混合所有制改革為什么要讓市場(chǎng)發(fā)揮“決定性”作用

李小斌

摘要：文章從中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的宏觀層面與公司治理層面，梳理了混合所有制改革的背景與邏輯，結(jié)合當(dāng)前國(guó)有企業(yè)改革中存在的逆向選擇問(wèn)題，分析了在混合所有制改革中以市場(chǎng)發(fā)揮“決定性”作用的必要性，對(duì)深入理解混合所有制、進(jìn)一步探索國(guó)有企業(yè)改革具有的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：國(guó)有企業(yè)；混合所有制改革；公司治理；逆向選擇

國(guó)有企業(yè)引入私人資本不是一個(gè)新的現(xiàn)象，但是作為新時(shí)期國(guó)有企業(yè)改革的方向提出卻有其特殊意義。國(guó)有經(jīng)濟(jì)民營(yíng)化看重的是產(chǎn)權(quán)層面的權(quán)益歸屬；而混合所有制則更多強(qiáng)調(diào)治理層面，通過(guò)不同背景經(jīng)濟(jì)成分的相互補(bǔ)充和制衡，在增量上、漸進(jìn)地改善國(guó)有企業(yè)長(zhǎng)期存在的一些問(wèn)題。這一轉(zhuǎn)變意味著，混合所有制改革的成果要在長(zhǎng)期的效率提升中通過(guò)國(guó)有資本的增值得到體現(xiàn)，而不再是“一錘子”的產(chǎn)權(quán)交易。發(fā)展混合所有制不應(yīng)延續(xù)“甩包袱”的思路，改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，依賴于公平的市場(chǎng)環(huán)境下，企業(yè)根據(jù)自身發(fā)展需求實(shí)現(xiàn)自發(fā)的產(chǎn)權(quán)融合。發(fā)展混合所有制要讓市場(chǎng)發(fā)揮“決定性”作用。

一、 混合所有制企業(yè)溯源

長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)內(nèi)“混合所有制”僅是用在宏觀語(yǔ)境下，強(qiáng)調(diào)整個(gè)經(jīng)濟(jì)體內(nèi)所有制結(jié)構(gòu)的非單一性，無(wú)論是理論界還是實(shí)踐中都缺少對(duì)混合企業(yè)層面的專門研究，以至于流行著不少誤解。例如，把混合企業(yè)當(dāng)作新生事物，甚至等同于“中國(guó)特色”。實(shí)際上，混合企業(yè)不僅在長(zhǎng)期的改革開(kāi)放中已大量形成，就是在倡導(dǎo)自由化的西方國(guó)家也并非絕無(wú)僅有。如果沒(méi)有對(duì)混合企業(yè)歷史、現(xiàn)狀和本質(zhì)的全面了解，就難以在改革中把握方向和重點(diǎn)，

政府與私人同時(shí)作為同一企業(yè)股東的現(xiàn)象由來(lái)已久，并且在世界范圍內(nèi)廣泛存在。歐洲的混合企業(yè)可追溯到重商主義時(shí)期，美國(guó)的混合企業(yè)則可追溯到1791年成立的美國(guó)第一銀行和1860年代成立的聯(lián)合太平洋鐵路公司。日本在明治維新之后，私人資本與國(guó)家政權(quán)結(jié)合，形成了所謂的“國(guó)策公司”（佟福全，2001）。20世紀(jì)七八十年代，混合企業(yè)在英、法、加等發(fā)達(dá)國(guó)家曾一度迅速發(fā)展，盡管在私有化浪潮中一度受到削弱，但仍然是一類重要的企業(yè)組織形式。國(guó)際上，混合所有制企業(yè)也很早就作為一類特有的企業(yè)類型受到了廣泛的關(guān)注。

