超越問責(zé)：中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較研究
——基于天津港與德州大爆炸分析

周利敏，李夏茵

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 51006)

超越問責(zé)：中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較研究
——基于天津港與德州大爆炸分析

周利敏，李夏茵

(廣州大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣州 51006)

在許多國家，重大化工爆炸事故往往暴露了許多問題，從而成為倒逼政府進行應(yīng)急管理改革的契機。從“災(zāi)害—沖擊”維度，中美兩國在結(jié)構(gòu)固化、認識結(jié)構(gòu)和輿論制度有趨同之處；從“回應(yīng)—救援”維度，兩國在行動響應(yīng)、救援失誤、流程結(jié)構(gòu)和應(yīng)急方式具有趨同現(xiàn)象。為了從“表面問責(zé)”向“結(jié)構(gòu)反思”、從“應(yīng)急危機”向“變革契機”轉(zhuǎn)變，需要在問責(zé)機制、信息發(fā)布制度、?；窇?yīng)急預(yù)案制度、跨部門整體治理、應(yīng)急行政框架、?；穭討B(tài)數(shù)據(jù)庫和?；窇?yīng)急技能培訓(xùn)等方面進行結(jié)構(gòu)性變革，從而克服制度結(jié)構(gòu)、行動結(jié)構(gòu)、認知結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)等應(yīng)急“結(jié)構(gòu)固化”局限，最終從“系統(tǒng)思維”層面上促進我國從第一代分災(zāi)害應(yīng)急管理體系、第二代國家應(yīng)急管理體系向第三代應(yīng)急風(fēng)險治理體系的轉(zhuǎn)變。

?；繁ǎ粦?yīng)急管理；應(yīng)急法制；應(yīng)急預(yù)案；災(zāi)害

一、緣起：“問責(zé)”亦或反思“血的教訓(xùn)”？

2015年“8·12”天津特別重大爆炸事故日漸遠去，人們關(guān)注熱情逐漸冷卻，如不及時進行深刻反思，未來相同悲劇極有可能重新上演。人們往往關(guān)注災(zāi)害究竟是“天災(zāi)”還是“人禍”造成的，停留在將相關(guān)責(zé)任人員繩之以法就算給“社會一個負責(zé)任交代”，僅持有這種觀點是片面的。中央政治局常委會議指出這次“血的教訓(xùn)極其深刻”，2016年3月5日，李克強總理在政府工作報告中指出去年發(fā)生天津港大爆炸事故特別令人痛心，我們必須認真汲取教訓(xùn)，將這一事件化為應(yīng)急管理變革“觸發(fā)事件”，避免類似慘案再次發(fā)生。

這幾年來，國內(nèi)?；繁ㄊ鹿什粩喑霈F(xiàn)，如2013年山東章丘爆炸事故、蘇州市燃氣公司爆炸事故、山東省濱州市博興縣重大爆炸事故和青島中石化輸油管道泄漏爆炸等，2014年昆山粉塵爆炸和佛山市爆炸事故及2015年安徽蕪湖爆炸等，給社會敲響了嚴重警鐘。無獨有偶，國外也發(fā)生了多起化學(xué)品爆炸事故，僅美國德州韋斯特鎮(zhèn)，2013年4月化肥廠爆炸前還發(fā)生了3次爆炸，2015年又發(fā)生了一次爆炸。這些特別重大的爆炸事故屬于典型的“人造災(zāi)難”，雖具有“極低發(fā)生率”，但會產(chǎn)生“極嚴重的損害結(jié)果”，這對應(yīng)急管理提出了嚴重挑戰(zhàn)。就應(yīng)急管理研究而言，西方起步較早，已擴展到自然災(zāi)害、經(jīng)濟活動和社會生活各個層面，同時建立了以計算機科學(xué)為基礎(chǔ)的應(yīng)急管理模型和仿真模擬系統(tǒng)研究，最近又出現(xiàn)了跨學(xué)科研究及大數(shù)據(jù)研究趨勢。國內(nèi)研究則經(jīng)歷了三個階段，第一階段是萌芽期，2003年以前主要聚焦于分災(zāi)害管理研究。第二階段是迅速發(fā)展期，“非典”推動了應(yīng)急管理理論與實踐發(fā)展。第三階段是繁榮時期，2008年以來重特大災(zāi)害頻頻發(fā)生，應(yīng)急管理研究也獲得了長足發(fā)展。本文主要集中幾個問題：為什么要選擇結(jié)構(gòu)功能主義視角，為什么要進行案例比較，中美兩國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)有何異同，如何從已有經(jīng)驗吸取教訓(xùn)以避免?；窞?zāi)害這一“定時炸彈”出現(xiàn)，現(xiàn)有應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)存在什么漏洞及如何完善？

二、文獻綜述與理論框架

(一)美國應(yīng)急管理總體性研究

美國應(yīng)急管理的總體性研究視角主要有：第一，發(fā)展歷程觀。從1950年代洪水與民防事務(wù)處置開始，20世紀70年代，F(xiàn)EMA成為全國緊急事件管理領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。第二，三重組織觀，地方政府是第一反應(yīng)者，聯(lián)邦政府給予支持，社會組織參與[1]。第三，“全風(fēng)險”、“全過程”與“全參與”應(yīng)急管理模式，呈現(xiàn)出“三位一體”特征[2]。第四，“法律制度授權(quán)觀”，這是美國應(yīng)急管理的基本特點。第五，“多方主體應(yīng)急協(xié)調(diào)觀”，強調(diào)整合政府資源、社會資源及協(xié)調(diào)各方行動[3]。第六，“全社會參與”觀，美國吸取2011 年東日本大地震經(jīng)驗，確定了“全國準備”的基本戰(zhàn)略[4]。第七，“跨州區(qū)域應(yīng)急管理協(xié)作”觀，制訂了《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》。第八，“應(yīng)急管理核心能力導(dǎo)向觀”，這一目標已經(jīng)基本完成[4]。

