預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的影響

朱克文

【摘 要】行政事業(yè)單位部門預(yù)算是國家財(cái)政預(yù)算的重要組成部分。優(yōu)化行政事業(yè)單位預(yù)算管理能夠增強(qiáng)行政事業(yè)單位的履職能力。預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位預(yù)算管理優(yōu)化有重要影響。本文主要闡述了預(yù)算編制改革的基本內(nèi)涵，并闡述了當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀，進(jìn)一步分析了實(shí)施預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的影響。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算編制改革；行政事業(yè)單位；預(yù)算管理

一、前言

當(dāng)前，我國已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，傳統(tǒng)的預(yù)算編制和預(yù)算管理已經(jīng)難以適應(yīng)新的形勢的變化。推動(dòng)預(yù)算編制改革，是應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢變化的重要舉措。同時(shí)，它對于行政事業(yè)單位的預(yù)算管理有著積極影響，解決了行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的疑點(diǎn)、難點(diǎn)，促使行政事業(yè)單位增強(qiáng)預(yù)算管理能力，進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)行政事業(yè)單位長期可持續(xù)發(fā)展。

二、預(yù)算編制改革概述

我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，推動(dòng)了預(yù)算管理的改革?？茖W(xué)的預(yù)算管理能夠有效的提升國家的經(jīng)濟(jì)管理能力，促使經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展。所謂預(yù)算編制是指各級政府、各部門、各預(yù)算單位制定籌集和分配預(yù)算資金年度計(jì)劃的預(yù)算活動(dòng)，是預(yù)算法規(guī)范的主要內(nèi)容[1]，也是預(yù)算管理改革的關(guān)鍵內(nèi)容之一。預(yù)算編制應(yīng)當(dāng)遵守國家編制預(yù)算的原則，按照編制辦法和程序進(jìn)行。

《預(yù)算法》是預(yù)算編制的基礎(chǔ)。1994年，第八屆全國人大會(huì)議上，我國正式通過《預(yù)算法》，并于次年1月1日正式施行。在長達(dá)20年的施行過程中，經(jīng)濟(jì)環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，因而在經(jīng)過四次審議后，第十二屆人大常委通過《預(yù)算法》的修改決定，完成了我國《預(yù)算法》的第一次改革，于2015年1月1日起正式施行。在法律層面上對預(yù)算編制進(jìn)行了全新的規(guī)定。

三、當(dāng)前行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀

1.行政事業(yè)單位預(yù)算編制環(huán)節(jié)缺乏科學(xué)性

行政事業(yè)單位預(yù)算編制在環(huán)節(jié)上缺乏科學(xué)性，不夠嚴(yán)謹(jǐn)，造成預(yù)算管理難以落實(shí)，這是當(dāng)前的主要問題。它表現(xiàn)在幾個(gè)方面：

（1）預(yù)算編制環(huán)節(jié)復(fù)雜，可操作性差。

（2）預(yù)算編制缺乏及時(shí)有效的監(jiān)審，從而導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果失準(zhǔn)，預(yù)算管理效果不理想。

（3）預(yù)算編制工作重視程度不高。在未能理順環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)上進(jìn)行編制工作，預(yù)算質(zhì)量缺乏可靠性。

2.行政事業(yè)單位預(yù)算管理未能執(zhí)行“三公”原則

實(shí)施預(yù)算管理，就是為了能夠使行政事業(yè)單位的每一筆資金都用到實(shí)處，切實(shí)提高財(cái)政資金使用效率。然而當(dāng)前的行政事業(yè)單位預(yù)算管理，不能夠公正、公平、公開的進(jìn)行，尤其是在公開上，缺乏透明度。既干預(yù)了預(yù)算計(jì)劃的執(zhí)行，也降低了工作人員的工作熱情，這對行政事業(yè)單位內(nèi)部管理和職能的履行極為不利。

3.行政事業(yè)單位預(yù)算管理預(yù)算調(diào)整規(guī)定不明確

行政事業(yè)單位在一定情況下可以進(jìn)行預(yù)算調(diào)整，但需要按照有關(guān)規(guī)定逐級審批。由于預(yù)算編制不完善，在預(yù)算執(zhí)行時(shí)，需要頻繁的進(jìn)行預(yù)算調(diào)整和追加，影響了預(yù)算的嚴(yán)肅性。傳統(tǒng)的預(yù)算管理辦法中并未對調(diào)整的范圍、內(nèi)容、審批流程等作出明確的規(guī)定，導(dǎo)致預(yù)算編制人員明知預(yù)算數(shù)據(jù)不準(zhǔn)確，對預(yù)算實(shí)施有影響的情況下，不能夠作出及時(shí)調(diào)整，從而降低了行政事業(yè)單位對突發(fā)情況的處置能力。

