我國省域公共圖書館效率、規(guī)模收益及“擁擠”現(xiàn)象研究

傅才武，張偉鋒

(武漢大學(xué) 國家文化發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072)

我國省域公共圖書館效率、規(guī)模收益及“擁擠”現(xiàn)象研究

傅才武，張偉鋒

(武漢大學(xué) 國家文化發(fā)展研究院，湖北 武漢 430072)

公共文化機(jī)構(gòu)的績效評價問題是世界范圍內(nèi)的一道難題，因與我國現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)目標(biāo)和政府公共投入規(guī)模相關(guān)，近年來一直是政府、學(xué)界和社會三方共同關(guān)注的“風(fēng)暴中心”。鑒于個案研究和定性分析較多而定量研究的缺失的現(xiàn)狀難以提供政策層面上的學(xué)術(shù)支持，本文以公共圖書館行業(yè)為研究對象，通過引入多種DEA模型(CCR、BCC、FG、ST和WY)完成了對其績效的定量評價。首先借助CCR和BCC模型對我國省域公共圖書館的綜合效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率進(jìn)行了測算及分析，然后借助FG、ST、WY模型分析了規(guī)模收益狀況及“擁擠”現(xiàn)象，并科學(xué)量化了“擁擠度”。評價結(jié)果顯示我國公共圖書館整體服務(wù)效率有待提高，并且近幾年效率持續(xù)下降，主要原因是技術(shù)管理水平不足和資源配置擁擠。對于公共圖書館效率持續(xù)下滑、資源配置呈現(xiàn)擁擠這一現(xiàn)實(shí)問題，改革圖書館管理制度的緊迫性要先于增加公共投入的要求。這一結(jié)果對公共政策意義是，近30年來一直行之有效的由增加公共投入引導(dǎo)業(yè)務(wù)發(fā)展的傳統(tǒng)文化管理模式，正在失去效率，以后指望通過增加公共投入來提高公共機(jī)構(gòu)的整體績效的政策思路將越來越不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)狀況，國家政策設(shè)計必須確立“公共投入的增幅與管理體制改革進(jìn)程之間必須保持最低限度一致性”的基本原則。我國公共文化機(jī)構(gòu)進(jìn)入到一個以制度創(chuàng)新來提升整體服務(wù)效率的新時期。

DEA；公共圖書館；效率；規(guī)模收益；擁擠度

一、引言

2015年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》明確指出要加強(qiáng)公共文化產(chǎn)品和服務(wù)供給，提升公共文化服務(wù)效能。服務(wù)效率是保障服務(wù)效能的基礎(chǔ)，是指各項(xiàng)服務(wù)資源投入與服務(wù)效果產(chǎn)出之間的比率，它來源于純技術(shù)效率與規(guī)模效率的共同作用。隨著公共文化投入規(guī)模不斷增大，公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)效率低下的問題，成為政府、學(xué)界和社會三方共同關(guān)注的“風(fēng)暴中心”。陳立旭(2011)[1]認(rèn)為，計劃體制下的免費(fèi)和低收費(fèi)雖然也體現(xiàn)了公共文化事業(yè)“公益性”，但與此相伴隨的，卻是“低水平”和“低效率”。傅才武(2017)[2]指出，我國基層文化機(jī)構(gòu)正陷入公共資源投入不斷增加而績效卻持續(xù)下滑的“悖論”。公共圖書館作為現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的重要內(nèi)容，2017年1月，文化部發(fā)布《關(guān)于開展第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》，制定了公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)，充分反映了政府對公共圖書館績效評估問題的重視。因此，本文試圖以公共圖書館為研究對象，探討我國公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)效率問題。近年來，學(xué)界對公共圖書館績效評估問題的研究呈現(xiàn)增長趨勢，陸紅如等(2017)[3]基于CAJD數(shù)據(jù)庫對102篇有效文獻(xiàn)進(jìn)行分析，將2005-2015年我國關(guān)于“公共圖書館績效評估”方面的研究分為3個階段：2005-2009年處于探索階段，2009-2013年進(jìn)入蓬勃發(fā)展時期，2013-2015年進(jìn)入一個較為穩(wěn)定的發(fā)展階段；另外，作者還通過對文獻(xiàn)關(guān)鍵詞頻次進(jìn)行統(tǒng)計分析發(fā)現(xiàn)學(xué)者對于指標(biāo)體系和評估方法方面的研究較多，但關(guān)于實(shí)證研究方面的成果相對較少。