(二)中國應(yīng)急管理總體性研究

中國應(yīng)急管理的總體性研究代表性視角主要有：第一，“一案三制”核心觀。它是指應(yīng)急預(yù)案,、應(yīng)急管理體制、應(yīng)急機制和應(yīng)急法制，以2003年“非典”為起點，還存在許多不足[5]。第二，“復(fù)合危機”趨勢觀。已出現(xiàn)“單一危機”向“復(fù)合危機”管理趨勢，目前以“條”為主的“單一災(zāi)種”管理框架缺乏全災(zāi)種規(guī)劃[8]。第三，“縱向與模向管理局限觀”。應(yīng)急管理框架呈現(xiàn)出縱向“府際關(guān)系”行政化，橫向政府部門分工及整合不足[6]。第四，“多中心治理需求觀”。2009年南方冰雪災(zāi)害中暴露出“強政府—弱社會”應(yīng)急管理格局不足，需要以“多中心治理觀”重構(gòu)政府—社會關(guān)系[7]。第五，“彗星”結(jié)構(gòu)與“彗尾”效應(yīng)觀，目前應(yīng)急管理出現(xiàn)結(jié)構(gòu)固化與結(jié)構(gòu)演進并存局面[8]。

(三)理論框架

通過文獻研究發(fā)現(xiàn)，從2003年以來，我國應(yīng)急管理研究從少到多、從慢到快、從邊緣到主流迅速發(fā)展起來了?；A(chǔ)研究日益深入，開創(chuàng)性研究成果時有出現(xiàn)，延伸性研究不斷增多，但也存在理論研究薄弱、重宏觀輕微觀和比較研究缺乏等局限。災(zāi)害社會科學(xué)主要有四大流派，即經(jīng)典的結(jié)構(gòu)功能主義學(xué)派、社會脆弱性學(xué)派、社會建構(gòu)主義學(xué)派和社會韌性學(xué)派。結(jié)構(gòu)功能主義一直是災(zāi)害社會科學(xué)的研究主流，以DRC組織類型學(xué)為代表，但在應(yīng)急管理領(lǐng)域中還比較缺乏。

結(jié)構(gòu)功能主義視角首先強調(diào)“系統(tǒng)思維”和“整體視角”，比較適合宏觀與中觀研究。其次，我國應(yīng)急管理存在許多發(fā)展困境，重要原因就是應(yīng)急管理單一，發(fā)展脫離整體系統(tǒng)的“單兵突進”，脫困的根本途徑就是回歸結(jié)構(gòu)[8]。結(jié)構(gòu)功能主義將應(yīng)急管理看成一個有機整體，各個組成部分是其中的重要結(jié)構(gòu)，這些結(jié)構(gòu)相互影響和相互作用，它著重對災(zāi)害組織績效進行探討[9]。結(jié)構(gòu)是指各要素之間的相互關(guān)系，在類型上分為外在與內(nèi)在、物質(zhì)與非物質(zhì)、顯形與隱形結(jié)構(gòu)等，它不僅指組織結(jié)構(gòu)、制度結(jié)構(gòu)和行動結(jié)構(gòu)等外在顯形結(jié)構(gòu)等，還包括認知、思想和文化等內(nèi)在隱形結(jié)構(gòu)，是一種客觀存在事實。它不僅探討如何使結(jié)構(gòu)“恢復(fù)正?！钡暮诵淖h題[10]，以夸蘭泰利(Quarantelli) 為首的DRC學(xué)派還進一步探討災(zāi)難情境的“變”與“?！保P(guān)注結(jié)構(gòu)在災(zāi)難發(fā)生之后會產(chǎn)生何種變化[11]。本文從應(yīng)急結(jié)構(gòu)趨同、趨異及變革維度出發(fā)，對行動、管理、認知和應(yīng)急方式等結(jié)構(gòu)進行趨同比較，對應(yīng)急組織、制度、預(yù)警與社會參與等結(jié)構(gòu)進行趨異比較，從制度、行政和?；饭芾淼冉Y(jié)構(gòu)提出我國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變革策略(如圖1)。

圖1 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較分析框架

三、兩個案例：德州大爆炸與天津港大爆炸

庫姆斯(Coombs)通過研究西方制藥公司爆炸事件，發(fā)現(xiàn)在不同危機階段需要采用不同的應(yīng)對策略[12]，才能有效應(yīng)對應(yīng)急管理提出的挑戰(zhàn)，因此首先需要對兩次大爆炸過程進行描述。

(一)案例選擇

選擇案例法主要基于三點考慮：第一，由于災(zāi)害具有不可預(yù)測性、不可重復(fù)性和日益復(fù)雜性等特征，往往難以進行全面、規(guī)范和大規(guī)模問卷調(diào)查。其次，災(zāi)害具有非線性特點，災(zāi)害后果不僅具有客觀屬性，還具有社會建構(gòu)的屬性，難以通過量化途徑獲得相關(guān)認知[8]。最后，研究倫理考慮。由于災(zāi)害給民眾帶來重大精神和心理創(chuàng)傷問題，問卷調(diào)查可能會對其心理形成“二次創(chuàng)傷”。選擇比較法也基于三方面考慮，首先因為它是社會科學(xué)研究的重要方法，夸蘭泰利認為這是災(zāi)害情境或災(zāi)害組織的基本研究法[13]。其次在災(zāi)害社會科學(xué)領(lǐng)域，已出現(xiàn)案例比較研究。最后通過對“焦點事件”比較，避免“先入為見”的價值陷阱。

進一步的問題是，為什么選擇這兩個案例？案例比較需要具備一些共性，第一，兩個案例都是?；繁?，具有可比較起點。第二，兩個案例都屬于重大的安全生產(chǎn)責(zé)任事故，對兩國而言都具有非常好的代表性。同時，案例比較也需要明顯差異。第一，案例發(fā)生背景不同，可以讓本研究獲得應(yīng)急管理的比較認識。第二，案例產(chǎn)生后果不一樣，2015年美國德州又生了大爆炸，但這次并沒有像2013年那樣出現(xiàn)人員傷亡，這有利于對二者進行深層次結(jié)構(gòu)性反思。第三，兩個案例關(guān)鍵要素有許多不同，例如應(yīng)急制度、應(yīng)急組織、災(zāi)害預(yù)警和社會參與等。

(二)案例介紹

1.美國德州大爆炸

2013年4月17號，得克薩斯州韋斯特鎮(zhèn)一家化肥廠發(fā)生火災(zāi)，在救火過程中，化肥廠受火勢影響再次爆炸，威力相當(dāng)于一顆原子彈或2.1級地震，直徑30多米寬火球騰空而起形成高聳入云的蘑菇云，幾乎將廠區(qū)附近四個街區(qū)瞬間夷為平地，造成70人遇難，近兩百人受傷，70棟民宅被毀。

