同級財政決算草案審計存在的問題與對策

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摘 要 國家審計是國家治理的重要基石，是推動國家治理現(xiàn)代化的重要保障。同級財政決算草案審計是國家審計的重要組成部分，它對推進國家治理體系的完善、促進審計工作全面深化改革具有非常重要的作用。然而，同級財政決算草案審計在實施中還存在許多問題，急需在國家審計實務中不斷深化改革和完善。本文在界定同級財政決算草案審計概念和梳理同級財政決算草案審計產(chǎn)生、發(fā)展歷程的基礎上，剖析了當前同級財政決算草案審計存在的主要問題，并有針對性地從加快制定和完善相關法律規(guī)定、改善審計外部環(huán)境、做好“兩個結(jié)合”、強化人員素質(zhì)培訓等方面提出了對策和建議，旨在不斷提升同級財政決算草案審計水平。

關鍵詞 財政決算草案 財政審計 國家治理

一、引言

黨的十八屆三中全會作出了全面深化經(jīng)濟體制改革和加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略部署，其中要求改進預算管理制度，將推進國家治理體系作為我國現(xiàn)代財稅體制的一項重要制度安排，明確提出了財政審計要對政府受托責任履行情況進行審計評價意見。2014年新修訂的《預算法》，明確規(guī)定了財政部門編制的本級決算草案在報本級政府審定前，需經(jīng)本級政府審計部門審計；同時要求縣級以上政府審計部門依法對預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督，從而構(gòu)建了對本級預算執(zhí)行、決算進行審計監(jiān)督的法律保障體系。

同級財政決算草案審計是指各級審計機關對同級財政部門編制的本級決算草案在報本級政府審定前進行審查和發(fā)表意見的審計行為。它是財政審計范疇的一種新的審計類型，其審計對象是本級決算草案，即本級政府未經(jīng)法定程序?qū)彶楹团鷾实念A算收支的年度執(zhí)行結(jié)果。隨著我國財政資金投入的不斷增加，審計工作已上升到國家治理體系的層面，審計監(jiān)督得到前所未有的重視。因此，開展同級財政決算草案審計有其歷史的必然性和重要現(xiàn)實意義。

由于同級財政決算草案審計是近幾年出現(xiàn)的審計工作的新生事物，可供借鑒的審計工作經(jīng)驗不多，急需分析實際審計工作中存在的主要問題，以便提出相應的對策，更好地做好同級財政決算草案審計。

二、同級財政決算草案審計的產(chǎn)生與發(fā)展

1982年修訂的《憲法》指出，審計機關應對政府及其部門的財政收支進行審計監(jiān)督。1994年頒布的《預算法》進一步明確指出，各級政府審計部門應對本級政府各部門、各單位和下級政府的預算執(zhí)行、決算實行審計監(jiān)督。1994年頒布的《審計法》更明確指出，審計機關應對本級政府各部門、各單位和下級政府預算的執(zhí)行情況和決算，以及其他財政收支情況進行審計監(jiān)督。同時，審計機關應對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，向本級人民政府和上一級審計機關提出審計結(jié)果報告。1994年頒布的《審計法》，擺脫了之前長時間內(nèi)本級政府預算、決算的審計只能由上級審計機關來執(zhí)行，初步建立起“同級審”的管理制度。

2012年黨的十八大報告指出，要“加強對政府全口徑預算決算的審查和監(jiān)督”。所謂“全口徑預算”就是把政府所有收支全部納入統(tǒng)一管理，其目標定位于構(gòu)建一個覆蓋所有收支，不存在游離于預算外的政府收支，即將所有類型的財政資金收支都納入統(tǒng)一管理體系的制度框架。審計署在“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃中首次提出了“深化預算執(zhí)行審計，全面開展部門決算（草案）審計，力爭2012年底前建立決算（草案）審計制度”。2014年新《預算法》將原“預算法”第六十二條“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，報本級政府審查后，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”更改為“縣級以上地方各級政府財政部門編制本級決算草案，經(jīng)本級政府審計部門審計后，報本級政府審定，由本級政府提請本級人民代表大會常務委員會審查和批準”。自此，國家正式將同級財政決算草案審計納入法律規(guī)定。