在已有的實(shí)證研究中，大多數(shù)都采用DEA模型對公共圖書館投入產(chǎn)出效率進(jìn)行評估。但值得注意的是，國內(nèi)外有許多研究者使用DEA方法對生產(chǎn)部門的效率進(jìn)行分析，然而大多數(shù)效率分析基本上都是使用傳統(tǒng)的DEA模型CCR或BCC對技術(shù)效率和規(guī)模效率進(jìn)行測算，很少有對規(guī)模收益狀況進(jìn)行分析。而通過CCR和BCC模型對規(guī)模收益進(jìn)行分析時，又存在誤用的問題，主要表現(xiàn)在3個方面：一是沒有注意到輸入型DEA模型和輸出型DEA模型對于規(guī)模收益的判斷準(zhǔn)則是不同的；二是忽視了判斷準(zhǔn)則的適用前提條件[4]；三是BCC模型不考慮生產(chǎn)中的“擁擠”*“擁擠”在經(jīng)濟(jì)學(xué)上是指資源投入不當(dāng)造成資源的堵塞和沉積，并由此導(dǎo)致的效率損失?，F(xiàn)象，當(dāng)出現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象時，則BCC模型將會夸大規(guī)模收益[5]。相比之下，我國研究DEA的學(xué)者魏權(quán)齡和閆洪(2004)[6]提出的WY模型，不僅可以用來判斷規(guī)模收益狀況，還可以用來分析“擁擠”現(xiàn)象，然而卻很少見到有學(xué)者使用，這可能與目前測算DEA效率的軟件包中沒有這個模型有關(guān)。本文首先通過CCR和BCC模型測算了2011-2015年我國31個省份公共圖書館的綜合效率、純技術(shù)效率以及規(guī)模效率；然后借助FG、ST以及WY模型對規(guī)模收益狀況以及擁擠現(xiàn)象進(jìn)行綜合分析，并提出一種“擁擠度”的表達(dá)式，對其進(jìn)行科學(xué)的量化；最后得到較明確的結(jié)論并提出有針對性的政策建議。

二、研究方法的選擇與優(yōu)化

針對上文提出的傳統(tǒng)DEA模型CCR或BCC在分析規(guī)模收益和“擁擠”現(xiàn)象時的使用局限，本文引入多種DEA模型(CCR、BCC、FG、ST以及WY)對效率、規(guī)模收益以及擁擠現(xiàn)象進(jìn)行較為全面的分析，并科學(xué)量化“擁擠度”。

(一)CCR模型

CCR模型是由A Charnes、WW Cooper和E Rhodes[7]于1978年提出。根據(jù)考慮的角度不同，DEA模型可以分為兩種形式，一種是輸入型(I-DEA)，表示在保證產(chǎn)出不減少的情況下，讓投入盡可能地??；一種是輸出型(O-DEA)，即在保證投入不增加的情況下，使產(chǎn)出盡可能的大。輸入型和輸出型CCR模型分別可表示如下：

(二)BCC、FG及ST模型

(三)“擁擠”現(xiàn)象與WY模型

在實(shí)際的規(guī)模收益分析中，會出現(xiàn)一種“反?！钡臓顩r，即當(dāng)增大投入時，產(chǎn)出不但不會增加，反而會減少(或者減少投入時，產(chǎn)出反而會增大)，這即是“擁擠”的具體表征。由Wei和Yan[6]于2004年首先給出的WY模型，不但可以評價DMU的技術(shù)有效性，也能判斷DMU的規(guī)模收益狀況(遞增、不變或遞減)以及是否會呈現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象。[9]