緊急救援：大爆炸發(fā)生后，6架直升機和所有救護車立即被調(diào)派參與救援，地方警察、消防員與志愿消防員等加入救援，數(shù)十個鎮(zhèn)縣派出專業(yè)救援人員協(xié)助。由于化工廠形成“次生災(zāi)難”，第一時間趕赴現(xiàn)場救援的近10名消防員遇難。美國煙酒槍炮及爆炸物管理局派出國家級突發(fā)事件應(yīng)急小組奔赴現(xiàn)場勘查，專業(yè)有毒物質(zhì)處理部門到現(xiàn)場處理，駐德克薩斯州軍事部隊對爆炸區(qū)進行實時空氣監(jiān)測及生化物危害評估。

政府響應(yīng)：4月17日當(dāng)晚，州長佩里發(fā)表聲明稱正在密切監(jiān)控事態(tài)發(fā)展及調(diào)動州內(nèi)資源提供盡可能援助等。4月18日，白宮網(wǎng)站發(fā)布總統(tǒng)聲明，聯(lián)邦政府部署緊急救援工作并安撫人心，警方立即挨家挨戶緊急疏散危險區(qū)域住戶。五所學(xué)校全部關(guān)閉，周邊數(shù)公里被嚴密封鎖以防有毒煙霧擴散及引發(fā)新爆炸。

善后恢復(fù)：2013年4月25日，大爆炸一星期后，奧巴馬在為遇難者舉行的追悼會上向死難者致哀并安慰受災(zāi)民眾，強調(diào)聯(lián)邦政府與州政府密切聯(lián)系，確保搜救和重建需求得到滿足。在解除警報后，原本被疏散的當(dāng)?shù)鼐用裼行蚧氐巾f斯特，配合政府開展重建家園工作。

問責(zé)反思：爆炸發(fā)生五天后，美國化學(xué)安全和危險調(diào)查委員會發(fā)布官方聲明，稱這一爆炸是完全可以避免的，化肥廠違背了聯(lián)邦及州法規(guī)高?；瘜W(xué)品存放要求。事后一個月內(nèi)，聯(lián)邦政府和德州政府共同派出專業(yè)人員組成調(diào)查隊。直到2016年，即使事故成因已有結(jié)論，聯(lián)邦、州政府及民間組織仍然拷問化學(xué)品管理制度。

2.天津港大爆炸

2015年8月12日，天津濱海新區(qū)瑞海國際物流有限公司危險品倉庫發(fā)生爆炸，能量相當(dāng)于24噸TNT，造成165人遇難，包括公安消防人員110人，8人失蹤，造成798人受傷。

緊急救援：第一次爆炸后，天津消防總隊公安消防員和港務(wù)局碼頭專職消防員趕赴現(xiàn)場，遭遇了第二次爆炸，幾乎全軍覆沒。此后，消防官兵及公安民警到達分批次現(xiàn)場搶救。13日7點半，國家衛(wèi)生計生委從北京等地組織血液藥品等醫(yī)藥物資及醫(yī)療專家趕赴天津協(xié)助救援。13日中午，天津武警總隊1500人和8360部隊防化中隊趕到現(xiàn)場，環(huán)保部應(yīng)急中心迅速趕赴爆炸區(qū)域附近，對有毒有害氣體進行監(jiān)測。

政府響應(yīng)：8月13日凌晨4點，天津市領(lǐng)導(dǎo)第一時間趕到現(xiàn)場，隨后黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人作了一系列重要指示。國務(wù)院事故調(diào)查組迅速確定新工作思路：由于?；窋?shù)量及儲存方式不明，暫緩撲滅。同時，密切關(guān)注環(huán)境監(jiān)測，調(diào)取海關(guān)、瑞海公司及其他企業(yè)數(shù)據(jù)，了解堆放危化品及所在位置，派專業(yè)人士確認火災(zāi)及爆炸物質(zhì)會不會引起其他災(zāi)難。13日下午4點30分，舉行了首場新聞發(fā)布會。

善后恢復(fù)：李克強總理趕赴爆炸現(xiàn)場，看望慰問消防隊員、救援官兵、傷員及受災(zāi)群眾，指示一視同仁犧牲的現(xiàn)役和非現(xiàn)役消防員。天津市濱海新區(qū)政府在官方網(wǎng)站公布受損房屋處置細則，同時抓緊進行烈士評定及骨灰安葬等事宜，已出院傷員按照無縫對接和就近理療原則開通綠色通道，對于不能出門傷員則提供家庭醫(yī)生，同時加強心理危機干預(yù)及建立專業(yè)干預(yù)隊伍等。

事后問責(zé)：2015年8月18日，經(jīng)國務(wù)院批準，公安部、安全監(jiān)管總局、監(jiān)察部、交通運輸部及環(huán)境保護部等有關(guān)方面組成國務(wù)院調(diào)查組。2016年2月5日公布了調(diào)查結(jié)論，認定是一起特別重大生產(chǎn)安全責(zé)任事故，瑞海公司是主體責(zé)任單位，天津市交通、港口、海關(guān)、安監(jiān)、規(guī)劃和國土、市場和質(zhì)檢、海事、公安等部門及濱海新區(qū)環(huán)保、行政審批等單位未認真貫徹落實有關(guān)法律法規(guī)，違法違規(guī)進行行政許可和項目審查，日常監(jiān)管嚴重缺失，有關(guān)中介和技術(shù)服務(wù)機構(gòu)弄虛作假等。

四、結(jié)構(gòu)趨同：大爆炸與中美應(yīng)急管理比較

博林(Boin)與哈特(Hart)認為，應(yīng)急管理從來都不是一件簡單的事情，組織結(jié)構(gòu)、媒體監(jiān)督、人員壓力及不精確信息等都會影響管理者及其行為[14]，大爆炸是由多種復(fù)雜因素造成的，結(jié)構(gòu)趨同層面主要體現(xiàn)為應(yīng)急行動、認知、應(yīng)急方式和管理等四個結(jié)構(gòu)層面(如圖2)。

圖2 中美應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨同

第一，應(yīng)急行動響應(yīng)相似。2003年非典后，中國初步建立全面應(yīng)急救災(zāi)體系，雖不如美國那樣全面成熟，但已初步形成統(tǒng)一的行動規(guī)范，應(yīng)急行動日趨規(guī)范與專業(yè)。例如，兩國政府領(lǐng)導(dǎo)人都在第一時間趕赴現(xiàn)場或下達緊急救援命令，救援隊在第一時間內(nèi)也進行緊急救援，醫(yī)院、衛(wèi)生和安檢等部門參與了救災(zāi)工作。賴利(Reilly)認為危機發(fā)生后需要立即成立處理小組并將危機隔絕[15]，兩國在危機爆發(fā)后都迅速成立了專門小組。面對重大的事故災(zāi)難，國家相關(guān)部門需要在24小時內(nèi)參與救災(zāi)行動，以便國家迅速調(diào)集大量資源和專業(yè)力量應(yīng)對災(zāi)難及提供專業(yè)性指導(dǎo)意見。努納美克(Nunamaker)等指出在應(yīng)急處置階段還需對專門小組提供資源幫助[16]，兩國在大爆炸后都調(diào)動了各種資源協(xié)助專門小組進行應(yīng)急處理。