Brada （1996）將政府讓渡國(guó)有產(chǎn)權(quán)的方式分為兩種：（1）直接出售國(guó)有企業(yè)股權(quán)或資產(chǎn)；（2）私有化發(fā)行（SIPs），即通過(guò)公開(kāi)發(fā)行股票將政府在國(guó)有企業(yè)的股份部分出售。1961年，聯(lián)邦德國(guó)政府將大眾的多數(shù)股權(quán)出售給公眾，被認(rèn)為是戰(zhàn)后第一例大規(guī)模的“非國(guó)有化”案例；1984年，英國(guó)電信公司（BT）通過(guò)IPO方式向市場(chǎng)出售50%股份亦被視作私有化發(fā)行的典型案例。1990年到2000年間，出售國(guó)有產(chǎn)權(quán)一度在OECD國(guó)家流行，以至其該項(xiàng)收入占了全球同期的2/3?；蛟S是出于對(duì)私有化步伐的控制或者經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題方面的顧慮，此類產(chǎn)權(quán)讓渡常常并不徹底，從而造就了大量的混合企業(yè)。一項(xiàng)對(duì)OECD國(guó)家1997年以前在公開(kāi)市場(chǎng)上的私有化發(fā)行行為研究表明，私有化并不如初看上去那樣徹底，直到2000 年底，政府仍在2/3 的企業(yè)中作為最大股東或擁有重大權(quán)力，國(guó)家（state）作為私有化后的企業(yè)的最大股東的情況很普遍。此外，一些國(guó)家采用機(jī)會(huì)主義的私有化策略，在市場(chǎng)較好或是政府缺錢的時(shí)候出售大型國(guó)有企業(yè)的一部分股票，這也客觀上帶來(lái)了階段性的混合企業(yè)形態(tài)。

目前為止國(guó)際上大量的混合企業(yè)是部分私有化的產(chǎn)物，其初衷或者是回籠資金的資產(chǎn)出售行為，或者是為放開(kāi)政府對(duì)企業(yè)的控制。而中國(guó)的國(guó)有企業(yè)改革是整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的組成部分，難以用“私有化”或“部分私有化”簡(jiǎn)單進(jìn)行概括。官方實(shí)施混合所有制的初衷不是改變這一現(xiàn)狀，相反是要通過(guò)吸引民營(yíng)資本來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本更大的杠桿效應(yīng)。

二、 中國(guó)混合所有制改革的宏觀背景

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)率高達(dá)9%，創(chuàng)造了大國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的奇跡。然而，以2008年的世界經(jīng)濟(jì)金融危機(jī)為轉(zhuǎn)折點(diǎn)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)背后的問(wèn)題日益凸顯。其中，最具時(shí)代代表性的是，通過(guò)分權(quán)激勵(lì)的強(qiáng)刺激、由地方政府統(tǒng)領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式遭遇瓶頸：一則，隨著經(jīng)濟(jì)規(guī)模的擴(kuò)大，財(cái)政刺激基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)經(jīng)濟(jì)總量的拉動(dòng)作用面臨邊際性遞減；二則，從結(jié)構(gòu)上看，行政驅(qū)動(dòng)下的低效率投資進(jìn)入回收期，資金推動(dòng)、勞動(dòng)密集型的傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)普遍產(chǎn)能過(guò)剩、重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重；三則，地方政府從經(jīng)濟(jì)發(fā)展中牽涉的利益過(guò)多，土地財(cái)政難以為繼。作為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，中國(guó)對(duì)世界經(jīng)濟(jì)的總量影響顯著，創(chuàng)新引領(lǐng)則嚴(yán)重不足。“中國(guó)經(jīng)濟(jì)向何處去？”不僅與每一個(gè)中國(guó)人休戚相關(guān)，也是令全令世界所矚目的問(wèn)題。

不可否認(rèn)，持續(xù)低迷的外圍經(jīng)濟(jì)環(huán)境加劇了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的困難，但歸根結(jié)底，“中國(guó)問(wèn)題”的癥結(jié)在于自身，是在三十年改革紅利和人口紅利消耗殆盡的情況下，資源的結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配和增長(zhǎng)動(dòng)力源衰竭的問(wèn)題。中國(guó)正處在發(fā)展的十字路口，當(dāng)務(wù)之急是為未來(lái)十年的持續(xù)增長(zhǎng)找到新的源泉，進(jìn)而為進(jìn)一步的改革爭(zhēng)取時(shí)間，大規(guī)模存量國(guó)有企業(yè)潛在的效率提升空間為此提供了一個(gè)可能性。

