從美國(guó)大選回看美國(guó)智庫(kù)的政治化

文/王海明

從美國(guó)大選回看美國(guó)智庫(kù)的政治化

文/王海明

特朗普當(dāng)選美國(guó)新一任總統(tǒng)，使得“特朗普現(xiàn)象”更加引人深思。其中一個(gè)重要的角度，就是美國(guó)政治越發(fā)嚴(yán)重的兩極化問(wèn)題。兩極化的政治環(huán)境催生了意識(shí)形態(tài)智庫(kù)，也讓美國(guó)的意識(shí)形態(tài)智庫(kù)走出智庫(kù)的軌道，成為一類重要的政治機(jī)構(gòu)。

兩極化的起點(diǎn)可以追溯到美國(guó)1964年大選。那一年，經(jīng)過(guò)保守派改造的共和黨在總統(tǒng)大選當(dāng)中第一次走上了全國(guó)政治舞臺(tái)，巴里·戈德華特（Barry Goldwater）保守派贏得共和黨。在共和黨與保守派結(jié)盟的同時(shí)，自由派也與民主黨走到了一起，政黨的意識(shí)形態(tài)化由此日漸嚴(yán)重。2015年10月，美國(guó)全國(guó)選舉研究組織（ANES）發(fā)布的一份調(diào)查結(jié)果顯示：1972年，56%的保守派人士是共和黨人；而到了2012年，76%的保守派人士是共和黨人。很多原本屬于其他群體的保守派，轉(zhuǎn)向了共和黨陣營(yíng)。同樣在1972年，20%的自由派是共和黨人；但到了2012年，只有7%的自由派是共和黨人。目前，共和黨人中大概70%是保守派，而民主黨中則有近一半的自由派。因?yàn)樽杂膳珊捅Ｊ嘏啥嗉性谔囟h派中，美國(guó)的政策制定文化也更多染上了政治的色彩。當(dāng)一個(gè)政策建議被提出時(shí)，同意的人集中在一個(gè)黨派里，不同意的人則集中在另一黨派中。此前，政治上的議題更多地體現(xiàn)為具體問(wèn)題和區(qū)域上的不同。

美國(guó)兩黨的意識(shí)形態(tài)化使得政治上的兩極化越發(fā)嚴(yán)重，意識(shí)形態(tài)上的明顯對(duì)立開始于20世紀(jì)60年代。那時(shí)，美國(guó)爆發(fā)了所謂的“文化內(nèi)戰(zhàn)”，成為自由派和保守派“兩極化的根源”，自由主義與保守主義由此開始日益激烈的斗爭(zhēng)，并演化為意識(shí)形態(tài)上的內(nèi)戰(zhàn)?！白杂膳伞敝С謬?guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)但反對(duì)國(guó)家干預(yù)道德，“保守派”反對(duì)國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)但支持國(guó)家干預(yù)道德。

實(shí)際上，不同于美國(guó)傳統(tǒng)上的自由主義，當(dāng)代美國(guó)的自由主義特指20世紀(jì)30年代的羅斯福的新政自由主義（the New Deal Liberalism），也即本文所指的自由主義。從30年代開始，美國(guó)的新政自由主義在意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域占主導(dǎo)地位；到了60年代，自由主義不僅僅在美國(guó)政治當(dāng)中占據(jù)統(tǒng)治性的地位，而且也在美國(guó)大學(xué)和學(xué)術(shù)界占據(jù)支配性地位。保守派則無(wú)法利用大學(xué)的知識(shí)優(yōu)勢(shì)和文化資本，來(lái)為其政治崛起提供智力上的支持，反而在大學(xué)當(dāng)中受到非常嚴(yán)重的排擠和壓制。1964年戈德華特競(jìng)選總統(tǒng)的慘敗，進(jìn)一步刺激了保守派，他們需要尋找自己的“大學(xué)”，為自己提供政策研究方面的支持。

