我國土地制度對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

摘 要 經(jīng)濟(jì)發(fā)展是人類社會發(fā)展歷程中的一條重要主線。在不同歷史時期和不同的社會制度下，土地制度改革都對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生了深遠(yuǎn)的影響。新中國成立以來，土地制度改革一直伴隨中國經(jīng)濟(jì)的改革和發(fā)展，我國的土地制度改革由計劃經(jīng)濟(jì)劃撥土地逐步向土地市場化方向改革，激活了我國的市場經(jīng)濟(jì)?，F(xiàn)階段和未來一段時間，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展所遇到的瓶頸基本都與土地制度有著緊密的聯(lián)系。因此，文章結(jié)合我國現(xiàn)實情況，探討土地制度對經(jīng)濟(jì)增長的影響，為轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式提供較為重要的理論依據(jù)。

關(guān)鍵詞 土地 發(fā)展 土地制度 經(jīng)濟(jì)增長 資源配置

人類社會的發(fā)展是以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主線的，從原始社會到社會主義社會，概莫能外。但是在不同歷史時期和不同社會制度下，土地制度的變革都會對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。

我國要實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的不斷升級換代，推進(jìn)土地制度改革、加強土地政策調(diào)整至關(guān)重要。黨的十八屆三中全會就土地制度改革指明了方向，全會提出了建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，充分發(fā)揮市場機制在調(diào)節(jié)資源配置中的決定性作用。明確加快營造企業(yè)自主經(jīng)營、公平競爭的環(huán)境，建立商品和要素自由流動、平等交換的現(xiàn)代市場體系，大力掃清市場經(jīng)濟(jì)障礙，不斷提高資源配置效率和維護(hù)市場的公平性。由此可見，土地制度改革和土地政策調(diào)整已經(jīng)成為當(dāng)前我國轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式過程中具有全局性的重大問題。因此，對土地制度轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的探討，以探索出適合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的正確路徑和模式。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化進(jìn)程的加快，城市中土地是基礎(chǔ)資源，對于土地利用的正確與否對于經(jīng)濟(jì)的增長和城市發(fā)展的質(zhì)量和水平有著重要的作用。[1]由于前幾年我國土地交易市場的不規(guī)范和我國局部經(jīng)濟(jì)過熱（如房地產(chǎn)）等重要的原因，土地供給政策對經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生了巨大的影響。在土地政策中，主要有價格、供給和稅收三方面的政策能起到調(diào)控作用。在調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的過程中需要同時考慮土地的需求和供給需求。[2]

新中國成立后，我國實行土地制度改革主要經(jīng)歷了兩次高潮，20世紀(jì)50年代初，以農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革和城市土地國有化改革為主要內(nèi)容，其手段是進(jìn)行土地的沒收、征收和分配。舊有的土地使用制度形成了以下的主要特征：一是行政劃撥；二是無償使用；三是無限期使用；四是不準(zhǔn)轉(zhuǎn)讓。其實質(zhì)是土地資源按計劃配置，屬于計劃經(jīng)濟(jì)體制。

我國《憲法》明確規(guī)定我國的土地主要分為兩種所有制形式，分別是國家所有制和集體所有制，城市土地在性質(zhì)上是歸屬國家所有。城市郊區(qū)土地和農(nóng)村的土地在性質(zhì)上都屬于集體所有。除此之外，自留山和自留地、宅基地也是集體所有。而在《土地管理法》中也有相關(guān)的規(guī)定，雖然土地所有權(quán)在國家的規(guī)定下不允許轉(zhuǎn)讓，但是土地使用權(quán)在合法的情況之下可以依法轉(zhuǎn)讓。在建設(shè)的過程中，如果某一個人或者單位需使用土地，唯有按照法律提出申請使用土地。如果使用的土地包含農(nóng)用地，還需要辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批。另外，如果對于一些特殊的情況，如國家在某種情況之下出于公共利益的考慮，可以按照法律規(guī)定對土地予以征收或使用，但是對于土地使用者要給予一定的補償。

這種具有中國特色的城鄉(xiāng)土地制度，對當(dāng)下的農(nóng)村土地制度來說發(fā)揮了中國的勞動力優(yōu)勢。農(nóng)村土地的兩權(quán)分離，能夠統(tǒng)一按人平均分配土地，確保了相對的公平性，并為農(nóng)民提供了基本的生產(chǎn)資料以滿足生活的需要。同時，農(nóng)村富余的勞動力可以流入城市成為農(nóng)民工，也正是有了土地，流入城市的農(nóng)民工才能夠忍受較低的二、三產(chǎn)業(yè)的薪酬。這樣農(nóng)村剩余的廉價勞動力為我國的工業(yè)建設(shè)提供了大量的人力儲備，保持了中國制造業(yè)的國際競爭優(yōu)勢。同時，也減輕了社會的養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，穩(wěn)定了社會秩序。農(nóng)民家庭通過分工合作，提高了家庭的總體收入水平，改善了生活質(zhì)量。這種家庭分工實現(xiàn)了農(nóng)民收入兩條腿走路，提高了農(nóng)民生活水平，穩(wěn)定了社會秩序，這種家庭分工成為中國農(nóng)村的一種普遍形態(tài)，既降低了城市二、三產(chǎn)業(yè)勞動力的使用成本，也使得政府不需要負(fù)擔(dān)沉重的農(nóng)村老年人的養(yǎng)老成本。