政府決算草案審計是各級審計機關對本級財政部門編制的政府決算草案在報政府批準前進行審查和發(fā)表意見的審計行為。財政決算草案審計主要以本級決算報表為基礎，通過對構(gòu)成決算報表各個項目內(nèi)容的檢查，評價決算草案編制的真實性、準確性和完整性，同時對相關預算執(zhí)行活動的合法性和效益性作出評價。從專業(yè)角度為政府審定和人大常委會審查、批準本級決算草案提供決策參考依據(jù)，及時糾正草案編制中存在的問題，有利于后期決算審查工作的開展，將人大經(jīng)濟監(jiān)督推向?qū)I(yè)化、科學化、實效化的軌道，在目標和內(nèi)容上實現(xiàn)審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的有效對接，有利于審計成果的深化和審計作用的充分發(fā)揮，最終目標是為了促進政府預算、決算的全面規(guī)范、公開透明，提升政府治理水平。同級財政決算草案審計的提出徹底破除了審計部門不能對同級財政預算、決算進行審計監(jiān)督的思想和制度桎梏，既是新時期立法機關加強同級決算審查監(jiān)督的迫切需要，具有其歷史必然性和重大現(xiàn)實意義，也是政府全面推進財稅體制改革和完善治理的內(nèi)在要求。

目前，各級審計機關已按照新修訂《預算法》的要求開展同級財政預算草案審計。但財政決算草案審計總體上還處于試點、探索階段，理論研究較為薄弱，還沒有形成較成熟的管理制度和有效的運行模式，還需要在審計實踐中逐步完善。

三、同級財政決算草案審計存在的主要問題

（一）審計時間的限制和審計內(nèi)容的拓展，增加了審計潛在風險

根據(jù)《預算法》要求，縣級以上地方各級政府財政部門編制的決算草案，在上報同級人大時要經(jīng)過本級政府審計部門審計，并報本級政府審定后方可報人大常委會。從地方上看，縣級以上地方各級政府財政部門一般在3～4月份之間才能完成財政決算的上下級核對，5～6月份才能編制完成財政決算草案，一般情況下6月中下旬審計部門要向同級人大常委會匯報預算執(zhí)行審計情況。在時間安排上，決算草案審計幾乎與決算草案編制同步，審計內(nèi)容不斷拓展，需要在近2個月時間內(nèi)，邊編制，邊審計，時間緊、任務重，加之新《預算法》未明確審計報告的形式，決算草案審計的法定內(nèi)容、基本程序、審計方法、審計報告規(guī)范格式等也有待進一步明確，審計從總體上對決算草案作出準確鑒定和評價的風險較大。endprint

（二）審計對象本身制度不健全，決算草案審計工作難以全面開展

目前，尚未在國家層面統(tǒng)一制定決算編制的相關辦法，決算草案本身為了適應新形勢下財政職能轉(zhuǎn)變的要求，每年的決算報表格式、內(nèi)容都在變動中，總決算報表體系內(nèi)容還不夠完整。決算草案編審方面的規(guī)定有待完善，決算草案編制的基礎工作還相當薄弱。相應的規(guī)章制度不健全，如我國政府會計采用以收付實現(xiàn)制為基礎的會計制度，導致審計對象僅包含財政資金流量信息，不涉及相關存量信息。《財政總預算會計制度》本身過于概括，實施細則缺失，影響審計質(zhì)量。另外，預算執(zhí)行審計與決算草案審計之間內(nèi)容交叉重復嚴重，如何統(tǒng)籌運用、報告審計結(jié)果尚未解決。部門決算草案審計與財政決算草案審計的范圍、內(nèi)容和成果運用上需要有效銜接。而且財政決算報表一直存在著本級預算和決算支出都是以功能分類編制，但具體到各個預算執(zhí)行單位會計核算科目都是以經(jīng)濟分類為主，兩者不能有效銜接的問題，這些都給審計分析和評價帶來一定的難度。