在保守主義入主共和黨之后，右翼智庫(kù)開始迅速發(fā)展，成為保守派的“大學(xué)”，其最典型的代表是1973年成立的傳統(tǒng)基金會(huì)。此類智庫(kù)的主要特點(diǎn)是秉承保守主義理念，著重向政治家和政策制定者推銷和宣傳特定的政治理念或者帶有鮮明政治理念的政策建議，而不僅僅是生產(chǎn)客觀中立的公共政策研究報(bào)告。這與20世紀(jì)初期的美國(guó)智庫(kù)有著明顯的不同，美國(guó)智庫(kù)自誕生之日的理想是通過(guò)客觀中立的社會(huì)科學(xué)研究得出的結(jié)論影響政治和政策，從而推進(jìn)社會(huì)的進(jìn)步，其行動(dòng)超越政黨政治和意識(shí)形態(tài)政治。

美國(guó)兩大政黨的特點(diǎn)是組織松散而競(jìng)選功能強(qiáng)，由此，總統(tǒng)選舉的結(jié)果往往會(huì)進(jìn)一步刺激政黨在政策主張上的兩極化，也會(huì)刺激意識(shí)形態(tài)智庫(kù)的左右兩極化發(fā)展。比如21世紀(jì)以來(lái)民主黨和共和黨的新智庫(kù)都是兩黨敗選的產(chǎn)物：2000年民主黨在總統(tǒng)大選中失敗之后，旋即成立了著名的“美國(guó)進(jìn)步中心”；而2008年共和黨失去總統(tǒng)大選的勝利之后，成立了一個(gè)中間偏右立場(chǎng)的經(jīng)濟(jì)政策智庫(kù)“21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)政策”（Economic Policies for the 21st Century，E21）。以上模式被稱為“失去一次選舉，獲得一個(gè)智庫(kù)”（losing an election, gaining a think tank）的模式。敗選的政黨都希望通過(guò)建立智庫(kù)來(lái)保留自己對(duì)華盛頓的影響力，并使之成為東山再起的根據(jù)地和跳板。

傳統(tǒng)基金會(huì)的政治邏輯

從一開始，傳統(tǒng)基金會(huì)即明確自己的政治目標(biāo)，并采取較為迅捷和有效的方式來(lái)達(dá)成自己的目標(biāo)，真正秉持了政治行動(dòng)主義——“有組織”地參與到政治之中。傳統(tǒng)基金會(huì)的這種精神，最典型的體現(xiàn)當(dāng)屬《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)：打造保守型政府之藍(lán)圖》（Mandate for Leadership: Policy Management in a Conservative Administration）的起草。

1980年共和黨候選人里根當(dāng)選總統(tǒng)，這被保守主義者看作一次重大的勝利、一個(gè)重要的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在里根上任初期，里根政府和保守派遇到的最大挑戰(zhàn)是如何確保保守派的勝利得以持續(xù)?？驴苏J(rèn)為，在這方面，沒有任何一個(gè)組織比傳統(tǒng)基金會(huì)做得更好。

事實(shí)也確實(shí)如此。早在里根上任之前一年，傳統(tǒng)基金會(huì)的主席福伊爾納就敏銳地觀察到了這樣一個(gè)歷史性的機(jī)遇。他迅速組織了250多位政府內(nèi)外的專家，為保守主義制定執(zhí)政綱領(lǐng)。這對(duì)當(dāng)時(shí)只有30名員工的傳統(tǒng)基金會(huì)而言，是一個(gè)巨大的賭注。事實(shí)證明，這對(duì)傳統(tǒng)基金會(huì)而言也是一個(gè)巨大的成功，里根的競(jìng)選副總監(jiān)米斯（Ed Meese）看到文稿后預(yù)言，里根政府將高度依賴傳統(tǒng)基金會(huì)?！额I(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)：打造保守型政府之藍(lán)圖》如此重要，以至于里根總統(tǒng)讓人把這份報(bào)告復(fù)印后分發(fā)給內(nèi)閣里的每個(gè)成員，并親自指導(dǎo)他們?nèi)绾伍喿x。在外人看來(lái)，這本書是里根政府的圣經(jīng)，因?yàn)樵诶锔畧?zhí)政的8年內(nèi)，這本書里60%的政策建議（2000項(xiàng)政策建議中的1270項(xiàng)）都被采納，以至于有評(píng)論說(shuō)“傳統(tǒng)基金會(huì)主宰了華盛頓要人在讀完晨報(bào)之后要談?wù)摰膬?nèi)容——他幫助設(shè)定了政治議程”。更具行動(dòng)意義的是，該文稿250多位寫作組成員中的15位很快進(jìn)入了政府高層。