當(dāng)討論規(guī)模收益狀況和“擁擠”時，主要是研究投入的規(guī)模收益狀況。比如在分析某DMU(x0，y0)的規(guī)模收益狀況時，就是研究投入規(guī)模為x0的狀態(tài)下的收益狀況。因此，需要使用輸出DEA模型。同時，達(dá)到弱DEA有效是進(jìn)行規(guī)模收益分析的前提條件，這是進(jìn)行規(guī)模收益分析的前提條件。因此如下給出O-WY模型的形式：

根據(jù)CCR、BCC、FG、ST及WY模型之間的關(guān)系，則

BCC(弱)DEA有效?WY(弱)DEA有效。該結(jié)論對于輸入和輸出型DEA模型都正確。

(四)規(guī)模收益狀況和“擁擠”現(xiàn)象判定準(zhǔn)則

設(shè)DMU-j0為弱O-WY-DEA有效，則

(1)DMU-j0呈現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象的充分必要條件是：它不為弱O-FG-DEA有效，也不為弱O-ST-DEA有效；

(2)DMU-j0為規(guī)模收益遞增的充分必要條件是：它不為弱O-FG-DEA有效，為弱O-ST-DEA有效；

(3)DMU-j0為規(guī)模收益不變的充分必要條件是：它為弱O-FG-DEA有效，也為弱O-ST-DEA有效；

(4)DMU-j0為規(guī)模收益遞減的充分必要條件是：它為弱O-FG-DEA有效，不為弱O-ST-DEA有效。[9]

(五)“擁擠度”

根據(jù)表達(dá)式可知，當(dāng)規(guī)模收益不變、遞增或遞減時，即不呈現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象時，DC=0；當(dāng)呈現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象時，DC≠0，且DC值越大，“擁擠度”則越高，“擁擠”現(xiàn)象越明顯。

三、指標(biāo)體系構(gòu)建

本文公共圖書館的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系基于三個方面綜合考慮而構(gòu)建：①借鑒第六次全國縣級以上公共圖書館評估標(biāo)準(zhǔn)；②指標(biāo)體系的構(gòu)建須遵循科學(xué)性、可操作性與代表性原則；③投入產(chǎn)出指標(biāo)的個數(shù)要滿足DEA方法的要求。

2017年1月5日，文化部發(fā)布《文化部辦公廳關(guān)于開展第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作的通知》，制定了省級(含副省級)、地市級、縣級公共圖書館(少年兒童圖書館)評估標(biāo)準(zhǔn)，評估標(biāo)準(zhǔn)主要分為三個部分，分別是保障條件、業(yè)務(wù)建設(shè)、服務(wù)效能。保障條件是指圖書館人、財、物等的保障情況，主要包括人員保障、經(jīng)費(fèi)保障、硬件設(shè)施保障、規(guī)章制度保障等，這部分內(nèi)容主要衡量圖書館的投入水平。業(yè)務(wù)建設(shè)是指圖書館內(nèi)部的組織管理工作，包括館藏管理、公共文化服務(wù)體系建設(shè)、人力管理、業(yè)務(wù)管理等，這部分內(nèi)容主要衡量圖書館組織建設(shè)水平。服務(wù)效能是指圖書館為公眾提供的各項(xiàng)服務(wù)內(nèi)容及其效果，包括圖書借閱服務(wù)、社會教育活動、公眾滿意度等，這部分內(nèi)容主要衡量圖書館的產(chǎn)出水平。因此，保障條件和服務(wù)效能兩部分指標(biāo)對本文的投入產(chǎn)出指標(biāo)體系的構(gòu)建具有很好的借鑒意義。綜合省、市、縣三種評估指標(biāo)體系及指標(biāo)分值來看，在保障條件上，經(jīng)費(fèi)保障、信息基礎(chǔ)設(shè)施保障、文獻(xiàn)資源保障、圖書館建筑設(shè)施保障、人員保障為主要項(xiàng)目；在服務(wù)效能上，基本服務(wù)、閱讀推廣與社會教育、讀者評價是最重要的三項(xiàng)。