（三）法律層面的審計范圍界定及審計整改還不明確，容易導致在審計實務中無章可循

財政決算審計是審計機關對各級地方政府的財政總決算或財政預算收支結(jié)果的真實性、合法性進行的審計監(jiān)督。審計法頒布實施后，各級審計機關依據(jù)法律規(guī)定，不僅對下級政府的預算執(zhí)行情況和決算進行審計監(jiān)督，還要對本級預算執(zhí)行情況進行審查，并代政府向同級人大常委會提交報告。審計部門主要是對本級預算執(zhí)行情況和其他財政收支情況進行審計監(jiān)督，未提出對決算草案進行審計，開展的決算審計是針對下級地方政府。新預算法規(guī)定了縣級以上地方各級政府財政部門編制的決算草案，在上報同級人大時要經(jīng)過本級政府審計部門審計，并報本級政府審定后才可報人大常委會。但與審計法未提出對決算草案進行審計的規(guī)定存在一定出入，要對同級財政決算草案進行審計，究其法律規(guī)范的效力而言，還未從法律層面對審計范圍加以明確。對同級財政決算草案審計的相關的法規(guī)、制度和指南尚未及時修訂和制定，容易導致在審計實務中無章可循。

此外，現(xiàn)行決算制度未考慮審計整改結(jié)果對決算的影響、對審計結(jié)果發(fā)現(xiàn)的決算不真實等問題，在決算報告中沒有關于審計整改情況的列示。應如何處理和調(diào)整程序如何，缺乏明確的法律制度保障。決算審計結(jié)果是在下一年度預算執(zhí)行期間發(fā)布的，對于下一年度的預算難以形成有效制約，審計結(jié)果也未與主要領導的考核評價聯(lián)系起來，容易導致決算草案審計的結(jié)果運用不充分。

（四）審計人員素質(zhì)與同級財政決算草案審計要求存有差距，審計的人才隊伍建設有待加強

隨著財稅體制改革的不斷深化，對財政審計人員知識水平和綜合素質(zhì)的要求越來越高。目前，財政審計的人員大部分雖然來源于財政、會計、管理等專業(yè)，但基本都未做過財政決算，對財政決算流程、上下級分成結(jié)算的情況等不熟悉，往往無從下手。財政決算草案審計與預算執(zhí)行審計相比，審計的方法、重點、內(nèi)容都存在差異，政府收支分類改革以來財政部門的若干新舉措，決算草案編制的具體要求和財政決算報表體系及內(nèi)容調(diào)整等事項，對于絕大多數(shù)審計人員來說是全新的領域，審計人員只能在審計過程中進行學習和摸索，而且沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以借鑒，會出現(xiàn)“外行審內(nèi)行”的質(zhì)疑，這對審計質(zhì)量的保障和審計事業(yè)的發(fā)展提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

四、加強同級財政決算草案審計的建議

（一）完善與同級財政決算草案審計相關法律規(guī)定，提高相關審計的可操作性

在新《預算法》框架下，逐步探索修改《審計法》及其實施條例的相關法規(guī)，增加對同級財政預算草簽審計的相應規(guī)定，為審計部門開展同級財政決算草案審計提供法律支持。在出臺政府會計制度、政府會計準則、決算編制規(guī)則等文件的過程中，細化決算編制的原則、標準、方法等要求，明確決算的編制內(nèi)容、報表格式、上報程序和時限，促進審計機關決算草案審計規(guī)范化，同時合理確定預算周期各環(huán)節(jié)時間，保障決算草案審計時間，為同級財政決算草案審計程序性參考。審計部門也應在實踐中不斷探索，積累經(jīng)驗，盡快形成相應的審計操作指南，明確決算草案審計出具的審計文書形式以及決算草案審計的內(nèi)容向人大報告的方式等內(nèi)容，將同級財政決算草案審計工作法制化、規(guī)范化和科學化。

（二）加強審計外部環(huán)境建設，積極爭取政府和人大更多的審計支持

首先，主動向政府報告，爭取得到政府的重視和支持。財政決算草案審計作為審計機關開展的一項新工作，只有得到政府的重視和支持，只有財政、審計等相關部門密切配合，財政決算草案審計工作才能步入正軌，才能使審計結(jié)果得到充分運用。促使本級政府根據(jù)新預算法的相關要求，建立和完善同級財政決算草案審計工作機制，為審計機關開展此項工作提供制度保障。