以傳統(tǒng)基金會(huì)為代表，美國(guó)右翼智庫(kù)在里根就任總統(tǒng)期間成為保守派的重要支持力量。正因?yàn)槿绱耍?981~1988年間，來(lái)自美國(guó)右翼智庫(kù)的近200名成員進(jìn)入里根政府，擔(dān)任顧問(wèn)或其他高級(jí)職務(wù)，其中55人來(lái)自胡佛研究所，36人來(lái)自傳統(tǒng)基金會(huì)，34人來(lái)自美國(guó)企業(yè)研究所。保守派智庫(kù)的政治影響力由此可見一斑。

傳統(tǒng)基金會(huì)一直游走在稅法501(c)(3)條款的非政府組織和501(c)(4)條款的政治游說(shuō)組織的法律分界線之間，顯然比一般的智庫(kù)要更為激進(jìn)。在美國(guó)，各類智庫(kù)只有服務(wù)于公共利益，才能享受稅法501(c)(3)條款的優(yōu)惠，因?yàn)樵摋l款禁止此類組織投入“較為可觀的活動(dòng)去試圖影響立法”，“禁止直接或間接代表或反對(duì)任何公共要職的候選人，參與或干涉任何政治活動(dòng)”。從事非盈利活動(dòng)的游說(shuō)團(tuán)體和利益集團(tuán)則需遵循501(c)(4)條款。按照美國(guó)稅法，捐贈(zèng)者對(duì)智庫(kù)的捐款有稅收上的優(yōu)惠，而適用501(C)(4)條款的組織捐款則不享受優(yōu)惠政策，也就是說(shuō)，這類組織自身有免稅待遇，但捐贈(zèng)者不享受減稅待遇。這類組織多為只為特定人群服務(wù)的游說(shuō)團(tuán)體和利益集團(tuán)，可以參與游說(shuō)和政治活動(dòng)，參與政治選舉，公開支持或反對(duì)候選人。美國(guó)國(guó)家稅務(wù)局（IRS）每年都會(huì)對(duì)這些組織進(jìn)行審計(jì)，一旦發(fā)現(xiàn)有智庫(kù)過(guò)多地從事政治行動(dòng)，其法律地位也會(huì)立即被取消。

即便到了20世紀(jì)70年代，一般智庫(kù)的主要工作也僅限于兩個(gè)方面，即研究和傳播。而傳統(tǒng)基金會(huì)則不同，它從一開始就沒有滿足于這一點(diǎn)，形成“研究、傳播、游說(shuō)（advocacy）”三個(gè)支柱，由此帶有更加清晰的政治色彩。傳統(tǒng)基金會(huì)初期“游說(shuō)”功能的實(shí)現(xiàn)來(lái)自與共和黨研究委員會(huì)（Republican Study Committee，RSC）的互動(dòng)。這種游說(shuō)上的優(yōu)勢(shì)還來(lái)自福伊爾納本人，作為創(chuàng)始人，他執(zhí)掌傳統(tǒng)基金會(huì)36年，同時(shí)也是共和黨研究委員會(huì)的首任執(zhí)行官。