經(jīng)過(guò)多年的改革，絕大部分國(guó)有企業(yè)已經(jīng)建立了相對(duì)規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，在前一階段的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中展示了改革的巨大作用。然而，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)國(guó)有企業(yè)改革的步伐有所放緩，在宏觀布局和微觀管理層面，仍然存在不少問(wèn)題。當(dāng)前，國(guó)有經(jīng)濟(jì)在經(jīng)濟(jì)總量中的比重仍然很大，處理好這塊效率洼地，就有望為未來(lái)十年的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)找到新的源泉。例如，許召元和張文魁（2015）研究發(fā)現(xiàn)國(guó)企改革可以通過(guò)提高資本邊際產(chǎn)出、改善資本動(dòng)態(tài)配置效率、促進(jìn)TFP增長(zhǎng)和發(fā)揮對(duì)其他企業(yè)的外部溢出效應(yīng)等途徑提振經(jīng)濟(jì)增速，如果每年有5%的國(guó)企進(jìn)行改革，經(jīng)濟(jì)增速可提高0.33個(gè)百分點(diǎn)左右，如果每年有10%或20%的國(guó)企進(jìn)行改革，則經(jīng)濟(jì)增速可提高0.47或0.50個(gè)百分點(diǎn)左右。

國(guó)有企業(yè)改革要解決兩大問(wèn)題：一個(gè)是與外部市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，產(chǎn)業(yè)分布、控制力、競(jìng)爭(zhēng)的公平性；一個(gè)是自身的內(nèi)部問(wèn)題，平衡激勵(lì)與約束。這兩個(gè)問(wèn)題有時(shí)會(huì)相互影響。十八大以來(lái)的改革中，并購(gòu)重組、打造國(guó)有資本投資和運(yùn)營(yíng)平臺(tái)著重解決的是與外部關(guān)系的問(wèn)題；員工持股、管資本定位著重理順的是內(nèi)部關(guān)系。上述不少舉措都不可避免涉及產(chǎn)權(quán)層面的變動(dòng)，出現(xiàn)不同所有制資本的融合，從而納入所謂混合所有制的范疇。從政策制定的角度，混合所有制改革的目的是通過(guò)進(jìn)一步做活國(guó)有企業(yè)來(lái)挖掘經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)潛力。endprint

與外部市場(chǎng)的關(guān)系方面，最突出的是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的公平性問(wèn)題。首先是產(chǎn)業(yè)層面的壟斷，一些具備市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)的領(lǐng)域，由于既得利益關(guān)系，長(zhǎng)期將非國(guó)有資本排除在外，不利于效率提升。其次是企業(yè)融資機(jī)會(huì)的極度不均等。除去少數(shù)規(guī)模大、實(shí)力極強(qiáng)的民營(yíng)企業(yè)能以相對(duì)優(yōu)惠的條件獲取資金支持，絕大多數(shù)民營(yíng)企業(yè)尤其是中小企業(yè)面臨融資難問(wèn)題。對(duì)比強(qiáng)烈的是，由于所有制的天然紐帶和政府的隱性擔(dān)保，絕大部分國(guó)有企業(yè)在獲取銀行支持方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)，甚至有大型國(guó)有企業(yè)通過(guò)低成本融資，再通過(guò)貿(mào)易等方式將資金轉(zhuǎn)貸給民營(yíng)企業(yè)，承擔(dān)了影子銀行的功能。通過(guò)實(shí)行混合所有制引入民營(yíng)資本，有利于一定程度上改變市場(chǎng)和金融資源方面國(guó)有資本獨(dú)占的局面。

在處理自身問(wèn)題上，大中型國(guó)有企業(yè)的兼并重組是十八大前十年的主線。然而重組中往往行政撮合的多，市場(chǎng)推動(dòng)的少，簡(jiǎn)單加總很難真正融合做強(qiáng)，現(xiàn)實(shí)是企業(yè)層級(jí)太多，大企業(yè)病普遍。上述很多問(wèn)題，一是源于國(guó)資管理體系的不完善和不配套。管得太多，然而一放就亂；不斷堵漏，然而一收就死。二是，現(xiàn)代企業(yè)制度的名不符實(shí)，很多下屬企業(yè)包括上市公司，國(guó)有股東一股獨(dú)大，其實(shí)是沒(méi)有獨(dú)立性的。三是國(guó)有和民營(yíng)資本屬性的標(biāo)簽過(guò)于明顯，難以實(shí)現(xiàn)充分的流動(dòng)和融合。盡管混合所有制不是新生的事物，但是長(zhǎng)期以來(lái)并沒(méi)有煥發(fā)出應(yīng)有的活力，對(duì)原國(guó)有企業(yè)的公司治理效率帶來(lái)邊際性的改進(jìn)。