第二，應(yīng)急救援失誤相似。杜福特(Dufort)認為在突發(fā)事件中，由于管理者急著在最短時間內(nèi)控制風(fēng)險及降低不確定性[17]，意味著采取相應(yīng)行動失誤風(fēng)險的增加。由于危化品具有易燃易爆的性質(zhì)，但天津港和德州大爆炸都反映了相關(guān)的?；窇?yīng)對經(jīng)驗及管理制度缺乏，消防員在第一時間內(nèi)進行了緊急救援，都沒有料到會發(fā)生“次生災(zāi)害”，都出現(xiàn)了消防員傷亡的重大失誤。雖然消防員第一時間奔赴現(xiàn)場勇氣可嘉，但由于缺乏?；窇?yīng)急預(yù)案及日常的應(yīng)急演練而釀成慘案。當(dāng)災(zāi)害初次發(fā)生時，政府官員和現(xiàn)場指揮人員也都誤以為這是一起普通火災(zāi)，按照一般的應(yīng)急方案進行應(yīng)對，其緊急救援決策存在明顯失誤。

第三，結(jié)構(gòu)固化及碎片化管理相似。在天津大爆炸中，安檢部門、?；饭芾頇C構(gòu)及海港管理局等在安全生產(chǎn)、安全管理和應(yīng)急處理中職責(zé)模糊，縱向是一套體系，橫向是另一套體系，橫向政府不同部門之間形成了條條框框的碎片化關(guān)系，容易導(dǎo)致“應(yīng)急失靈”和“組織失效”。德州大爆炸事故也反映出了類似問題，從20世紀30年代開始，美國災(zāi)害應(yīng)急響應(yīng)和救助指揮就掌握在不同部門中，指揮分散情況非常嚴重，美國試圖建立以聯(lián)邦緊急事務(wù)管理署為中心的整體性救災(zāi)機制，但在德州大爆炸中碎片化管理問題依然突出，明顯缺乏對化學(xué)品運輸、儲藏及應(yīng)對的整體性管理或跨域管理機制，兩國在“管理—碎片化”方面具有相似性。

第四，應(yīng)急管理流程結(jié)構(gòu)相似。布賴恩(Brien)認為美國綜合應(yīng)急管理主要包含三大制度：“全危險方法”是對所有災(zāi)害進行統(tǒng)一管理，“應(yīng)急管理信息系統(tǒng)”將各種災(zāi)害管理機構(gòu)信息進行共享，“應(yīng)急管理循環(huán)流程”包括減緩、準備、響應(yīng)和恢復(fù)的全程管理流程[18]。2003年非典之后，中國建立了“一案三制”體系，2007年又出臺了《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》，建立了應(yīng)急管理循環(huán)即PPRR管理模型，分為預(yù)防、準備、響應(yīng)和恢復(fù)四個階段，形成了以時間為主軸的鏈式管理流程模型，在這一點上兩國具有相似性。

第五，?；氛J識結(jié)構(gòu)不足相似。危化品大爆炸是死亡人數(shù)最多的災(zāi)難事故類型之一，需要引起社會各界高度重視，但兩次大爆炸均反映了?；氛J識結(jié)構(gòu)性缺乏。在德州爆炸事故中，涉事化工企業(yè)不知道如何安全存放?；?，消防員沒有接受過危化品應(yīng)對培訓(xùn)，對硝酸銨和?；啡狈φ_的認知。雖然相關(guān)部門要求消防員撤離現(xiàn)場，但消防隊長沒有下達命令，在“二次災(zāi)害”中，再也沒能走出來。天津大爆炸反映相關(guān)部門對危化品風(fēng)險缺乏正確認識，消防員沒有撤離火災(zāi)中心，沒有針對?；愤M行專業(yè)滅火。化學(xué)品火災(zāi)不同于其他火災(zāi)，化學(xué)物相互反應(yīng)會造成難以預(yù)料變化，會迅速引發(fā)其他危化品連環(huán)爆炸。而且，某些化學(xué)品用水無法撲滅，兩國消防員缺乏危化品風(fēng)險認識是極為相似的。

第六，前期常規(guī)應(yīng)急方式相似。應(yīng)急方式結(jié)構(gòu)包括常規(guī)與特殊應(yīng)急兩種類型，德州大爆炸是一起由一般?；芬l(fā)的災(zāi)難事故，消防員采取常規(guī)方法進行滅火。雖然有害物質(zhì)小組趕到現(xiàn)場進行特殊處理，但前期基本上以常規(guī)方法為主。天津大爆炸由特殊而非一般?；芬鸬?，在首次長達半個小時救災(zāi)過程中，消防員一直使用水與泡沫滅火降溫。?；啡紵龝r，貿(mào)然用水或泡沫進行搶救可能會導(dǎo)致化學(xué)反應(yīng)加劇，從而造成“二次爆炸”。換句話說，特殊?；芬l(fā)的火災(zāi)一般不能采用常規(guī)應(yīng)急方法，需要專門的?；窇?yīng)急方案(如使用沙土蓋滅)加以應(yīng)對。這兩次大爆炸前期都采用了常規(guī)方法應(yīng)對，都造成了重大的救災(zāi)失誤。

總之，從“災(zāi)害—沖擊”維度，兩國應(yīng)急管理在結(jié)構(gòu)固化、認識結(jié)構(gòu)和輿論制度有許多相似之處，而在“回應(yīng)—救援”維度，兩國在行動響應(yīng)、救援失誤和流程結(jié)構(gòu)也具有趨同現(xiàn)象。

五、結(jié)構(gòu)趨異：大爆炸與中美應(yīng)急管理比較

大爆炸也呈現(xiàn)出兩國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨異現(xiàn)象，結(jié)構(gòu)趨異分為應(yīng)急組織、制度結(jié)構(gòu)、預(yù)警結(jié)構(gòu)、社會參與和應(yīng)急反思等五個層面(如圖3)。