共和黨研究委員會(huì)比傳統(tǒng)基金會(huì)創(chuàng)立的時(shí)間稍早，是共和黨在眾議院的一個(gè)組織，旨在推進(jìn)眾議院中保守主義的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策，其首任執(zhí)行官正是福伊爾納。因?yàn)檫@種天然的聯(lián)系，傳統(tǒng)基金會(huì)成立以后即與共和黨研究委員會(huì)維持著密切的工作關(guān)系，“但隨著美國(guó)對(duì)智庫(kù)的規(guī)范越來(lái)越嚴(yán)格，我們施展拳腳的空間也在縮窄。為了補(bǔ)充基金會(huì)在政策倡議方面的不足，把基金會(huì)的研究運(yùn)用到對(duì)立法的推動(dòng)上，‘傳統(tǒng)行動(dòng)’成立了”。“傳統(tǒng)行動(dòng)”也即“傳統(tǒng)基金會(huì)行動(dòng)組織”（Heritage Action for America，簡(jiǎn)稱Heritage Action），這是一個(gè)遵循501(c)(4)條款而成立的機(jī)構(gòu)，與傳統(tǒng)基金會(huì)相呼應(yīng)。傳統(tǒng)行動(dòng)成立于2010年，專司政治游說(shuō)?！皞鹘y(tǒng)基金會(huì)做研究、溝通（communication），而傳統(tǒng)行動(dòng)則做游說(shuō)，這是三個(gè)不同的部分。我們努力在研究、溝通和游說(shuō)之間尋求一個(gè)平衡點(diǎn)，這是一個(gè)復(fù)雜的結(jié)構(gòu)。我們的目標(biāo)是傳統(tǒng)行動(dòng)將基金會(huì)的研究成果從外部輸入共和黨研究委員會(huì)?！卑凑崭Ｒ翣柤{的說(shuō)法，由傳統(tǒng)基金會(huì)到傳統(tǒng)行動(dòng)再到共和黨研究委員會(huì)，從研究到游說(shuō)功能完美結(jié)合，整個(gè)行動(dòng)鏈條更加完整了。福伊爾納介紹，傳統(tǒng)行動(dòng)現(xiàn)在約有1萬(wàn)名擁躉遍布全美國(guó)，是共和黨研究委員會(huì)的鐵桿支持者。

傳統(tǒng)基金會(huì)從始至終“對(duì)標(biāo)”的都是左翼的布魯金斯學(xué)會(huì)。今天，在直郵模式的有效運(yùn)作下，傳統(tǒng)基金會(huì)的預(yù)算和布魯金斯學(xué)會(huì)相當(dāng)，都在9000萬(wàn)美金左右。而傳統(tǒng)基金會(huì)不僅經(jīng)濟(jì)實(shí)力可觀，其“群眾基礎(chǔ)”堪為雄厚。2011年，傳統(tǒng)基金會(huì)接受了10萬(wàn)名新會(huì)員，總會(huì)員數(shù)達(dá)到了68.5萬(wàn)人，接受捐贈(zèng)將近7400萬(wàn)美元，其中個(gè)人捐贈(zèng)占78%，基金會(huì)占16%，公司占6%。

如同保守主義在20世紀(jì)70年代的崛起，傳統(tǒng)基金會(huì)一直重視“大多數(shù)”民眾的力量，最典型的就是它在2010年對(duì)右翼民粹主義運(yùn)動(dòng)“茶黨”（Tea Party）運(yùn)動(dòng)的支持。并非偶然的是，2013年，來(lái)自南卡羅萊納州的共和黨參議員吉姆·德敏特（Jim DeMint）成為福伊爾納的繼任者，而他正是國(guó)會(huì)茶黨黨團(tuán)會(huì)議（Tea Party Caucus）的領(lǐng)導(dǎo)人。

德敏特的上任，讓傳統(tǒng)基金會(huì)更加政治化。在此背景下，傳統(tǒng)基金會(huì)的研究人員在流失，其與共和黨研究委員會(huì)的關(guān)系也在發(fā)生變化。2013年，在一個(gè)涉及農(nóng)業(yè)法案的爭(zhēng)議中，共和黨研究委員會(huì)中的172名保守派議員一改過(guò)去的長(zhǎng)久習(xí)慣，集體宣布禁止傳統(tǒng)基金會(huì)的人員參與其每周例會(huì)。福伊爾納與筆者的交流也印證了這一點(diǎn)，在提及與共和黨研究委員會(huì)的關(guān)系時(shí)，盡管他還能舉例說(shuō)明兩者關(guān)系正常，但也不得不承認(rèn)：“現(xiàn)在更復(fù)雜了，因?yàn)槲业睦^任者在過(guò)去的兩年里，在倫理原則下，不能直接跟他之前在國(guó)會(huì)的同事或者其他議員進(jìn)行溝通?！眰鹘y(tǒng)基金會(huì)的成立及其對(duì)里根政府的重要作用樹立了典范，即具有鮮明意識(shí)形態(tài)立場(chǎng)的智庫(kù)，可以通過(guò)短平快的政策研究和宣傳，推動(dòng)政治力量及其自身在華盛頓獲得成功。

