跨境資金流動管理中外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別與監(jiān)管問題研究

李婕

2008年金融危機引發(fā)了各國對宏觀審慎監(jiān)管理念的重視。2011年，G20金融穩(wěn)定委員會（FSB）發(fā)布全球系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFI）指標(biāo)和名單，基于整體業(yè)務(wù)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)進行識別和判斷，但并未對外匯業(yè)務(wù)專業(yè)領(lǐng)域進行重點關(guān)注。山東省分局從跨境資金流動管理的角度出發(fā)，探討了外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的識別和監(jiān)管問題。

一、外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的定義和特征

系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)是指那些由于自身規(guī)模、復(fù)雜性、系統(tǒng)關(guān)聯(lián)等原因，一旦無序倒閉將會對更大范圍的金融體系和實體經(jīng)濟運行造成顯著破壞的金融機構(gòu)。借鑒FSB等機構(gòu)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的定義，外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)指具有外匯資產(chǎn)負債、交易規(guī)模大，對外匯收支形勢影響大等特點，并具備傳染性（contagion）、關(guān)聯(lián)性（context）和業(yè)務(wù)復(fù)雜性（complexity）的“3C”特性。

（一）傳染性

傳染性側(cè)重于單一機構(gòu)規(guī)模對外匯市場的影響，即機構(gòu)的規(guī)模、行為和預(yù)期對外匯市場影響巨大，其外匯資產(chǎn)錯配或匯率預(yù)期變動將導(dǎo)致外匯頭寸和匯價產(chǎn)生較大變動，影響與之有業(yè)務(wù)聯(lián)系的眾多市場主體，產(chǎn)生連鎖反應(yīng)，進而影響整個外匯市場穩(wěn)定。

（二）關(guān)聯(lián)性

關(guān)聯(lián)性側(cè)重于單一機構(gòu)業(yè)務(wù)對其他相關(guān)機構(gòu)的影響，一旦該機構(gòu)出現(xiàn)問題，風(fēng)險將會迅速蔓延。主要包括兩個方面：一是與其他金融機構(gòu)的關(guān)聯(lián)，隨著金融混業(yè)發(fā)展趨勢逐漸明顯，銀行機構(gòu)的資產(chǎn)負債業(yè)務(wù)不僅僅局限于本行自身，也輻射本行跨國分支機構(gòu)、其他銀行機構(gòu)，甚至保險、證券、財務(wù)公司等非銀行金融機構(gòu)，如拆借等銀行同業(yè)業(yè)務(wù)；二是與企業(yè)等涉匯主體的關(guān)聯(lián)，金融機構(gòu)作為中介部門，為客戶提供貿(mào)易融資、衍生產(chǎn)品等金融產(chǎn)品和服務(wù)，從而產(chǎn)生密切關(guān)聯(lián)。

（三）業(yè)務(wù)復(fù)雜性

業(yè)務(wù)復(fù)雜性重點體現(xiàn)在跨國業(yè)務(wù)品種上，跨國業(yè)務(wù)品種越多業(yè)務(wù)越復(fù)雜，牽扯的機構(gòu)和資金品種越多監(jiān)管難度越大，出現(xiàn)風(fēng)險的可能性和傳導(dǎo)性也越大。

二、外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管的動因和意義

（一）外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)具有更大的負外部性和道德風(fēng)險

基于“3C”特性，外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)具有的負外部性和道德風(fēng)險要求我們必須對其加強監(jiān)管，以維護外匯市場和跨境資金流動穩(wěn)定性。一是巨大的負外部性。外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)涉及的外匯資金量大、與市場和其他金融機構(gòu)聯(lián)系緊密，其外匯資產(chǎn)負債情況、結(jié)售匯頭寸持有和擺布策略、貿(mào)易融資風(fēng)險敞口等均會對跨境資金流動形勢和外匯市場穩(wěn)定產(chǎn)生關(guān)鍵影響。同時，鑒于巨大的外部負效應(yīng)，監(jiān)管部門往往不能任其出現(xiàn)風(fēng)險而無視，外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)可利用這種“寬容”進行倒逼，享受政府潛在的擔(dān)保，從事高風(fēng)險高收益業(yè)務(wù)，即所謂的“道德風(fēng)險”。因此，必須加強監(jiān)管，避免出現(xiàn)外匯風(fēng)險，并建立有效的恢復(fù)和處置機制。