在DEA模型中，評價單元的個數(shù)越多，投入產(chǎn)出指標(biāo)個數(shù)越少，那么評價結(jié)果可信度就越高。Cooper、Seiford和Tone(1999)[3]指出評價單元的個數(shù)n與投入指標(biāo)數(shù)p及產(chǎn)出指標(biāo)數(shù)q之間應(yīng)滿足關(guān)系：n≥max{p×q,3(p+q)}。在一般情況下，評價單元的個數(shù)是固定的，因此，在使用DEA方法時，投入或產(chǎn)出指標(biāo)個數(shù)不宜過多，最好是選擇最具有代表性、重要性最大的指標(biāo)。另外，指標(biāo)體系的構(gòu)建須遵循科學(xué)性、代表性以及可操作性原則，比如讀者評價這一項(xiàng)就缺乏官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，不宜用作產(chǎn)出指標(biāo)。因此，本文構(gòu)建的公共圖書館投入產(chǎn)出指標(biāo)體系如表1所示。

表1 公共圖書館投入產(chǎn)出指標(biāo)體系

注：指標(biāo)數(shù)據(jù)來源于2012-2016年中國文化文物統(tǒng)計年鑒[11]。

四、實(shí)證分析

(一)效率分析

從綜合效率來看，全國均值為0.793，仍存在20%的改進(jìn)空間。達(dá)到DEA有效的省份只有7個，分別是上海、浙江、安徽、福建、河南、湖南和重慶。效率達(dá)到0.9以上的省份有13個，達(dá)到0.8以上的省份有17個。效率低于0.6的省份有7個，主要是西部省份，占據(jù)5席。

從效率分解來看，純技術(shù)效率全國均值為0.855，規(guī)模效率全國均值為0.931，表明國家對公共圖書館投入規(guī)模相對比較合理，綜合效率不高的原因在于技術(shù)管理水平不高。在達(dá)到純技術(shù)有效的15個省份中，青海和西藏兩省的綜合效率很低，不足0.5，說明二者在規(guī)模有效性上問題很大。純技術(shù)效率低于0.7的省份有7個，分別為湖北、甘肅、黑龍江、寧夏、天津、吉林和內(nèi)蒙古，但這些省份的規(guī)模效率除了寧夏為0.801外，其余省份均超過0.94，可見這些省份綜合效率不高的原因在于技術(shù)管理水平存在嚴(yán)重短板。

表2 2015年各省公共圖書館的效率得分及排名

① 東部地區(qū)：北京、天津、河北、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東、海南；中部地區(qū)：山西、安徽、江西、河南、湖北、湖南；西部地區(qū)：內(nèi)蒙古、廣西、重慶、四川、貴州、云南、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏、新疆；東北地區(qū)：遼寧、吉林、黑龍江。

分區(qū)域來看，不管是在綜合效率、純技術(shù)效率還是規(guī)模效率上，都存在明顯的區(qū)域差異性，總體上呈現(xiàn)出東部和中部較高、西部和東北較低的態(tài)勢。在綜合效率上，東部和中部較高，均值分別為0.873、0.869；西部和東北則較差，分別為0.735和0.602，與東部和中部的差距明顯。在純技術(shù)效率上，東部最優(yōu)、中部和西部次之、東北則較差。在規(guī)模效率上，東部、中部和東北較高，均值都達(dá)到0.95以上；西部仍然較差，均值只有0.870。從圖1中綜合效率得分分布地圖上顏色深淺的分布可以清晰的看出，東部和中部的綜合效率得分較高，西部和東北則最低。

(二)規(guī)模收益及“擁擠”現(xiàn)象分析

通過FG、ST、WY 3個DEA模型對我國各地區(qū)公共圖書館的規(guī)模收益狀況以及“擁擠”現(xiàn)象進(jìn)行分析。由于DEA-Solver Pro 5.0軟件包中不包含WY模型，因此筆者通過統(tǒng)計軟件R-3.2.2編寫程序測算，結(jié)果如表3所示。

圖1 2015年31個省份公共圖書館綜合效率得分分布地圖

表3 2015年31個省份公共圖書館規(guī)模收益及擁擠度

從圖2中分區(qū)域結(jié)果來看，總體上存在一定程度的擁擠現(xiàn)象，全國平均擁擠程度為10.98%。另外“擁擠度”在區(qū)域間的差異性也較明顯，東部擁擠程度較低(7.35%)，優(yōu)于全國平均水平(10.98%)；中部和西部的擁擠程度與全國平均水平較為接近；東北擁擠程度較高，達(dá)到27.36%。