既往的實(shí)踐表明，回避產(chǎn)權(quán)的國(guó)有企業(yè)改革效果有限，隨著改革的深入，為緩解純國(guó)有企業(yè)（尤其是競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域的國(guó)有企業(yè)）對(duì)效率目標(biāo)的偏離，以及所有者缺位帶來(lái)的激勵(lì)不足問(wèn)題，引入外部股東進(jìn)行制衡以及對(duì)管理層實(shí)施更為市場(chǎng)化的激勵(lì)變得不可或缺。相對(duì)于上一輪國(guó)企改革中一度被廣為詬病的對(duì)企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)的一次性出售（例如MBO），如果通過(guò)產(chǎn)權(quán)融合既能緩解國(guó)有企業(yè)的公司治理問(wèn)題，又能繼續(xù)享有企業(yè)持續(xù)經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的收益，似乎更容易為各方所接受。此外，產(chǎn)權(quán)的融合，對(duì)于一些原本具備市場(chǎng)化條件領(lǐng)域的國(guó)有資本的獨(dú)占，以及國(guó)有資本對(duì)金融資源的過(guò)度消耗也能有一定程度的改善。在上述背景下，集中推行混合所有制改革被提上日程。

三、 當(dāng)前發(fā)展混合所有制的微觀需求

十八大以來(lái)，中央、國(guó)家層面關(guān)于對(duì)國(guó)有企業(yè)實(shí)施混合所有制改革、發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)的政策文件，總體來(lái)看，就是支持市場(chǎng)化程度高的國(guó)有企業(yè)率先開(kāi)展混合所有制改革。在上述大原則下，具體實(shí)施層面，首先進(jìn)行哪些企業(yè)的改革、混合的范圍和力度，具體企業(yè)都是有較大的裁量空間的。實(shí)踐中，國(guó)有企業(yè)推行混合所有制改革可能包含以下動(dòng)機(jī)：

1. 完善公司治理。這在國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)的政策指引中已經(jīng)有所反映，同時(shí)也是母公司對(duì)擬實(shí)施混改的公司的普遍要求。當(dāng)前國(guó)有企業(yè)普遍存在的情況是，一級(jí)公司對(duì)下屬公司的管控介入過(guò)深，致使子公司喪失經(jīng)營(yíng)獨(dú)立性和治理的積極性。公司經(jīng)營(yíng)缺乏活力，且不利于風(fēng)險(xiǎn)隔離。盡管母公司層面加強(qiáng)管控，但由于公司自身治理機(jī)制的缺失，往往出現(xiàn)業(yè)務(wù)管得過(guò)死，但經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和違規(guī)操作案例卻反向上升的怪像。通過(guò)引入外部股東，發(fā)揮股東的監(jiān)督機(jī)制，坐實(shí)公司自身的治理機(jī)制，對(duì)于提升經(jīng)營(yíng)靈活性和風(fēng)險(xiǎn)防控都具有積極意義。

2. 靈活經(jīng)營(yíng)機(jī)制。這通常是擬實(shí)施混改的企業(yè)自身最主要的動(dòng)機(jī)。由于終極委托人的缺失，國(guó)有企業(yè)常常需要實(shí)施非常細(xì)致的管控措施來(lái)限制代理人對(duì)激勵(lì)目標(biāo)的偏離，無(wú)微不至的約束和冗長(zhǎng)的決策程序極大地減緩了企業(yè)的反應(yīng)速度，不利于企業(yè)經(jīng)營(yíng)。引入民營(yíng)資本后，通過(guò)將兩者的利益適當(dāng)綁定，并發(fā)揮其在公司治理中的積極性，使原企業(yè)在爭(zhēng)取更為靈活的經(jīng)營(yíng)機(jī)制上更具可能性。