（二）央行與銀監(jiān)會對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管無法替代外匯監(jiān)管

從監(jiān)管目標(biāo)看，央行和銀監(jiān)會對系統(tǒng)重要性機構(gòu)的宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)是維護金融體系穩(wěn)定，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險；而外匯宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)是促進國際收支平衡，防范和化解跨境資金流動風(fēng)險，相比較，外匯宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)更有傾向性和專一性。從監(jiān)管重點看，央行和銀監(jiān)會是本外幣一體化監(jiān)管，且更傾向于本幣引發(fā)的流動性風(fēng)險，而外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)監(jiān)管則需在本外幣一體化監(jiān)管框架下，更側(cè)重對外幣的監(jiān)管。因此，現(xiàn)有的央行及銀監(jiān)會宏觀審慎管理措施并不能完全覆蓋或替代以國際收支、跨境資金流動為重點的外匯系統(tǒng)重要性機構(gòu)審慎監(jiān)管。

（三）對外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管有助于更好地配置外匯監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率

外匯管理正在由微觀向宏觀審慎過渡，宏觀審慎要求關(guān)注的是系統(tǒng)性風(fēng)險，從跨境資金流動情況看，外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)承載著大部分或主要的跨境資金流動業(yè)務(wù)，根據(jù)二八定律1，結(jié)合發(fā)達國家監(jiān)管實踐，管住外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)就等于管住了跨境資金主流，符合外匯監(jiān)管目標(biāo)和宏觀審慎監(jiān)管要求。此外，受監(jiān)管資源限制，必須要把有效的監(jiān)管資源優(yōu)先投入到高風(fēng)險的重要機構(gòu)監(jiān)管上，才能更有效地配置監(jiān)管資源，提高監(jiān)管效率，實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。

三、外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評定標(biāo)準和指標(biāo)

（一）標(biāo)準

從跨境資金流動的視角來看，外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評定標(biāo)準與目前國際上基于宏觀審慎角度的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)（SIFI）界定標(biāo)準有所不同：一是外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估標(biāo)準側(cè)重于其對跨境資金流動的沖擊以及帶來的外匯系統(tǒng)性風(fēng)險，主要為“3C標(biāo)準”；SIFI側(cè)重點是機構(gòu)整體營運風(fēng)險或其倒閉帶來的金融風(fēng)險，包規(guī)模、相互關(guān)聯(lián)度、全球市場影響力、業(yè)務(wù)或市場的可替代性、資產(chǎn)復(fù)雜性五個方面。二是外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)僅是在具備外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營資格的金融機構(gòu)中選取，SIFI的選取范圍包括全部銀行和非銀行金融機構(gòu)。因此，本文認為外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評定標(biāo)準主要包括三個方面：一是外匯業(yè)務(wù)總規(guī)模較大或全國占比較高，主要考察外匯收支和結(jié)售匯總量及相對貢獻度。二是外匯業(yè)務(wù)與其他外匯市場主體的關(guān)聯(lián)度較高，主要考察外匯批發(fā)業(yè)務(wù)、同業(yè)業(yè)務(wù)、貿(mào)易融資和外匯衍生產(chǎn)品業(yè)務(wù)量在全部外匯業(yè)務(wù)量中的貢獻度。三是外匯業(yè)務(wù)或產(chǎn)品與境外市場和境外主體關(guān)聯(lián)度較高，主要考察跨國業(yè)務(wù)品種、規(guī)模和收入，以及海外融資規(guī)模。

（二）指標(biāo)

根據(jù)3C特征，制訂外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評定指標(biāo)的基本思路是：借鑒國際機構(gòu)對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的評估，結(jié)合跨境資金流動形勢和金融機構(gòu)外匯業(yè)業(yè)務(wù)，選定傳染性、關(guān)聯(lián)性和業(yè)務(wù)復(fù)雜性三個主要特征，基于外匯管理部門已獲得或通過新的數(shù)據(jù)采集制度可獲得的數(shù)據(jù)設(shè)置指標(biāo)。具體見表1。

表1 外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)評定指標(biāo)

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根據(jù)評定指標(biāo)，將傳染性、關(guān)聯(lián)性、復(fù)雜性三類具體指標(biāo)分別設(shè)置百分制評分標(biāo)準，每個指標(biāo)按照被評分機構(gòu)的排名，以平均極差計算得分，排名越高，得分越高，最后按照權(quán)重配比進行加權(quán)加總計算總得分，公式如下：endprint