“做庫(kù)”時(shí)代

20世紀(jì)80年代，民主黨在競(jìng)選中的失敗和保守派智庫(kù)的成功，促使了自由派對(duì)智庫(kù)作用的重視，自由派開始模仿傳統(tǒng)基金會(huì)打造自己陣營(yíng)的智庫(kù)。1985年，民主黨領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)（Democratic Leadership Council, DLC）在眾議院成立。之后出于政治的需求，在主席克林頓的領(lǐng)導(dǎo)下，民主黨領(lǐng)導(dǎo)委員會(huì)的政策研究部門美國(guó)進(jìn)步政策研究所（Progressive Policy Institute, PPI）成立。這很類似于傳統(tǒng)基金會(huì)之前的共和黨在眾議院成立的共和黨研究委員會(huì)。PPI也確實(shí)為克林頓的競(jìng)選及其最終勝利發(fā)揮了重要作用，以至于很多人將其在民主黨中的重要性比作傳統(tǒng)基金會(huì)在共和黨當(dāng)中的地位?？肆诸D致力于將民主黨的觀點(diǎn)從左派轉(zhuǎn)為中間派，為爭(zhēng)取美國(guó)南部和西部選民打下了政治基礎(chǔ)，而在此過(guò)程中，從政策方案到宣傳倡導(dǎo)，PPI都起到了重要作用。在克林頓上任之后，PPI提出了政策報(bào)告《變革的使命》（Mandate for Change），其作用更是堪比傳統(tǒng)基金會(huì)的《領(lǐng)導(dǎo)人的職責(zé)》對(duì)里根政府的支持。

然而，相比在80年代得到巔峰式發(fā)展的保守派智庫(kù)，PPI的實(shí)力相差甚遠(yuǎn)。2001年之后，以前支持克林頓政府的自由派政策人士普遍發(fā)現(xiàn)自己沒有了容身之處。民主黨在政府和國(guó)會(huì)里面都已經(jīng)變得非常邊緣，共和黨全面掌握了政治部門。美國(guó)的學(xué)術(shù)界日益專業(yè)化和狹窄化，與實(shí)際的政策過(guò)程距離較遠(yuǎn)，因而無(wú)法容納具有政策傾向的研究人員。美國(guó)自由派沒有較為有力的智庫(kù)來(lái)接納這些人士，因?yàn)檎麄€(gè)智庫(kù)界的主力是諸如美國(guó)企業(yè)研究所和傳統(tǒng)基金會(huì)這樣的保守派智庫(kù)。在此背景下，曾任戈?duì)柕难葜v詞撰稿人的肯·拜爾推動(dòng)成立了自由派的智庫(kù)——美國(guó)進(jìn)步中心（Center for American Progress，CAP）。

美國(guó)進(jìn)步中心是在PPI的基礎(chǔ)上成立的，2003年成立之后，該機(jī)構(gòu)的主要資源用于支持自由派的政策主張。在自由派與保守派的競(jìng)爭(zhēng)中，智庫(kù)走向了徹底的政治化。如里奇所言，將研究與政治分開的“防火墻已經(jīng)不復(fù)存在”。美國(guó)進(jìn)步中心代表了一種更為新型的智庫(kù)類型，即所謂做庫(kù)（do tanks）。美國(guó)進(jìn)步中心在成立之初即明確表示，其目標(biāo)和宗旨都是政治性的，即本著民主黨的立場(chǎng)來(lái)推動(dòng)自由派的經(jīng)濟(jì)社會(huì)政策（如全民醫(yī)保等），而不必拘泥于客觀的政策研究，因而明確地放棄了之前智庫(kù)一直秉持或者至少假裝秉承的科學(xué)中立態(tài)度。此外，美國(guó)進(jìn)步中心還同時(shí)成立了美國(guó)進(jìn)步中心行動(dòng)基金（the Center for American Progress Action Fund, CAPAF）。這是一家依照501(C)(4)成立的政治游說(shuō)組織，專門負(fù)責(zé)傳播民主黨立場(chǎng)的新聞和消息。以美國(guó)進(jìn)步中心為代表，這類新型智庫(kù)的宗旨已經(jīng)不再是提供新的研究和新的思想，而是重在包裝和營(yíng)銷既有的主張，用來(lái)影響實(shí)際的政治決策過(guò)程，這種模式下的智庫(kù)即可謂“做庫(kù)”。