3. 募集發(fā)展資金。國(guó)有企業(yè)以土地、固定資產(chǎn)出資引入民營(yíng)資本是一種常見(jiàn)的混合方式，通過(guò)這種方式國(guó)有企業(yè)可以盤活資產(chǎn)，減少后續(xù)發(fā)展所需的資金投入。此外，理論上講，國(guó)有企業(yè)整體上市募集資金，也屬于混合所有制改革的范疇。

4. 緩解經(jīng)營(yíng)壓力。對(duì)于長(zhǎng)期虧損、扭虧困難，短期內(nèi)無(wú)法對(duì)外出售的企業(yè)，通過(guò)引入民營(yíng)資本控股，以實(shí)現(xiàn)將目標(biāo)企業(yè)從母公司的考核報(bào)表中剝離，成為一些國(guó)有企業(yè)完成考核任務(wù)的手段之一。

5. 形成戰(zhàn)略共同體。在市場(chǎng)的調(diào)節(jié)下，企業(yè)間的兼并重組有利于帶來(lái)總體效率的提升。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的發(fā)展，在一些市場(chǎng)化程度高的領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)已經(jīng)成為了不可忽視的力量。國(guó)有企業(yè)與民營(yíng)企業(yè)通過(guò)相互持股結(jié)成戰(zhàn)略共同體，有利于提升彼此的競(jìng)爭(zhēng)力，也形成了混合所有制企業(yè)。

四、 混合所有制改革面臨的逆向選擇問(wèn)題

新的宏觀形勢(shì)與微觀需求下，發(fā)展混合所有制不宜延續(xù)以往“甩包袱”的思路，否則可能帶來(lái)逆向選擇問(wèn)題，不利于改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

防止國(guó)有資產(chǎn)流失與提升國(guó)有企業(yè)效率一直是國(guó)資管理的兩難。國(guó)有企業(yè)自改革伊始，關(guān)于改革帶來(lái)國(guó)有資產(chǎn)流失的呼聲就不絕于耳。對(duì)于國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)者而言，為了避免背上國(guó)有資產(chǎn)流失的罪名，最保險(xiǎn)的做法就是拖延改革，尤其是產(chǎn)權(quán)層面的改革。如果迫于壓力需要和推動(dòng)改革之間進(jìn)行平衡，那就從最差的企業(yè)改起，寧可讓國(guó)有資產(chǎn)“爛在鍋里”，也不主動(dòng)推行改革。然而即便如此，也不能徹底堵住國(guó)有資產(chǎn)流失的漏洞，甚至出現(xiàn)了一些機(jī)會(huì)主義者先把企業(yè)做壞再低價(jià)賤賣的極端案例。在新世紀(jì)的頭10年里，國(guó)有企業(yè)產(chǎn)權(quán)層面的改革一度受到壓制。

國(guó)有企業(yè)“丑女先嫁”的操作手法實(shí)際上并不能避免國(guó)有資產(chǎn)流失，反而加劇了國(guó)有企業(yè)衰敗的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，由于市場(chǎng)因素的不可量化，監(jiān)管部門實(shí)際上很難對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的經(jīng)營(yíng)責(zé)任進(jìn)行認(rèn)定。在不對(duì)稱信息下，經(jīng)營(yíng)者對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)有很大的操縱空間。尤其是對(duì)于對(duì)人力資本依賴性強(qiáng)的領(lǐng)域，相對(duì)于私有化可能獲得的溢價(jià)，經(jīng)營(yíng)者缺乏全力把企業(yè)做好的足夠激勵(lì)。企業(yè)到了不得不改革的時(shí)候，國(guó)有資本的價(jià)值已經(jīng)大大萎縮。另一方面，對(duì)于基本面尚可、又真正具有改革需求的企業(yè)，由于長(zhǎng)期的“向下”操作，已經(jīng)大大地降低了民營(yíng)資本對(duì)其的心理估值，使國(guó)有資產(chǎn)難以實(shí)現(xiàn)相應(yīng)的對(duì)價(jià)，或者交易難以達(dá)成。相應(yīng)地，在這種情況下，真正知悉企業(yè)真實(shí)情況的往往是內(nèi)部人或者是與內(nèi)部人關(guān)系緊密的圈子，大大限制了企業(yè)意向受讓方的范圍，從而難以實(shí)現(xiàn)真正市場(chǎng)化的定價(jià)。endprint