圖2 2015年公共圖書館“擁擠度”分區(qū)域均值

(三)2011-2015年我國公共圖書館效率及擁擠情況對比分析

上文主要是對2015年我國公共圖書館效率以及擁擠現(xiàn)象進(jìn)行了分析，為更加深入地了解我國公共圖書館效率的現(xiàn)狀特征，本文將用同樣的模型方法對2011-2014年我國公共圖書館的效率進(jìn)行測算，并將近五年的測算結(jié)果進(jìn)行綜合對比分析。表4中結(jié)果顯示，從整體上看，2011-2015年我國公共圖書館綜合效率不高，仍存在較大的改進(jìn)空間，其中2011年我國公共圖書館綜合效率最低，為0.770；2012-2015年我國公共圖書館綜合效率持續(xù)降低，由0.855降為0.793。另外，從表中還可以發(fā)現(xiàn)，2012-2015年我國公共圖書館規(guī)模效率一直穩(wěn)定在較高水平，均超過0.93，而純技術(shù)效率一直在降低，可見導(dǎo)致綜合效率不高且持續(xù)下降的原因并不是投入規(guī)模不足，而在于技術(shù)管理水平不足。2011-2015年我國公共圖書館均呈現(xiàn)出一定程度的資源“擁擠”現(xiàn)象，其中2011年擁擠度最高，達(dá)到13.63%；2012-2015年擁擠度持續(xù)升高，由7.76%上升到10.98%。可見我國公共圖書館可見公共圖書館在資源配置上存在一定程度的擁擠，且近幾年這種“擁擠”現(xiàn)象越來越明顯，從而導(dǎo)致了效率越來越低。

表4 2011-2015年全國31省的公共圖書館效率均值及“擁擠度”均值

五、結(jié)論與建議

本文首次引入CCR、BCC、FG、ST、WY這五個模型對我國31個省份公共圖書館投入產(chǎn)出綜合效率、純技術(shù)效率、規(guī)模效率、規(guī)模收益狀況以及“擁擠”現(xiàn)象進(jìn)行綜合分析，并科學(xué)量化了“擁擠度”，得出了比較明確的結(jié)論。這個研究對象是以公共圖書館為中心，但由于我國公共文化機(jī)構(gòu)存在同質(zhì)性，因此這一研究結(jié)論對其他一些公共文化機(jī)構(gòu)，如博物館、文化館(群眾藝術(shù)館)、美術(shù)館和非遺保護(hù)中心等都不泛借鑒意義。

(一)基本結(jié)論

1.公共圖書館行業(yè)整體上存在資源“擁擠“現(xiàn)象

我國公共圖書館在投入規(guī)模上比較合理，規(guī)模效率較高，但由于技術(shù)管理方面存在問題，純技術(shù)效率不高，從而導(dǎo)致產(chǎn)出(績效)不足，綜合效率水平較低。其次，公共圖書館在資源配置存在一定程度的“擁擠”，造成資源利用率不高，這也是導(dǎo)致整體效率不高的一個重要因素。

2.公共圖書館效率在區(qū)域間和省域間存在明顯差異

公共圖書館效率在區(qū)域間表現(xiàn)為東部與中部較優(yōu)，而西部和東北則較差，且與東、中部差距較大。東部地區(qū)公共圖書館技術(shù)效率較高，規(guī)模效率也較高；中部技術(shù)效率欠佳，規(guī)模效率較高；而西部技術(shù)效率和規(guī)模效率均欠佳；東北則技術(shù)效率很低，規(guī)模效率較高。雖然東地區(qū)公共圖書館效率較高，但仍然存在較低程度的資源配置“擁擠”現(xiàn)象，中部和西部的資源配置擁擠現(xiàn)象相對高一些，而東北則存在嚴(yán)重的資源配置“擁擠”現(xiàn)象。