其次，取得人大的信任和支持。審計機關要加強與人大的溝通聯(lián)系，強化審計監(jiān)督與人大監(jiān)督的工作對接，形成監(jiān)督合力，贏得人大的信任和支持；及時掌握人大在審查決算草案時的關注點，在審計時予以重點關注，增強監(jiān)督的針對性和時效性；促成人大將審計發(fā)現(xiàn)問題的整改要求制度化、程序化；落實相關部門和單位問題整改的主體責任，對財政“同級審”重點問題的整改情況進行調(diào)研和視察，建立和落實問責制度，推動問題整改到位。

第三，主動和財政部門對接，及時了解財政決算草案編制的進展程度?？梢匝堌斦块T相關人員介紹決算草案編制的流程、決算草案編制的關鍵點，并對相關結(jié)算單據(jù)和比例進行核實；可以采用順查法，模擬預算草案編制的過程，對其中的調(diào)整事項重點查看依據(jù)是否充分，上下級結(jié)算是否存在多列支出、虛列支出等情況；嘗試派遣審計人員全程參與決算草案的編制工作，熟悉和掌握編制的流程和要點，分析其在機制和制度上的存在的問題以及管理中的薄弱點并作為審計的突破口和主攻方向。

（三）在審計組織上要搞好決算草案審計與預算執(zhí)行審計、部門決算草案審計相互結(jié)合

一是把決算草案審計與預算執(zhí)行審計相結(jié)合。決算草案審計是對預算執(zhí)行結(jié)果的真實性、合法性和效益性進行的審計監(jiān)督，是預算執(zhí)行審計的延續(xù)。將決算草案審計與預算執(zhí)行審計結(jié)合起來進行，有利于實現(xiàn)對預算執(zhí)行審計的全面審計監(jiān)督。開展同級財政預算執(zhí)行審計的時候，有重點地對預算單位管理和使用的重點項目和重點資金進行檢查，有針對性地對各部門預算編制的范圍、執(zhí)行口徑進行檢查，為決算草案審計時審查決算編制和匯總的真實性打下基礎。在預算執(zhí)行審計時，要充分考慮決算草案審計的內(nèi)容，將二者的審計內(nèi)容進行統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一協(xié)調(diào)。

二是把決算草案審計與部門決算草案審計相結(jié)合。部門決算草案是同級財政決算草案的基礎和重要組成部分，可以在對重點部門、有重大資金分配權(quán)的單位部門決算草案審計的基礎上，堅持“點面結(jié)合、突出重點”的原則，從反映部門決算草案真實性、合規(guī)性的問題到揭示同級財政部門決算草案中存在的問題，通過對這些重點資金、重點內(nèi)容的檢查，從中發(fā)現(xiàn)重點問題，從而帶動整個決算草案審計工作的全面開展。對審計發(fā)現(xiàn)部門存在的應繳未繳財政資金、違規(guī)使用財政資金等影響財政總決算真實性、完整性的問題，匯總整合后納入同級財政決算草案審計報告予以披露，進一步深化審計成果運用。

（四）強化審計人員培訓，為開展同級財政決算草案審計提供人力資源保障

在同級財政決算草案審計開展工作初期，可以邀請預算、決算方面的專家開展集中封閉培訓，提高審計人員專業(yè)素質(zhì)；有效提升審計人員利用審計數(shù)字化平臺的信息化水平，充分利用財政大數(shù)據(jù)平臺的數(shù)據(jù)分析成果，如利用各級財政總預算會計賬簿與其決算報表數(shù)據(jù)比對其賬表是否一致；利用地稅、財政總預算會計等數(shù)據(jù)指出地方財政收入虛收空轉(zhuǎn)、虛列支出等等財政收支不真實的問題；對財政決算的真實性、完整性提出審計評價，及時發(fā)現(xiàn)具有普遍性和典型性的問題，促進政府出臺相關的政策和制度，進一步完善同級財政決算草案審計工作。

（作者單位為六盤水市審計局）

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