分項得分A=0.1a1+0.1a2+0.05a3+0.05a4+0.05a5+0.05a6

B=0.1b1+0.1b2+0.05b3+0.05b4

C=0.1c1+0.1c2+0.1c3

總得分N=A+B+C

根據(jù)得分情況，將總得分在80分以上的金融機構(gòu)確定為外匯管理系統(tǒng)重要性銀行機構(gòu)。

四、發(fā)達國家系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管實踐

次貸危機后，歐美國家均對自身的金融監(jiān)管體系進行了重新審視和制度重建，力圖通過機構(gòu)設(shè)置、制度安排等方式加強對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管，主要措施有以下幾方面：

（一）體制和機制方面

一是成立職能機構(gòu)，加強宏觀監(jiān)管。為加強金融監(jiān)管，歐盟成員國從宏觀和微觀層面入手，建立泛歐金融監(jiān)管體系，其中宏觀層面設(shè)立了由成員國央行行長組成的歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會（ESRB），職責(zé)是幫助歐盟成員國政府確立各種政策和標(biāo)準，評估歐盟金融體系運行中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險，預(yù)防未來可能再度發(fā)生的金融危機。美國成立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會（FSOC），由財政部部長、聯(lián)邦儲備委員會主席等九個聯(lián)邦金融監(jiān)管機構(gòu)成員和一個擁有保險專業(yè)知識的獨立成員以及其他五個列席成員組成，主要職責(zé)為識別和應(yīng)對威脅美國金融穩(wěn)定的各類風(fēng)險、促進市場自我約束，降低對政府救助的期待和道德風(fēng)險。二是突出央行的特殊地位和作用，加強機構(gòu)間的協(xié)調(diào)。美國、歐盟、英國等發(fā)達國家在金融監(jiān)管改革方向，特別是在對系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管方面，不約而同地加強了央行的權(quán)力和地位。2010年，奧巴馬簽署《多德-弗蘭克華爾街改革與消費者保護法》，銀行、證券、保險等大型金融機構(gòu)均納入美聯(lián)儲的監(jiān)管范圍；英國通過銀行法進一步明確了英格蘭銀行的核心地位，并在維護金融穩(wěn)定方面賦予更大的權(quán)限和責(zé)任；歐盟在《關(guān)于賦予歐洲中央銀行在歐洲系統(tǒng)風(fēng)險委員會中的特定任務(wù)》提案中進一步明確了歐央行在金融宏觀審慎監(jiān)管方面的特殊作用。

（二）監(jiān)管措施方面

各國解決系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的措施主要分為事前、事中和事后管理。一是事前管理，限制和約束業(yè)務(wù)種類、業(yè)務(wù)規(guī)模等，確保業(yè)務(wù)復(fù)雜性和與其他機構(gòu)的關(guān)聯(lián)性在可控范圍，主要通過行政管理、事前監(jiān)測、窗口指導(dǎo)等方式進行。二是事中管理，事中管理的重點主要放在對金融機構(gòu)經(jīng)營情況的監(jiān)管上，如利潤率、流動性、風(fēng)險敞口等方面，通過對經(jīng)營指標(biāo)的監(jiān)測和管理，確保金融機構(gòu)穩(wěn)健運行，降低出現(xiàn)經(jīng)營風(fēng)險的可能性。三是事后管理，重點是對危機發(fā)生后的緊急狀態(tài)進行預(yù)案和管理。如，美國建立了銀行控股公司的破產(chǎn)清算體制，提高了銀行等儲蓄機構(gòu)的存款保險水平；英國于2010年頒布了金融改革新方案，要求建立系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的處置機制，突出資本恢復(fù)計劃、流動性恢復(fù)計劃以及如何有序處置、降低損失和風(fēng)險的處置計劃。

五、完善我國外匯系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)監(jiān)管框架的建議

對外匯管理系統(tǒng)重要性機構(gòu)的監(jiān)管應(yīng)從微觀和宏觀兩個方面著手，微觀監(jiān)管主要防范單個機構(gòu)外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險，宏觀監(jiān)管主要防范外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)對整個外匯市場和跨境資金流動帶來的風(fēng)險。