四、預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的影響

預(yù)算編制改革推進(jìn)，有效地解決了行政事業(yè)單位預(yù)算管理存在的問題。

1.促進(jìn)預(yù)算編制環(huán)節(jié)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，形成完善的預(yù)算管理體系

新《預(yù)算法》對行政事業(yè)單位預(yù)算管理的工作內(nèi)容和范圍進(jìn)行了調(diào)整和擴(kuò)充。把政府基金預(yù)算以及社保基金預(yù)算等方面的內(nèi)容都?xì)w集到了預(yù)算管理的范圍內(nèi)，并強(qiáng)調(diào)對預(yù)算結(jié)果進(jìn)行有效的監(jiān)督和落實(shí)。消除了預(yù)算編制環(huán)節(jié)的冗雜程序，以精確、簡潔的方式實(shí)行預(yù)算管理。過去，行政事業(yè)單位采用的是基數(shù)法來進(jìn)行預(yù)算編制。以基數(shù)法來進(jìn)行預(yù)算編制，其操作十分簡單，因而也是我國預(yù)算管理中長期使用的方法。但是它的精準(zhǔn)程度低，從而導(dǎo)致預(yù)算結(jié)果難以執(zhí)行或者有效落實(shí)。因而在預(yù)算編制改革的影響下，促進(jìn)預(yù)算編制方法從基數(shù)法轉(zhuǎn)向零基預(yù)算。它打破了既得利益為基數(shù)的概念，預(yù)算編制不再取決于基數(shù)，而是環(huán)境參數(shù)、預(yù)算進(jìn)度和政策變化，從而使得行政事業(yè)單位的預(yù)算管理與當(dāng)前的宏觀環(huán)境以及市場相匹配發(fā)展。另外，預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位預(yù)算人員高質(zhì)、高效的完成工作提出了要求，要求工作人員能夠以更積極的態(tài)度投入工作。這也就從法規(guī)制度到人員自身要求上，提升了預(yù)算管理的發(fā)展，形成更加完善的預(yù)算管理體系。

2.促進(jìn)行政事業(yè)單位預(yù)算管理透明化，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督

在預(yù)算編制改革的推進(jìn)下，它要求行政事業(yè)單位完成并完善預(yù)算編制的披露，促進(jìn)預(yù)算管理透明化。所謂的預(yù)算管理透明化，就是對預(yù)算數(shù)據(jù)以及預(yù)算數(shù)據(jù)的來源進(jìn)行明確的披露，讓全體干部出工對行政事業(yè)單位的經(jīng)費(fèi)使用情況有所掌握。這使得全體工作人員對預(yù)算編制有所了解，并且能夠積極的參與、配合預(yù)算編制工作，對預(yù)算編制過程，預(yù)算結(jié)果執(zhí)行以及反饋共同的監(jiān)督。設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)來進(jìn)行實(shí)時(shí)的監(jiān)管，從而激發(fā)員工的工作熱情，在督查和自檢中，提升工作效率和效果。除此之外，對行政事業(yè)單位的收支情況進(jìn)行披露，明確單位各項(xiàng)費(fèi)用的內(nèi)容，從而能夠在預(yù)算有效披露的情況下，增強(qiáng)行政事業(yè)單位的公信力。

3.明確預(yù)算調(diào)整，增強(qiáng)了支出約束力

在原預(yù)算編制下，預(yù)算數(shù)據(jù)的調(diào)整規(guī)范比較模糊。因而對于支出的約束力比較弱。預(yù)算編制改革后，對于行政單位的預(yù)算調(diào)整做出了新的規(guī)定，明確了可以進(jìn)行預(yù)算數(shù)據(jù)調(diào)整的幾種情況。

（1）遇到了預(yù)算范圍以外的突發(fā)事件。行政事業(yè)單位按照法律規(guī)定的范圍及常規(guī)經(jīng)驗(yàn)編制部門預(yù)算。在行政事業(yè)單位運(yùn)行的過程中，難免出現(xiàn)突發(fā)情況。此時(shí)行政事業(yè)單位可以及時(shí)上報(bào)主管部門，要求調(diào)整預(yù)算，增加預(yù)算資金。