第一，應(yīng)急法制不同。德州大爆炸雖然存在救援失誤，但整個應(yīng)急過程體現(xiàn)了應(yīng)急法制相對完善的特點。早在1950年，美國制訂了《災(zāi)害救助及緊急援助法》。1988年，出臺了《斯塔福德減災(zāi)和緊急援助法》，賦予聯(lián)邦應(yīng)急管理署在災(zāi)害應(yīng)對、準備和減災(zāi)等領(lǐng)域更多權(quán)限。1992年出臺《聯(lián)邦應(yīng)急計劃》，2004年的《國家響應(yīng)計劃》建構(gòu)了綜合應(yīng)急管理框架。2005年，提出了《國家應(yīng)急反應(yīng)框架》。相對而言，我國法制還比較單一，2007年頒布了應(yīng)急管理領(lǐng)域的基本法即《中華人民共和國突發(fā)公共事件應(yīng)對法》，標志著我國應(yīng)急立法進入了新高度，但系列性和專門性的應(yīng)急法制仍然缺乏。雖然后來也制定了《危險化學(xué)品安全管理條例》和《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》等，但在安全評估和環(huán)境評估等方面專門法制還非常薄弱。天津大爆炸不僅反映法制建設(shè)明顯不足，還出現(xiàn)漠視既有法制及“立而不行”等問題，二國屬于“法制驅(qū)動模式”及“體制驅(qū)動模式”的不同。

圖3 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)趨異

第二，應(yīng)急管理體制結(jié)構(gòu)不同。在“府際關(guān)系”層面，美國應(yīng)急救災(zāi)體制分為聯(lián)邦和州兩級，呈現(xiàn)出合作與制約的特點。德州大爆炸發(fā)生后，州政府首先啟動應(yīng)急預(yù)案進行救援，同時第一時間上報聯(lián)邦政府，聯(lián)邦下派應(yīng)急小組與州政府一同救援。緊急救援過后聯(lián)邦應(yīng)急小組撤離，地方政府負責(zé)災(zāi)后重建工作。這一體制優(yōu)點是地方政府能快速、準確開展應(yīng)急行動，缺點是面對重大災(zāi)害時州政府向聯(lián)邦政府求助程序繁瑣。在天津大爆炸中，應(yīng)急救災(zāi)流程是當(dāng)?shù)卣蛳嚓P(guān)單位先行處理，同時上報國務(wù)院應(yīng)急辦，應(yīng)急辦派出專家小組與地方政府共同進行應(yīng)急救援，緊急救援后專家小組撤離，地方政府負責(zé)善后工作，國務(wù)院和地方政府共同承擔(dān)災(zāi)后重建工作。雖然我國出臺了《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地九省(區(qū))應(yīng)急管理合作協(xié)議》，但針對的是不同省份的橫向合作關(guān)系，與美國《州際應(yīng)急管理互助協(xié)議》相比，部門合作缺乏明確的協(xié)調(diào)機構(gòu)及機制，沒有統(tǒng)一應(yīng)急指揮權(quán)及跨區(qū)域應(yīng)急預(yù)案體系[19]。

第三，消防員職業(yè)制度不同。美國消防員分為職業(yè)制和義務(wù)制兩種，消防員有著非常嚴格的篩選制度，學(xué)歷最低標準是高中，很多部門要求至少具有兩年制火災(zāi)?？茖W(xué)歷，甚至需要大學(xué)本科學(xué)歷。職業(yè)消防員是一個英雄般職業(yè)，平均薪資遠超地方平均工資。業(yè)余消防員雖沒有工資，但享受健康保險、生命險、殘疾保險、養(yǎng)老撫恤和稅收減免等政策。中國消防員主要有公安消防部隊、企業(yè)與政府專職消防隊及志愿者三種類型，公安消防隊實行現(xiàn)役軍人制，占全國60%以上，約有23萬人。近年來，現(xiàn)役消防編制緊縮，地方開始大量招收合同制消防員，數(shù)量基本與現(xiàn)役消防員等同。公安消防員和專職消防員一般依法享受保險和福利待遇，但專職消防員福利水平與美國相比差距較大，造成專職消防員流動性較大，我國的消防體制需要進行反思與變革。

第四，應(yīng)急管理組織不同。1979年，美國將各救災(zāi)單位合并成立“聯(lián)邦緊急事故管理署”，2003年并入“國土安全部”，作為應(yīng)爭管理的最高領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，直接受總統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)。同時，在全國各地建有直屬的應(yīng)急辦事處，4000人隨時待命。同時還制訂了“國家應(yīng)變架構(gòu)”，統(tǒng)一各政府機關(guān)的應(yīng)急管理行動，并建立全國性 “國家突發(fā)事件管理系統(tǒng)”。2003年“非典”后，我國應(yīng)急救災(zāi)體系從原來的單一災(zāi)種向綜合性災(zāi)種發(fā)展，將自然災(zāi)害、生產(chǎn)事故、公共衛(wèi)生和社會安全等統(tǒng)稱為“突發(fā)事件”，并建立了應(yīng)急管理辦公室，直接隸屬于國務(wù)院。同時，實行“分類管理”原則。天津大爆炸體現(xiàn)了黨中央和國務(wù)院統(tǒng)一指揮下充分調(diào)動各方力量和資源及時行動優(yōu)勢，但中央層面沒有專業(yè)應(yīng)急管理機構(gòu)，國務(wù)院應(yīng)急辦只具有協(xié)調(diào)功能，沒有直屬專業(yè)應(yīng)急救援隊伍，也不是各地應(yīng)急辦直接領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

第五，應(yīng)急預(yù)警不同。德州大爆炸并不能掩蓋美國“預(yù)防重于救急”或“預(yù)防導(dǎo)向型救災(zāi)”的核心理念，非常注重預(yù)防和減緩作用，F(xiàn)EMA推崇理念是“預(yù)防上投資一美元，恢復(fù)上節(jié)約兩美元”。大爆炸后，美國進行了深刻反思，再次從制度和行動上強調(diào)應(yīng)急預(yù)防的優(yōu)先地位。中國雖然也強調(diào)災(zāi)前預(yù)防工作，但在實踐中體現(xiàn)的是“結(jié)果導(dǎo)向型救災(zāi)”特點[20]，地方政府重視災(zāi)后應(yīng)急救援與處置，在預(yù)防、準備、預(yù)警和監(jiān)測等方面投入不足。美國的預(yù)警設(shè)施遍布各地，較為發(fā)達，我國這些年雖然有了長足進步，但在許多偏遠地區(qū)仍然缺乏預(yù)警設(shè)施。在危化品預(yù)防設(shè)施方面，可以安裝火警報警器、有毒氣體監(jiān)視器及溫度監(jiān)視器等，能有效預(yù)防及處理危化品事故，將風(fēng)險和損失降到最低。

