《非存款類組織放貸條例》實施背景下小額貸款公司監(jiān)管制度法律思考

戴紅霞

一、小額貸款公司法律監(jiān)管制度現(xiàn)狀

小額貸款公司作為一個新興行業(yè)，在支持縣域經(jīng)濟發(fā)展、服務(wù)“三農(nóng)”和小微企業(yè)、提升金融普惠性、引導(dǎo)民間融資“陽光化”等方面發(fā)揮了積極作用。但是，縱觀我國有關(guān)小額貸款公司法律監(jiān)管方面的法律法規(guī)，尚未有國家層面專門規(guī)范小貸業(yè)務(wù)的法律。2008年5月，中國人民銀行和中國銀監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于小額貸款公司試點的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），對小額貸款公司的性質(zhì)、設(shè)立、資金來源、資金運用等進(jìn)行規(guī)范。隨著中國人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合下發(fā)的《指導(dǎo)意見》出臺，在地方政府的積極推動下，各地小額貸款公司紛紛成立并正式運營，為破解“三農(nóng)”資金困境開辟了一條嶄新的途徑。各省份參照《指導(dǎo)意見》制定本區(qū)域小額貸款公司發(fā)展的管理辦法，但在準(zhǔn)入審批、資本金的監(jiān)管等方面存在地域差別。2009年6月，中國銀監(jiān)會發(fā)布的《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》以及國務(wù)院辦公廳下發(fā)的《關(guān)于金融支持經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》，為小額貸款公司的發(fā)展路徑提供了指導(dǎo)性思路。2015年8月，人民銀行發(fā)布了《非存款類放貸組織條例（征求意見稿）》（以下簡稱《條例》（征求意見稿）），此條例出臺后將在一定程度解決小額貸款公司法律缺失和監(jiān)管空白的問題，特別是小額貸款公司資本化運作提供法律依據(jù)。

二、小額貸款公司現(xiàn)行法律監(jiān)管制度立法爭議

（一）法律性質(zhì)與配套支持制度尚未明確

小額貸款公司作為非存款類放貸組織，與金融機構(gòu)有著本質(zhì)區(qū)別，也有別于一般工商企業(yè)和金融機構(gòu)，屬于新型市場主體，在業(yè)務(wù)開展中自負(fù)盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，位于金融信貸市場的中間層區(qū)域。國家將小額貸款公司定位于支持三農(nóng)、小微企業(yè)，但未將小額貸款公司劃分為金融機構(gòu)，所以小額貸款公司無法在同業(yè)拆解、稅收、融資成本、財政補貼和法律訴訟等方面，享有與金融機構(gòu)同等的待遇，也不能享受國家對農(nóng)村金融和小企業(yè)金融的優(yōu)惠政策。

（二）監(jiān)管責(zé)任有待進(jìn)一步厘清

一直以來，地方金融辦是省政府授權(quán)的對小額貸款公司實施監(jiān)管的專門部門，負(fù)責(zé)小額貸款公司準(zhǔn)入牌照發(fā)放和具體事務(wù)監(jiān)管。如果小額貸款公司單一由地方監(jiān)管部門負(fù)責(zé)審批和監(jiān)管，缺乏相應(yīng)的專業(yè)監(jiān)管人才，可能會出現(xiàn)各地監(jiān)管尺度不一致的現(xiàn)象，人民銀行、銀監(jiān)局、地方金融管理部門的工作協(xié)調(diào)和配合方面的問題也需要進(jìn)一步明確。

（三）地方監(jiān)管實施細(xì)則尺度不一

從法律位階上來說，對小額貸款公司的規(guī)定基本屬于部委級別的規(guī)范性文件，法律位階較低，個別地方監(jiān)管部門在具體監(jiān)管中行使自由裁量權(quán)，不能按照行政許可法、行政處罰法的要求具體實施行政許可、監(jiān)管、檢查、處罰職責(zé)。

（四）部分監(jiān)管要求不夠細(xì)化

因為《指導(dǎo)意見》并不屬于法律，規(guī)定還相當(dāng)寬泛，在有關(guān)設(shè)立審批程序方面的規(guī)定還不明確，對小額貸款公司起到的是一個示范指引的作用。正在研究論證的《條例》（征求意見稿）對小額貸款公司相關(guān)規(guī)定還不夠細(xì)化，融資比例和杠桿的要求卻沒有詳細(xì)規(guī)定，退出、破產(chǎn)、資產(chǎn)清理、債務(wù)清償?shù)韧顺鰴C制方面的規(guī)定較為籠統(tǒng)，在資本化運作中小額貸款公司依然受法律方面的限制。