（一）短期內(nèi)，明確機構(gòu)劃分和監(jiān)管標(biāo)準，以加強微觀監(jiān)管為入手點

一是借鑒國際先進經(jīng)驗，結(jié)合我國跨境資金流動實際，選取科學(xué)的方法和模型，明確外匯系統(tǒng)性重要金融機構(gòu)的劃分標(biāo)準，公布管理名單，加強監(jiān)管針對性。二是加強對外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的監(jiān)管。事前把握審批節(jié)奏，控制業(yè)務(wù)復(fù)雜度，審慎推進資本項目可兌換及跨境交易、外匯衍生產(chǎn)品交易，如內(nèi)保外貸資金回流、金融機構(gòu)外匯保證金交易、跨境資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、境外機構(gòu)境內(nèi)發(fā)債、外匯期貨交易等，降低風(fēng)險發(fā)生。事中加強風(fēng)險監(jiān)管，提高機構(gòu)違規(guī)成本，有針對性地實施更為嚴格的外匯流動性、外匯頭寸和大額風(fēng)險暴露監(jiān)管要求，提高對外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的現(xiàn)場檢查頻率和處罰力度，確保外匯政策傳導(dǎo)和落實到位，提高違規(guī)成本。事后構(gòu)建外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)風(fēng)險監(jiān)管指標(biāo)體系，探索“一家一策”的差別化監(jiān)管模式，對重要性程度越高、風(fēng)險越大、可處置性越低的機構(gòu)加強監(jiān)管。三是突出自律管理的積極作用。一方面，通過加強對外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)自律機制運行的評估，督促其充分發(fā)揮自律機制作用，加強內(nèi)部管理；另一方面，對外匯自律機制內(nèi)的系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)成員采取一定激勵措施，如創(chuàng)新產(chǎn)品優(yōu)先參與權(quán)、外匯新政優(yōu)先試運行權(quán)等。

（二）中長期，逐步優(yōu)化制度安排，微觀審慎與宏觀審慎監(jiān)管并重

一是參照央行宏觀審慎評估體系（MPA），建立外匯宏觀審慎監(jiān)管評估框架，實現(xiàn)總量調(diào)節(jié)和差別化管理。例如將無息準備金（URR）制度和銀行結(jié)售匯綜合頭寸調(diào)節(jié)等政策納入監(jiān)管評估框架，在跨境資金流入（流出）壓力增加時，降低（提高）外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)上繳比例；針對外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)的順差（逆差）增幅，設(shè)置區(qū)別于普通金融機構(gòu)的國際收支調(diào)節(jié)系數(shù)進行差別化管理。二是建立較為完善的應(yīng)急和危機處置機制。一方面，要求金融機構(gòu)從經(jīng)營角度制定自身的應(yīng)急和危機處置辦法，結(jié)合自身外幣資產(chǎn)負債狀況和風(fēng)險承受能力制定“紅線”，避免拆借、貸款、融資等出現(xiàn)流動性風(fēng)險和償債危機；另一方面，建立以外匯管理部門為主導(dǎo)有序處置機制，必要時進行業(yè)務(wù)鎖定、市場鎖定等方式，將道德風(fēng)險降到最低，實現(xiàn)機構(gòu)自身資產(chǎn)拋售和風(fēng)險最小化、宏觀經(jīng)濟影響和納稅人成本最小化。三是參考德國特別穩(wěn)定基金的設(shè)立，建立符合我國實際的救助基金征收機制，對外匯管理系統(tǒng)重要性金融機構(gòu)征收一定比例的救助稅費，用于救助問題機構(gòu)，及時化解外匯風(fēng)險。

注釋

①二八定律也叫帕累托定律，核心觀點是：在任何一組東西中，最重要的只占其中一小部分，約20%，其余80%盡管是多數(shù)，確是次要的，因此又稱二八法則。

②總額貢獻率是指本機構(gòu)總額占全國總額的比重；結(jié)售匯總額貢獻率=機構(gòu)結(jié)售匯總額/全國結(jié)售匯總額*100；外匯收支總額貢獻率=機構(gòu)外匯收支總額/全國外匯收支總額*100。

③差額變動貢獻率是指機構(gòu)差額變動占全國差額變動的比例。外匯收支差額變動貢獻率=（機構(gòu)本期流出入差額-上年同期流出入差額）/（本期全國流出入差額-上年同期全國流出入差額）*100；結(jié)售匯差額變動貢獻率=（機構(gòu)本期結(jié)售匯差額-上年同期結(jié)售匯差額）/（全國結(jié)售匯差額-上年同期全國結(jié)售匯差額）*100。endprint