第六，危機信息發(fā)布制度不同。大爆炸發(fā)生后政府首先要面對媒體無情審判，庫姆斯(Coombs)和霍拉戴(Holladay)指出危機最初響應(yīng)會奠定日后人們對于組織及危機的感知[21]，最好的辦法就是立即回應(yīng)，保持沉默是最糟的策略選擇。政府有責(zé)任第一時間向媒體公布災(zāi)害事件真相以避免謠言滋長，德州大爆炸后，政府立即通過媒體進行信息披露，這有利于政府進行形象管理。在天津大爆炸中，地方政府前后共舉行了十一場記者發(fā)布會，每次幾乎都導(dǎo)致4個以上“次生輿情”而受到眾多質(zhì)疑：為何不及時公布相關(guān)信息、爆炸現(xiàn)場是否有700噸氰化物、為何5小時后才辟謠及為何信息源不統(tǒng)一等。李克強總理抵達爆炸現(xiàn)場后針對謠言四起現(xiàn)象表示“權(quán)威發(fā)布跟不上，謠言就會滿天飛”，反映地方政府無論在立即回應(yīng)策略方面，還是運用其他策略方面都存在明顯缺陷，因此，需要通過問責(zé)或反思教訓(xùn)倒逼地方政府進行危機信息發(fā)布制度改革，以加強政府應(yīng)急管理的權(quán)威性。

第七，社會參與不同?？死灼账?Kreps)認為在災(zāi)害事件中，災(zāi)民擁有社會支持越多，越有利于災(zāi)民恢復(fù)[22]。在德州大爆炸中，F(xiàn)EMA聘請了大量具有專業(yè)知識及應(yīng)急技巧的志愿者隊伍，強調(diào)“全社會參與”，注重調(diào)動民眾、應(yīng)急管理人員、社會組織領(lǐng)導(dǎo)人及政府官員參與應(yīng)急救援的積極性，稱為“跨部門協(xié)力”擴張架構(gòu)。同時，非常重視對志愿者進行應(yīng)急培訓(xùn)，視為政府的“聯(lián)動伙伴”和緊急救援的“應(yīng)對主力”。在天津大爆炸中，體現(xiàn)了政府主導(dǎo)的應(yīng)急救災(zāi)模式，出現(xiàn)了社會組織參與應(yīng)急救援不足現(xiàn)象，雖然有安全和規(guī)范等方面的考慮，但民間組織參與不足也是事實。近年來，我國民間組織參與救災(zāi)數(shù)量和頻率呈上升趨勢[23]，但是構(gòu)成復(fù)雜且分散，在實踐中容易形成無序局面，需要建構(gòu)民間組織和政府之間“公私協(xié)力”、“多元參與”和“多元治理”機制[24]，使其在應(yīng)急救援中發(fā)揮更大作用。

第八，應(yīng)急反思不同?？涮m泰利(Quaranteli)認為災(zāi)害事件之所以釀成為災(zāi)難，主要不是事件本身，而是政府、社群及個人層次等原因?qū)е耓13]。德州爆炸案這一“積淀事件”在美國社會中產(chǎn)生了廣泛影響，美國政府進行了長達兩年的追蹤調(diào)查與反思，采取了一系列行政和制度改革。例如，美國政府因此專門頒布《緊急情況及公共有權(quán)知道法》一系列制度，同時要求各州成立緊急響應(yīng)中心和地方應(yīng)急計劃委員會。2015年德州又發(fā)生了一起危化品爆炸事故，這次沒有出現(xiàn)傷亡報告。通過總結(jié)2013年大爆炸原因，美國政府修訂了相關(guān)法制，加強了對化工廠的安全檢查。天津大爆炸給人民留下了慘痛記憶，問責(zé)是必要的，但還需要對災(zāi)難進行深層反思，推動政府進行應(yīng)急管理制度改革。這些年，我國?；肥鹿食试鲩L趨勢，政府面臨的安全生產(chǎn)壓力也越來越大，這固然與工業(yè)高速發(fā)展有關(guān)，但也與各級政府只注意效率，不重視安全生產(chǎn)有關(guān)。我國雖制定了《安全生產(chǎn)法》、《危險化學(xué)品安全管理條例》、《危險化學(xué)品經(jīng)營管理辦法》、《港口?；饭芾硪?guī)定》等法制，但還缺乏專門的?；窇?yīng)急管理法制，許多法制在執(zhí)行過程中似乎變成了嚇?！奥槿浮钡摹暗静萑恕?。2016年2月，天津出臺了《危險化學(xué)品企業(yè)安全建設(shè)實施方案》，但還沒有上升到國家層面。2016年11月29日，在吸取大爆炸教訓(xùn)基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《危險化品安全綜合治理方案》，開展為期3年的?；瘜W(xué)品安全綜合治理，為進一步的反思、配套性制度改革及制度執(zhí)行變革奠定了良好基礎(chǔ)。2017年5月31日，天津港再次發(fā)生大火災(zāi)，雖然沒有造成人員傷亡，但也反映了不能放松2015年天津港大爆炸悲劇有可能再次發(fā)生的警惕。

綜上所述，兩次大爆炸體現(xiàn)了中美在應(yīng)急管理上的結(jié)構(gòu)趨異，主要有專業(yè)性與非協(xié)調(diào)性、法制驅(qū)動與體制驅(qū)動、合作制約與上下隸屬、職業(yè)制與專職制、預(yù)防導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向、應(yīng)對主力與有限參與、系列反思與反思欠缺的區(qū)別(如表1)。

表1 大爆炸中兩國應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)比較

六、比較啟示及治理變革

在許多國家，重大?；繁ㄊ鹿释鶗┞冻鲈S多問題，人們對于同一或其他地方是否會發(fā)生類似事故的關(guān)注會大大增加，從而成為倒逼政府進行應(yīng)急管理變革的契機，即所謂的“焦點事件相關(guān)政策變革”(event-related policy change)。通過對兩次大爆炸進行比較，為我國應(yīng)急管理提供重要的變革啟示(如圖4)。