三、相關(guān)建議

（一）完善配套政策，建立正向激勵機制

小額貸款公司屬于新型市場主體，其與涉農(nóng)金融機構(gòu)一樣承擔(dān)了服務(wù)“三農(nóng)”、個體工商戶和小微企業(yè)的責(zé)任。鑒于小額貸款公司與普通的商業(yè)銀行有著本質(zhì)區(qū)別，應(yīng)當(dāng)通過在國家層面立法將小額貸款公司開展的目的和形式、利率實施辦法、貸款與還款的條款等確定下來，推動其健康發(fā)展。各省級政府參照國家法律出臺激勵政策，在工商、稅務(wù)、財政補貼等方面給予優(yōu)惠，減輕小額貸款公司經(jīng)營負(fù)擔(dān)與資金成本，用市場的方式引導(dǎo)小額貸款公司發(fā)揮公益性作用。

（二）明確監(jiān)管責(zé)任，逐步理順監(jiān)管體制

應(yīng)當(dāng)推進(jìn)中央與地方金融監(jiān)管工作協(xié)調(diào)機制，明確界定中央和地方金融職責(zé)和風(fēng)險處置責(zé)任，逐步回歸于以人民銀行為主導(dǎo)的大金融監(jiān)管體制。即由省級人民政府依法對本地區(qū)小額貸款公司實施監(jiān)管，授權(quán)地方政府金融辦負(fù)責(zé)小額貸款公司市場準(zhǔn)入審批及經(jīng)營牌照發(fā)放，銀監(jiān)局負(fù)責(zé)對小額貸款公司日常業(yè)務(wù)監(jiān)管和財務(wù)風(fēng)險控制，人民銀行負(fù)責(zé)小額貸款公司政策指導(dǎo)和宏觀審慎監(jiān)管，建立起準(zhǔn)入審批、風(fēng)險控制、宏觀審慎監(jiān)管的監(jiān)管體制。

（三）促進(jìn)各地監(jiān)管平衡，完善地方監(jiān)管細(xì)則

隨著小額貸款公司數(shù)量的日益增多，行業(yè)競爭愈加激烈，經(jīng)營水平參差不齊，建議指導(dǎo)建立小額貸款公司資產(chǎn)分類制度和撥備制度等風(fēng)險控制制度。進(jìn)一步細(xì)化對小額貸款公司退出條件、退出程序及債權(quán)債務(wù)的轉(zhuǎn)讓、承接與處理規(guī)則，以確保經(jīng)營不善的非存款類放貸組織能夠?qū)崿F(xiàn)有序退出。對于小額貸款公司股東和出資條件的設(shè)計，應(yīng)當(dāng)以合理為準(zhǔn)，只要符合《公司法》規(guī)定即可，不要過多限制。在外資準(zhǔn)入政策也有必要進(jìn)行明確，全國應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一，促進(jìn)小額貸款公司為支小、支農(nóng)提供更加便利、更有競爭力的金融服務(wù)。

（四）改善監(jiān)管環(huán)境，適當(dāng)放松融資杠桿管制

應(yīng)該規(guī)定對小額貸款公司外源融資的比例和渠道實行差異化安排、正向激勵安排，拓寬優(yōu)質(zhì)小額貸款公司融資渠道，允許小額貸款公司放大融資杠桿，對于優(yōu)質(zhì)小額貸款公司通過政策鼓勵通過發(fā)行債券、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、證券化等方式開展直接融資，推行評級機制，實行分類管理引導(dǎo)，鼓勵大中型銀行綜合評級結(jié)果對優(yōu)質(zhì)小額貸款公司批發(fā)融資，對評級較高的小額貸款公司提高融資倍數(shù)。通過合法的資產(chǎn)交易中平臺向機構(gòu)投資者進(jìn)行小額信貸資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，提高資產(chǎn)證券化程度，盤活存量資產(chǎn)。完善市場退出機制，對高風(fēng)險機構(gòu)做好風(fēng)險處置和市場退出的制度安排。

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