方面，網絡空間具有與現實空間不同的互動邏輯，治理起來具有巨大的不確定性和復雜性。另一方面，這一領域新近才進入人們的生活，還沒有形成成熟的法律和規(guī)范體系。在這種客觀狀況下，治理法規(guī)不健全，導致了治理活動中存在大量的“灰色地帶”。誰在治理規(guī)范的塑造過程中占有先機，誰將占據設定制度議程和解釋制度條款的優(yōu)勢權力。因此，新興國家和發(fā)展中國家在參與治理的過程中，需要注意提升國家參與網絡空間治理的能力，具體包括技術性權力，解釋性權力和制度性權力，這三種權力共同作用，影響到網絡空間的真實博弈。

首先，技術性權力是一種基礎性權力，占據技術領先地位確保了其他兩類權力的優(yōu)勢。其次，制度性權力既是技術領先的制度表現形式，也是奠定未來網絡空間內基本權力分配格局的基本規(guī)制性力量。最后，網絡空間的運行秩序和規(guī)范并非定型的，而是具有解釋空間的，這就是解釋性權力。解釋性權力是其他兩種權力的“壓倉石”，避免偏頗，維持中性的解釋話語，能夠奠定治理的合法性；解釋話語被強權控制則會將整個治理秩序推向非中性的歧途。

沒有網絡基礎設施的安全，就沒有網絡空間的整體安全。而網絡基礎設施的安全在根本上依賴的是技術進步。技術型權力指的正是國家以網絡技術為支撐的權力。技術領域中往往存在“馬太效應”。強者可以利用高技術門檻，把其他國家擋在門外，進一步擴大優(yōu)勢，也把這種領先拓展到更廣闊的領域。發(fā)達國家在尖端互聯網技術領域保持領軍地位，如果關鍵性產品的源代碼不開放，數據安全就難以監(jiān)管。再者，主要的軟件供應商主要來自美國，沒有實現軟件自給，就難以確保數據安全。而目前的不管是硬件還是軟件的自給之路又愈發(fā)復雜。

技術上比較發(fā)達的國家，往往在規(guī)則制定中處于優(yōu)勢地位。制度性權力就是以技術性權力為基礎的一種權力表現。這種制度性權力尤其指在一個領域規(guī)范尚且不健全的初創(chuàng)時期，行為體通過掌握議程設置，塑造治理規(guī)范的導向，進而將自身利益嵌入其中。之所以說制度性權力的主要表現方式為主導議程設置，主要原因是每個行為體對議題有不同的偏好。是否能夠將自己感興趣的議題和有利的規(guī)范，轉化為組織的議程和規(guī)范，直接決定了行為體參與治理的目標能否實現。在這個意義上，國際議程設置 是一個政治問題。

國家及其他行為體在網絡空間中交往與互動，主要任務之一就是傳播和推行其崇尚的理解方式、價值觀和規(guī)范。這就涉及一種叫做“解釋性權力”的權力表現方式。這種權力更為隱蔽，主要通過解釋、說明等途徑發(fā)揮作用。當在全球范圍內尚未塑造完成具有權威性的治理規(guī)范之際，搶占解釋先機，主導治理規(guī)范的解釋路徑，具有更為顯著的重要性。在一些核心概念和治理理念的塑造過程中，例如“全球公域”，美國一再設法主導解釋口徑，提及極地、海洋、太空和網絡等領域的“公域性質”，有助于擴展勢力范圍，分一杯羹；而當某些概念開始轄制或妨礙自身利益的時候，也會毫不猶豫地擺脫舊概念或者創(chuàng)制新概念。在治理網絡空間中流動的數據和網絡空間里的行為時，解釋性權力非常重要。

結語

網絡空間治理的核心問題包括由誰治理、治理什么、如何實現公平有的治理等。其中，就治理什么來說，網絡安全治理的議題領域包括網絡基礎設施、流動中的數據、網絡內容與文化和諸多網絡行為等。本文梳理了這些議題領域，發(fā)現了網絡安全治理規(guī)則相對缺失的現狀，并指出新興國家和發(fā)展中國家在參與治理的過程中，又需要注意提升國家參與網絡空間治理的能力，有三種權力會影響到國家參與網絡安全治理的能力，即技術性權力、解釋性權力和制度性權力，這三種權力相互聯系，共同作用。

在強調塑造治理規(guī)則和權力博弈的同時，各國都不能忘記一點，治理網絡安全必須重視合作，面對網絡安全隱患，沒有一個國家可以獨善其身。小到小的互動游戲平臺，再到Twitter類的社交平臺，更大到跨越許多國家的金融機構，存在大量數據安全隱患，如果沒有共同監(jiān)管和合作主導的治理規(guī)范，一些違法行為也難以防范和治理，用戶的信息安全也無從說起。

總之，網絡安全治理合作大勢所趨。歸總網絡基礎設施、流動中的數據、網絡內容與文化和諸多種類的網絡行為等各大領域內的治理宗旨或目標，無非落在三個方面：一是通過治理確保國家安全；二是社會穩(wěn)定；三是經濟繁榮。這三個方面的治理目標，符合各國的根本國家利益，亟需合作治理予以達到。

（任琳系中國社會科學院世界經濟與政治研究所副研究員，呂欣系國家信息中心研究員；摘自《國際觀察》2017年第1期；原題為《大數據時代網絡安全治理：議題領域與權力博弈》）