第一，問責(zé)制度變革反思。羅伯特(Robert)與洛伊陶(Lajtha)認為應(yīng)急管理的焦點是在面對危機時如何學(xué)習(xí)與反思，以避免或降低類似危機的發(fā)生，這樣才能真正使得管理者有能力處理類似的非預(yù)期危機[25]。天津大爆炸后政府進行了嚴肅問責(zé)，處罰了一批相關(guān)責(zé)任人，國務(wù)院反復(fù)強調(diào)在問責(zé)基礎(chǔ)上重視對事故真相的了解，促使政府和民眾真正從事故中學(xué)習(xí)與總結(jié)教訓(xùn)。目前問責(zé)制形成的直接原因是由于突發(fā)事件的推動，還存在許多不足，需要從“事后問責(zé)”向“事先預(yù)防”和“風(fēng)險問責(zé)”轉(zhuǎn)變[26]，因為對付災(zāi)難最有效的方法是預(yù)防(preventive)。而且，現(xiàn)有問責(zé)制使得許多人關(guān)心災(zāi)害后果承擔(dān)，不愿采用新的應(yīng)急理論和方法，可能會使相關(guān)人員失去學(xué)習(xí)機會而導(dǎo)致創(chuàng)新不足。例如，復(fù)雜成分可燃性研究是一個國際學(xué)術(shù)界前沿問題，針對這一研究已出現(xiàn)了一些新成果，但目前并沒有將這一安全領(lǐng)域的最新成果運用到實踐中來。

圖4 應(yīng)急管理結(jié)構(gòu)變革框架

第二，危機信息發(fā)布制度變革。信息發(fā)布制度是應(yīng)急管理最被人關(guān)注的環(huán)節(jié)之一，天津政府面對輿論關(guān)心的一些核心問題反應(yīng)遲鈍，多次出現(xiàn)“不知道”、“不掌握”和“無法回答”等詞眼。李(Lee)在飛機因天候因素造成失事的應(yīng)急管理研究中發(fā)現(xiàn)，否認策略會讓民眾感知組織應(yīng)負更多的責(zé)任，從而對組織產(chǎn)生系列的負面印象[27]。因此，福爾圖納托(Fortunato)指出當(dāng)危機爆發(fā)后，管理者首要任務(wù)就是立即采取形象修復(fù)策略[28]，及時降低或扭轉(zhuǎn)民眾對政府的負面印象。而且，在不同危機發(fā)展階段，需要靈活使用相應(yīng)的輿論應(yīng)對策略，如合理化、同情、歉意及補充策略等[12]，天津大爆炸反映了危機信息應(yīng)對策略及發(fā)布制度需要進行結(jié)構(gòu)性變革。

第三，應(yīng)急預(yù)案制度有效性變革?？ㄋ沟俾?Castillo)認為危機預(yù)案管理模型由三個要素構(gòu)成，即危機戰(zhàn)備、危機響應(yīng)和危機善后制度[29]。在德州大爆炸中，消防部門沒有專門的?；窇?yīng)急預(yù)案，也沒有針對硝酸銨引起的火災(zāi)進行過演練。因此，聯(lián)邦應(yīng)急管理局加強了與各州地方應(yīng)急管理中心合作，幫助各州制定專門危化品爆炸應(yīng)急預(yù)案。在天津大爆炸中，也沒有建立專門的應(yīng)急預(yù)案，消防員沒有相關(guān)的?；坊馂?zāi)應(yīng)急演練。而且，即便制定了相關(guān)預(yù)案，但大多流于形式，缺乏實操性與有效性。因此，我國需要實現(xiàn)常態(tài)性與非常態(tài)性危化品預(yù)案的有機結(jié)合，并制定相應(yīng)的應(yīng)急預(yù)防措施，如控制人員接觸、遠離人口居住或密集的區(qū)域、密封包裝、相隔足夠距離及禁止煙火等措施。在2017年5月31日天津港火災(zāi)中，由于附近空曠，周邊無居民和企業(yè)，因而沒有造成人員傷亡。同時，還需要加強?；肪o急救援與疏散演習(xí)，通過分類分層、情景模擬及演練并舉等途徑增強地方政府、消防員和公眾應(yīng)對?；窞?zāi)害的能力。

第四，跨部門整體治理策略。康福特(Comfort)等學(xué)者指出跨部門協(xié)調(diào)與合作能有效提高應(yīng)急管理的績效[30]，在德州大爆炸中，事故的直接誘因是硝酸銨，根本原因是由于硝酸銨監(jiān)管分散在聯(lián)邦和州各個行政機構(gòu)之間。針對這一現(xiàn)象，德州議會舉行了多次聽證會，討論將監(jiān)管職權(quán)集中同一機構(gòu)的可能性。奧巴馬也于2013年8月簽署行政法令，要求各級聯(lián)邦機構(gòu)與州政府合作。在天津大爆炸中，也存在危化品管理部門眾多、職責(zé)重疊、垂直和橫向管理混亂及應(yīng)急監(jiān)管分散等問題。由于應(yīng)急管理往往具有“跨域”或“跨界”治理特點，需要在互惠與協(xié)作基礎(chǔ)上，建構(gòu)跨部門、開放性、全風(fēng)險和協(xié)同治理的整體應(yīng)急管理框架。

第五，應(yīng)急行政框架及法律改革。德州大爆炸成為推動美國應(yīng)急管理改革的“政策之窗”，倒逼美國進行行政和法律改革。奧巴馬在行政令中要求各級聯(lián)邦機構(gòu)與州政府制定或更新相應(yīng)的規(guī)章制度，從系統(tǒng)上提高整個化工行業(yè)的安全性。2014年5月，聯(lián)合工作小組詳細闡述了過去一年聯(lián)邦政府為了提高?；沸袠I(yè)安全性而做出的種種行政和立法改革。天津大爆炸的發(fā)生與不嚴格遵守安全規(guī)定有關(guān)，也與應(yīng)急行政框架及安全法律漏洞百出有關(guān)，因此應(yīng)急行政及法律需要進行相應(yīng)改革。例如，大爆炸發(fā)生前天津市簽署了《危險化學(xué)品經(jīng)營許可證管理辦法》，規(guī)定取得港口經(jīng)營許可證企業(yè)在港區(qū)內(nèi)從事危險化學(xué)品倉儲經(jīng)營，不需要取得危險化學(xué)品經(jīng)營許可證，這是具有明顯漏洞的制度安排。