同時，公共圖書館效率在省域間存在明顯差異。上海、浙江、安徽、福建、河南、湖南和重慶7個省份不僅技術(shù)有效，而且規(guī)模有效，資源配置沒有出現(xiàn)“擁擠”現(xiàn)象，即資源配置的效率達(dá)到了有效狀態(tài)。云南、北京、貴州、陜西、廣西、江蘇、廣東效率也較高，為次優(yōu)狀態(tài)。湖北、甘肅、黑龍江、寧夏、天津、吉林和內(nèi)蒙古在技術(shù)管理方面存在嚴(yán)重短板，而且資源配置“擁擠”現(xiàn)象明顯，造成公共資源的冗余，效率不高。青海、西藏達(dá)到技術(shù)有效，但在規(guī)模投入上存在嚴(yán)重不足。

3.傳統(tǒng)的以增加公共投入引導(dǎo)業(yè)務(wù)發(fā)展的文化管理模式正在失去效率，“公共投入的增幅與管理體制改革進(jìn)程之間必須保護(hù)最低限度一致性”成為政策設(shè)計的基本原則

統(tǒng)計表明，2011-2015年我國公共圖書館的綜合效率一直處于較低水平，而規(guī)模效率基本穩(wěn)定在較高水平，這反映出近幾年我國中央與地方政府對公共圖書館的投入規(guī)模不斷增長，然而圖書館行業(yè)技術(shù)管理水平不足，導(dǎo)致產(chǎn)出不足，效率不高。另外，2011年全國公共圖書館的擁擠度為13.63%，為近5年最高，其原因在于當(dāng)年的財政撥款增速達(dá)到29.6%，在投入規(guī)模上增速過快，然而由于技術(shù)管理的不足，純技術(shù)效率只達(dá)到0.860，綜合效率只有0.770，為近5年較低的水平。這也說明，對于公共文化機(jī)構(gòu)，如果一味強(qiáng)調(diào)增加投入而管理跟不上，同樣會導(dǎo)致財政資源的冗余，出現(xiàn)“擁擠”，因此無法產(chǎn)生相應(yīng)的效益。2012-2015年間，我國公共圖書館的綜合效率一直在緩慢下降，擁擠度持續(xù)上升，而我國對公共圖書館的財政投入每年以較高的速度增長，比如2011年財政撥款為75.6億元，2015年財政撥款達(dá)到127億元，年均增長13.8%。較快的財政投入增長并沒有帶動圖書館行業(yè)服務(wù)效率的提高，其綜合效率仍然在緩慢下降，這一現(xiàn)實(shí)狀況要求政府管理部門和圖書館管理層必須改進(jìn)管理技術(shù)，補(bǔ)齊技術(shù)效率不足的“短板”，以實(shí)現(xiàn)與公共投入規(guī)模的匹配。文化領(lǐng)域公共投入的增幅與管理體制改革進(jìn)程之間必須保持最低限度一致性，否則一味強(qiáng)調(diào)增加公共投入或者一味強(qiáng)調(diào)體制改革，都會導(dǎo)致政策失效。

(二)政策建議

公共圖書館服務(wù)效率不高的主因是在技術(shù)管理上和資源配置上存在問題，這一問題的背后反映的是行業(yè)體制架構(gòu)所固有的功能性局限，要通過制度創(chuàng)新來提升公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)效率。

1.中央及地方政府要將公共文化機(jī)構(gòu)的“因素預(yù)算”為主轉(zhuǎn)變?yōu)椤翱冃ьA(yù)算”為主，強(qiáng)化對公共文化機(jī)構(gòu)公共投入的“績效評價約束”

十多年來，盡管政府按照因素法對公共文化機(jī)構(gòu)實(shí)行“零基預(yù)算”，但由于沒有行業(yè)外部競爭壓力和機(jī)構(gòu)內(nèi)在的績效評價壓力，公共文化機(jī)構(gòu)的預(yù)算執(zhí)行一直存在“約束軟化”的頑疾。在國家行業(yè)體制大架構(gòu)難以改變的約束條件下，創(chuàng)新財政預(yù)算方式和支持方式是目前政策設(shè)計的可行之路。