我國的現(xiàn)有土地制度也具有一定的缺陷。改革開放以來，我國的土地政策進(jìn)行了多次的調(diào)整，這種政策的調(diào)整對經(jīng)濟(jì)的增長也發(fā)揮了一定的作用。由于配套土地制度改革的法規(guī)和制度建設(shè)滯后，使得土地市場化改革措施不能很好地落到實處，一定程度上阻礙了城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展。

第一，土地產(chǎn)權(quán)主體不清晰。農(nóng)村土地名義上屬于集體所有，而集體現(xiàn)階段通常來說指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)作為行政機構(gòu)本來就不具備法人資格，不能成為獨立的產(chǎn)權(quán)主體。正因為主體界定不清，導(dǎo)致集體產(chǎn)權(quán)的虛位。土地產(chǎn)權(quán)中最重要的一項權(quán)利就是占有、使用、收益和處分四項職能，土地產(chǎn)權(quán)主體的缺位，使得農(nóng)村集體的任何一級組織都沒有對集體土地?fù)碛凶詈蟮奶幏謾?quán)，最終導(dǎo)致集體收益遭受損失。

第二，土地流轉(zhuǎn)機制不健全。由于土地產(chǎn)權(quán)不清晰問題的存在必然導(dǎo)致土地難以流轉(zhuǎn)。土地流轉(zhuǎn)是指在不改變土地集體產(chǎn)權(quán)的前提下，實現(xiàn)土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。近年來，在推動土地流轉(zhuǎn)的過程中，土地很大部分是通過行政手段強迫農(nóng)民交出使用權(quán)，市場并沒有起到資源配置的作用。另外，在土地流轉(zhuǎn)過程中存在流轉(zhuǎn)方式簡單和流轉(zhuǎn)空間封閉化的問題。這不利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)形成規(guī)?；?jīng)營，土地不能得到充分利用，容易引起土地荒廢的現(xiàn)象。

第三，征地制度不合理。征收土地應(yīng)用于公共利益的目的，這也是世界各國現(xiàn)行的做法。我國對征收的土地并沒有明確加以限制，既可以用于公共目的也可以用于商業(yè)目的，政府通過低價購買集體土地然后通過拍賣投放市場，政府在這個過程中賺取了巨大的土地增值收益。政府為增加財政收益，常常存在征地程序不合法，迫使被征地者交出土地使用權(quán)，而征地補償常常范圍狹窄、標(biāo)準(zhǔn)偏低，補償費僅以征收有關(guān)的直接損失為限度，不包括間接損失和其他附帶損失。這嚴(yán)重?fù)p害了被征地者的切身利益，容易導(dǎo)致社會不穩(wěn)定。

第四，政府壟斷土地供應(yīng)。政府在土地供應(yīng)的過程中，通過限制農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，嚴(yán)格控制土地的市場投放量。隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國逐步建立了土地儲備制度，對于城市的存量土地，政府通過前期的開發(fā)整理，采用統(tǒng)一收購、統(tǒng)一開發(fā)、統(tǒng)一出讓的方式，根據(jù)城市功能定位，合理確定土地的用途。我國土地儲備制度不僅能盤活城市的存量土地，還可以將城市郊區(qū)的集體土地通過政府征收途徑轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地。這說明地方政府通過控制土地的供應(yīng)量和供應(yīng)方式壟斷了城市土地供應(yīng)，導(dǎo)致城市發(fā)展對土地的需求得不到滿足和地價上漲。

第五，土地使用制度不完善。一是土地批租征地制度不完善。我國雖然逐步建立起了土地儲備制度，并通過招拍掛的形式向市場投入土地，但仍然有很大比重的土地通過協(xié)議出讓的方式進(jìn)入了用地者手中，這極大地降低了土地利用效率。同時，我國在現(xiàn)行土地批租制度下，實行土地出讓金一次性收取，加重了企業(yè)的成本并轉(zhuǎn)嫁給了消費者。二是地方政府為增加財政收入，采取大量批地或人為抬高地價的短期行為，進(jìn)一步刺激了批地行為。三是土地供應(yīng)的雙軌制。一般而言，非營利性和帶有公益性的土地用途可以通過劃撥的形式取得，而商業(yè)性用地就必須通過出讓方式獲得。社會中存在劃撥的土地用于商業(yè)的用途，使相關(guān)部門的監(jiān)管難度加大，容易導(dǎo)致市場不公、不透明，灰色交易增多。四是土地使用管理制度不規(guī)范。由于市場中存在低效使用土地，甚至可能利用政策便利條件，倒賣劃撥的土地，導(dǎo)致圈地現(xiàn)象頻頻出現(xiàn)。

通過以上的分析我們可以看出，在相當(dāng)長的歷史時期內(nèi)，制度是束縛我國經(jīng)濟(jì)增長與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素，特別是使經(jīng)濟(jì)效率得以提高的產(chǎn)權(quán)制度和市場制度，當(dāng)我們常常談?wù)撎岣呶覈目萍妓胶蛣趧恿λ刭|(zhì)，這些素質(zhì)的提高在很大程度上取決于隱藏在背后的制度。土地制度是土地這一基本生產(chǎn)要素與其他生產(chǎn)要素有效配置而形成的有機系統(tǒng)，要轉(zhuǎn)換為現(xiàn)實生產(chǎn)力的中介。土地制度作為經(jīng)濟(jì)制度的一種，對經(jīng)濟(jì)增長的作用雖然不可低估，但土地制度對經(jīng)濟(jì)增長所起的推動作用也很難像數(shù)學(xué)計算一樣進(jìn)行精確的評估和衡量。

（作者單位為駐馬店市土地儲備開發(fā)中心）

[作者簡介：劉世華（1973—），男，河南駐馬店人，本科。]

參考文獻(xiàn)

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