第六，?；穭討B(tài)數(shù)據(jù)庫建構(gòu)。美國境內(nèi)硝酸銨的儲藏地點和方式屬于政府秘密，普通居民沒有辦法查詢住所附近是否有?；穫}庫。而且，應(yīng)急人員也沒有?；穭討B(tài)數(shù)據(jù)，對事故現(xiàn)場的?；窢顩r也不清楚。在天津大爆炸中，地方政府對于存放的?；窙]有盡告知義務(wù)，消防員也不了解?；废嚓P(guān)情況?？蹈Ｌ氐葘W(xué)者認為運用信息科技技術(shù)，有利于提高應(yīng)急管理對抗風(fēng)險的能力[40]。因此，中美兩國都需要建立危化品公共動態(tài)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)和監(jiān)督機制，讓公眾參與到公共安全監(jiān)督中。雖然，一些數(shù)據(jù)涉及到國家安全問題，但可通過“脫密化”和“脫敏化”處理后公開相關(guān)數(shù)據(jù)。

第七，?；窇?yīng)急技能動態(tài)培訓(xùn)。墨菲(Murphy)的研究發(fā)現(xiàn)非線性動態(tài)管理能有效監(jiān)督應(yīng)急管理過程及提高應(yīng)急效率[31]，同樣這也是提高消防員應(yīng)急技能的基本途徑。德州大爆炸反映應(yīng)急救援人員缺乏?；穼I(yè)應(yīng)急技能，2013年8月，美國聯(lián)邦政府發(fā)布了《關(guān)于硝酸銨的儲藏與管理的指導(dǎo)意見》，共有19頁，這是美國首次發(fā)布專門針對硝酸銨安全管理文件。美國國土安全局和環(huán)境保護局也加大了對地方政府、消防機構(gòu)及公眾?；钒踩嘤?xùn)和宣傳。在天津大爆炸中，如果事先建立較為完善的應(yīng)急機制，災(zāi)前建立了專門?；钒踩芾矸ㄖ?，并且得到嚴格執(zhí)行，同時通過報紙、雜志、電視和網(wǎng)絡(luò)等途徑進行相關(guān)教育，這一慘案或許就不會發(fā)生。2017年5月31日天津港又發(fā)生了火災(zāi)，為了控制火勢，消防隊員在貨場四周架起了數(shù)臺高達十幾米的機械臂，利用機械臂的高度從上往下噴水滅火，這明顯吸取了2015年大爆炸教訓(xùn)，在不明原因情況下沒有冒然派消防員直接滅火，這與相應(yīng)的應(yīng)急技術(shù)培訓(xùn)、知識宣傳及經(jīng)驗總結(jié)的努力分不開。此外，應(yīng)急管理需要擺脫“人禍論”思維，因為這會導(dǎo)致人們不太關(guān)注安全文化、為何會引起爆炸、如何處理爆炸事故以及總結(jié)相關(guān)經(jīng)驗教訓(xùn)以避免類似悲劇重演，而這是目前應(yīng)急管理亟須解決的重要議題。

我國災(zāi)害風(fēng)險與公共安全形勢非常嚴峻。通過深入探討中美應(yīng)急管理的結(jié)構(gòu)趨同與趨異，有利于從“結(jié)構(gòu)回歸”角度健全我國應(yīng)急管理體系。比較研究表明，我國應(yīng)急管理需要從“表面問責(zé)”向“結(jié)構(gòu)反思”、從“應(yīng)急危機”向“變革契機”轉(zhuǎn)變，以克服跨界治理、制度結(jié)構(gòu)、行動結(jié)構(gòu)、認知結(jié)構(gòu)和信息結(jié)構(gòu)等應(yīng)急“結(jié)構(gòu)固化”的局限，最終從“系統(tǒng)思維”層面促進我國從第一代分災(zāi)害應(yīng)急管理體系*這是指根據(jù)不同的災(zāi)害類型及不同部門建立的應(yīng)急管理體系，例如根據(jù)起因分成人為災(zāi)害或自然災(zāi)害的應(yīng)急管理體系，或者根據(jù)原因、發(fā)生部位和發(fā)生機理劃分成的地質(zhì)災(zāi)害、天氣災(zāi)害、環(huán)境災(zāi)害、生化災(zāi)害和海洋災(zāi)害等成立的應(yīng)急管理部門，導(dǎo)致應(yīng)急管理分散、重疊、沖突及低效等現(xiàn)象出現(xiàn)。、第二代國家應(yīng)急管理體系向第三代應(yīng)急風(fēng)險治理體系的積極轉(zhuǎn)變。

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(本文責(zé)編：辛城)

BeyondAccountability:AStructuralContrastStudyonDisasterEmergencyManagementbetweenChinaandUSA——ACaseStudyonExplosionsinTianjinandTexas

ZHOU Li-min, LI Xia-yin

(SchoolofPublicAdministrationofGuangzhouUniversity,Guangzhou510006,China)

A contrast and comparison study on explosive disasters in Tianjin and Texas show us that there are some similarities and differences in structure of emergent management. They are similar in structure solidifying, cognitive structure and system of public opinion from the perspective of disaster and shock and similar in response to disaster, mistakes in rescue,procedure structure and ways on emergent occasions from the perspective of response and rescue. However, they differ in such aspects in structure as speciality and coordination, system driven and law driven, control from cooperation and subordinate relationship, professional system and full time system, prevention and consequence orientation, emergent response and relative slow, social reaction and limited participation, systematic reflection and lack in reflection and so on. In order to change the system from accountability to structural reflection and turn crisis into opportunity, we’d better overcome such shortcomings as failure in classic management, false and cross-border management, underlying rules for emergent management by reforming such structures as accountability system and emergent pre-arranged plans for dangerous chemicals, information broadcasting system, overall cross-border governance, administrative system for emergency, dynamic data base, training skills in dealing with dangerous chemicals in emergency and so on, thus overcoming the inflexibilities in system, action, cognition and information to positively transform our emergent management system from the first stage of separating emergent system for disasters to the second stage of overall national emergent system and finally to the third stage of emergent risk management system.

explosion of dangerous chemicals; emergent management; emergent laws; emergent pre-arranged planning; disaster.

2017-01-16

2017-08-20

2015年廣州市教育科學(xué)十二五規(guī)劃面上重點課題“特大城市應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的社區(qū)教育研究”(1201522893)階段性成果。

周利敏(1977-)，廣州大學(xué)公共管理學(xué)院副教授、廣州大學(xué)南方災(zāi)害治理研究中心執(zhí)行主任，博士。

D668;C916;D638

A

1002-9753(2017)10-0012-11