政策措施——建立公共投入的績效評價體系，形成對增量投入的約束機(jī)制。建議要在公共撥款(公共投入)與業(yè)務(wù)預(yù)算之間，增加一個公共投入績效評價的中間性管理環(huán)節(jié)。在國家財政部門難以主導(dǎo)或影響業(yè)務(wù)管理體制的約束條件下，借助于第三方的績效評價建立公共投入的約束條件，財政部門根據(jù)第三方績效評價結(jié)果并綜合業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)預(yù)算目標(biāo)，增減國家和地方公共投入數(shù)額，這是落實(shí)“公共投入的增幅與管理體制改革進(jìn)程之間必須保持最低限度一致性”原則的政策路徑。

2.政府增量投入要通過面向社會購買公共文化服務(wù)的方式實(shí)現(xiàn)，避免公共資源因行業(yè)壁壘、流通不暢而“擁擠”在公共文化機(jī)構(gòu)

造成公共資源在公共文化機(jī)構(gòu)擁擠的原因是公共投入(人、財、物)通過自上而下的行業(yè)系統(tǒng)進(jìn)行撥付，公共文化資源在體制內(nèi)循環(huán)，在缺乏外部競爭壓力的情況下，資源投入冗余就難以完全避免。改革的思路就是要突破公共資源行業(yè)內(nèi)循環(huán)，引進(jìn)社會力量進(jìn)入公共文化服務(wù)領(lǐng)域，形成社會文化機(jī)構(gòu)與公共文化機(jī)構(gòu)之間的適度競爭，借助于“鯰魚效應(yīng)”激活沉積在公共文化機(jī)構(gòu)中的資源。

政策措施——將國家公共投入劃分為存量投入和增量投入兩個部分，在投入存量不動的約束條件下，優(yōu)化增量投入的管理方式，通過政府向社會力量購買公共文化服務(wù)，優(yōu)化公共資源的配置效率。2015年國家制定出臺了《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》，明確提出“政府主導(dǎo)、培育市場、立足需求、提高效能”的基本原則，旨趣通過促進(jìn)公共文化服務(wù)的社會化發(fā)展來提高服務(wù)效能。實(shí)踐證明，通過向社會力量購買公共文化服務(wù)，有利于提高公共投入的效率。如無錫新區(qū)圖書館是我國首個政府公開招標(biāo)、社會化運(yùn)營的公共圖書館，這個圖書館建設(shè)完成后，其空間規(guī)劃、技術(shù)支持、運(yùn)行管理全部外包給艾迪訊科技公司，于2011年8月30日正式開館營運(yùn)，在一年多的時間內(nèi)得到社會各界的認(rèn)可和支持，并榮獲優(yōu)秀考核單位的稱號以及文化部文化創(chuàng)新獎。這不僅使居民能夠享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，還大大削減了政府的預(yù)算開支。

3.允許公共文化機(jī)構(gòu)在不損害公共利益的條件下適度經(jīng)營，借助文化市場的資源配置機(jī)制，形成對公共文化機(jī)構(gòu)的效率激勵

1979—2007年，我國公共文化機(jī)構(gòu)如博物館、圖書館、文化館、美術(shù)館和青少年宮等一直存在“以文補(bǔ)文”的經(jīng)營行為，包括房產(chǎn)租賃、門票、紀(jì)念品開發(fā)與銷售、藝術(shù)培訓(xùn)、專業(yè)咨詢、演出服務(wù)等，形成了一種公共文化機(jī)構(gòu)與區(qū)域性文化旅游產(chǎn)業(yè)鏈的聯(lián)動機(jī)制，市場收益對公共文化機(jī)構(gòu)產(chǎn)生了一定的市場激勵效應(yīng)。2008年博物館紀(jì)念館免費(fèi)開放、2011年圖書館、文化館、美術(shù)館和文化站等相繼免費(fèi)開放，文化機(jī)構(gòu)完全退出了市場經(jīng)營領(lǐng)域，導(dǎo)致了公共文化機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)橹皇菍訃夜操Y源的公共產(chǎn)品生產(chǎn)機(jī)構(gòu)，原來行之有效的一定范圍內(nèi)的資源配置機(jī)制和市場效益激勵機(jī)制消失。