（2）既定的預(yù)算計(jì)劃無法執(zhí)行的情況下。由于客觀原因，會(huì)導(dǎo)致一些預(yù)算計(jì)劃無法按照預(yù)計(jì)情況開展，因而分配的預(yù)算資本就會(huì)被閑置。此時(shí)，行政事業(yè)單位可以申請進(jìn)行預(yù)算資金回收，促使資金被分配到更合理的地方，避免資金浪費(fèi)。endprint

（3）預(yù)算在執(zhí)行過程中，會(huì)出現(xiàn)重大的計(jì)劃變動(dòng)，計(jì)劃變動(dòng)的情況下，必須根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行合理的增減，保證預(yù)算數(shù)據(jù)的精準(zhǔn)度，從而能為后續(xù)預(yù)算編制提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。除此之外，預(yù)算編制改革嚴(yán)肅了勤儉的作用，強(qiáng)化了對于預(yù)算支出項(xiàng)目的控制力，換言之，就是任何單位和個(gè)人都不能基于個(gè)別原因而超越預(yù)算指標(biāo)的限制。對于超越限制的項(xiàng)目要及時(shí)進(jìn)行管理和調(diào)整。這也促使了我國行政事業(yè)單位強(qiáng)化預(yù)算管理責(zé)任，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理精細(xì)化。將預(yù)算指標(biāo)分解落實(shí)到部門、個(gè)人，人人按照預(yù)算指標(biāo)完成工作，實(shí)現(xiàn)指標(biāo)的充分落實(shí)，從而把行政事業(yè)單位的損失最小化。規(guī)范了行政事業(yè)單位預(yù)算調(diào)整的范圍，從而能夠使行政事業(yè)單位的預(yù)算控制在合理的范圍內(nèi)。因而在對支出進(jìn)行約束的情況下，能夠保證所有的費(fèi)用更加合理的支出，從而全面提高行政事業(yè)單位的工作效率與預(yù)算工作的工作成果。

4.優(yōu)化了行政事業(yè)單位預(yù)算管理的風(fēng)險(xiǎn)控制能力

實(shí)施預(yù)算管理的其中一個(gè)目的就是為了增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)控制能力。預(yù)算編制改革后，對地方政府債務(wù)進(jìn)行限額管理。在不突破債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制指標(biāo)的前提下，全國地方政府債務(wù)限額由國務(wù)院根據(jù)國家宏觀經(jīng)濟(jì)形勢等因素確定。預(yù)算調(diào)整方案中需要如實(shí)的反映債務(wù)變化，并向同級人大常委會(huì)報(bào)告。在限額內(nèi)，合理的搭配債券額度，安排債券發(fā)行兌付。地方債務(wù)不由地方直接決定，因而對行政事業(yè)單位發(fā)生債務(wù)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)也就降低了。另外，著重強(qiáng)調(diào)行政事業(yè)單位發(fā)生債務(wù)的目的限制于公益事業(yè)的債務(wù)資本支出，而且所有的舉債都需要控制在范圍內(nèi)，不能進(jìn)行過高的舉債，以免行政事業(yè)單位的債務(wù)處置能力降低。這些調(diào)整大大降低了我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理中的不可控風(fēng)險(xiǎn)，為行政事業(yè)單位長期可持續(xù)發(fā)展夯實(shí)基礎(chǔ)。

五、結(jié)束語

新的經(jīng)濟(jì)形勢下，行政事業(yè)單位與市場接觸更加密切，在行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)處置方面，增強(qiáng)其對資金和資源的分配和調(diào)配能力是提升行政事業(yè)單位工作效能的關(guān)鍵之一，因此也更加強(qiáng)調(diào)預(yù)算管理的重要性。預(yù)算編制改革對行政事業(yè)單位的預(yù)算管理有十分重要的影響。它使行政事業(yè)單位的預(yù)算編制環(huán)節(jié)更加的科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，也提升了其可操作性，進(jìn)而進(jìn)一步對行政事業(yè)單位的支出進(jìn)行了約束，提升了風(fēng)險(xiǎn)抵御力。與此同時(shí)，促使行政事業(yè)單位預(yù)算公開，執(zhí)行公開，不僅提升了工作人員的工作熱情，還強(qiáng)化了行政事業(yè)單位在群眾中的公信力。

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