在新的智庫(kù)發(fā)展趨勢(shì)之下，保守派也不遑多讓。2008年在總統(tǒng)大選失敗后，共和黨看到了美國(guó)進(jìn)步中心在推動(dòng)民主黨勝利中的重要作用，開始仿效其成功策略，建立屬于保守派的做庫(kù)。在福伊爾納的領(lǐng)導(dǎo)下，傳統(tǒng)基金會(huì)也成立了自己的行動(dòng)組織。相比之前的智庫(kù)，做庫(kù)將主要資源集中在游說(shuō)，而非研究。也因?yàn)槿绱?，智?kù)內(nèi)部原有的高級(jí)研究人員在流失，新加入的工作人員的學(xué)歷也明顯降低。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在60年代之前建立的智庫(kù)當(dāng)中，53%以上的研究人員擁有博士學(xué)位；在1960年到1980年之間建立的智庫(kù)當(dāng)中，23%的人擁有博士學(xué)位；而在1980年之后建立的智庫(kù)當(dāng)中，只有13%的人接受過(guò)最高學(xué)位的教育。至此，美國(guó)智庫(kù)的最新潮流已經(jīng)基本變成政治游說(shuō)組織，開始跟最初美國(guó)智庫(kù)的模型相去甚遠(yuǎn)。

意識(shí)形態(tài)智庫(kù)的徹底政治化

如果說(shuō)20世紀(jì)70年代以來(lái)意識(shí)形態(tài)智庫(kù)的兩個(gè)支柱是研究和傳播，那么21世紀(jì)以來(lái)以傳統(tǒng)基金會(huì)行動(dòng)組織為代表的游說(shuō)機(jī)構(gòu)則使得政策營(yíng)銷和政治游說(shuō)之間的區(qū)別幾乎被徹底抹消。傳統(tǒng)基金會(huì)已經(jīng)開始違背之前的智庫(kù)傳統(tǒng)，變得日益激進(jìn)化和極具侵略性。它不僅僅是要影響政策，而且要直接影響政治，因而變成一種沒有研究基礎(chǔ)也可以進(jìn)行游說(shuō)的政治機(jī)構(gòu)。

傳統(tǒng)基金會(huì)從70年代以來(lái)所創(chuàng)造的新智庫(kù)模式可以說(shuō)被自己最近的行動(dòng)所動(dòng)搖。如果說(shuō)以傳統(tǒng)基金會(huì)為代表的右翼智庫(kù)在保守主義崛起和執(zhí)政的過(guò)程中確立了一種以思想和知識(shí)影響政治的典范，那么在共和黨在野的幾年內(nèi)傳統(tǒng)基金會(huì)做出的激進(jìn)反應(yīng)則是一種失范。無(wú)論是民主黨還是共和黨、自由派還是保守派，建立新的、更加激進(jìn)的智庫(kù)或者研究組織都是應(yīng)對(duì)重大競(jìng)選失敗的一種舉措，一旦政策研究與政治斗爭(zhēng)之間的界限模糊——無(wú)論是法律界限還是事實(shí)界限——智庫(kù)就不稱其為智庫(kù)，而變成了“做庫(kù)”。

類似傳統(tǒng)行動(dòng)這樣的做庫(kù)，其特殊之處在于，這還是美國(guó)歷史上的第一次，一個(gè)真正的智庫(kù)成立了一個(gè)與之相應(yīng)的游說(shuō)機(jī)構(gòu)，此前，更普遍的情況是，政策游說(shuō)團(tuán)體去創(chuàng)建屬于自己的智庫(kù)，而不是相反?？梢哉f(shuō)，以“做庫(kù)”為標(biāo)志，美國(guó)意識(shí)形態(tài)智庫(kù)正在轉(zhuǎn)型成為政治機(jī)構(gòu)，而不再是傳統(tǒng)意義上的智庫(kù)組織。

（作者系中國(guó)金融四十人論壇秘書長(zhǎng)；摘自《國(guó)際經(jīng)濟(jì)評(píng)論》2016年6期）