政策措施——從國家政策層面上放開“公益性單位不能從事經(jīng)營活動”的限制，允許公共文化機(jī)構(gòu)在不損害公共利益并有效提供基本公共文化產(chǎn)品的前提下適度經(jīng)營。面向社會的多樣化文化需求，應(yīng)該允許公共文化機(jī)構(gòu)開發(fā)和提供適銷對路的非公共產(chǎn)品和特色服務(wù)，如博物館文創(chuàng)產(chǎn)品、圖書館的專業(yè)咨詢服務(wù)、文化館的專業(yè)藝術(shù)培訓(xùn)等，使公共資源得到有效利用。2016年5月，國務(wù)院辦公廳日前轉(zhuǎn)發(fā)文化部、國家發(fā)展改革委、財政部、國家文物局等部門《關(guān)于推動文化文物單位文化創(chuàng)意產(chǎn)品開發(fā)的若干意見》，提出要充分調(diào)動文化文物單位積極性，發(fā)揮各類市場主體作用，完善文化創(chuàng)意產(chǎn)品營銷體系，鼓勵文化文物單位與社會力量深度合作，鼓勵社會力量參與文化創(chuàng)意產(chǎn)品研發(fā)、生產(chǎn)和經(jīng)營。這是從國家政策層面上完善公共文化機(jī)構(gòu)市場激勵的有力措施，業(yè)已從頂層制度設(shè)計層面放開了一個口子，但如何形成對公共文化機(jī)構(gòu)的效益激勵機(jī)制并落實(shí)到執(zhí)行層上，在不同政策之間仍然存在相互抵牾之處，如“公益一類”機(jī)構(gòu)不準(zhǔn)從事經(jīng)營活動的規(guī)定、機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人不得在經(jīng)營機(jī)構(gòu)兼職的規(guī)定等，還必須在地方配套實(shí)施細(xì)則上進(jìn)一步完善優(yōu)化。

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(本文責(zé)編：海洋)

AStudyonEfficiency,ReturntoScaleand“Congestion”ofProvincialPublicLibrariesinChina

FU Cai-wu, ZHANG Wei-feng

(NationalInstituteofCultureDevelopment,WuhanUniversity,Wuhan430072,China)

The performance evaluation of public cultural institutions is a difficult problem in the world. Because it is related to the construction goal of modern public cultural service system and the scale of government public investment, recently it has been the “storm center” of government, academia and society common concern. This paper takesthe public library industry as the research object and completes the quantitative performance evaluation ofprovincial public libraries in Chinabyintroducinga variety of DEA models(CCR, BCC, FG, ST and WY), in view of status quo that there are a lot of case studies and qualitative analysis but lack of quantitative evaluations which is difficult to provide academic support at the policy level. With the aid of CCR and BCC model, measured and analyzed the comprehensive efficiency, pure technical efficiency and scale efficiency of provincial public libraries in China. Then, analyzed the scale returns and “congestion” by FG, ST and WY models, as well as quantified the “degree of congestion” scientifically. The evaluation results show that the overall service efficiency of public libraries in China needs to be improved, and the efficiency continues to decline in recent years, mainly due to the lack of technical management and the crowded resource allocation. For the phenomenonthatthe service efficiency of public libraries continue to decline and the crowded resource allocation, the urgency of increasing public inputs is preceded by reforming the library management system. The result for the public policy is that the traditional cultural management model which guides the development of the business by increasing the public inputs and has been effective in the past three decades is losing its efficiency, and the ideas that rely on increasing public input to improve the overall performance of public institutions will become incompatible with current situation. And the design of national policy must establish the basic principle that “the minimum consistency between the increase of public inputs and the progress of management system reform must be maintained”. China’s public cultural institutions enter a new period that enhancing the overall efficiency by innovation of system.

DEA; public library; efficiency; return to scale;degree of congestion.

2017-05-10

2017-10-10

國家社會科學(xué)基金藝術(shù)學(xué)重大項(xiàng)目(13ZD04)

傅才武(1966-)，男，湖北崇陽人，武漢大學(xué)國家文化發(fā)展研究院院長，教授，博士生導(dǎo)師。

C289

A

1002-9753(2017)10-0072-10