淺析公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題與對(duì)策

摘 要 隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)發(fā)展步入新常態(tài)，在新形勢(shì)和新要求的挑戰(zhàn)下，事業(yè)單位發(fā)展滯后的缺陷逐漸暴露出來。對(duì)事業(yè)單位進(jìn)行分類改革，以便更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)，成了社會(huì)共識(shí)。公益二類事業(yè)單位面臨著公益性和市場(chǎng)性雙重挑戰(zhàn)，自20世紀(jì)90年代開始實(shí)行的事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理等相關(guān)內(nèi)部控制制度亟待改變。本文在分析公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，深入分析公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及其成因，并有針對(duì)性地提出了新形勢(shì)下公益二類事業(yè)單位應(yīng)如何加強(qiáng)內(nèi)部控制建設(shè)的對(duì)策，以期為公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制完善提供借鑒和參考。

關(guān)鍵詞 公益二類 事業(yè)單位 內(nèi)部控制

隨著事業(yè)單位分類改革的進(jìn)一步推進(jìn)，公益二類事業(yè)單位面臨的內(nèi)外部環(huán)境將迎來巨大變化，市場(chǎng)的屬性得到加強(qiáng)，由此將帶來公益屬性和市場(chǎng)屬性如何平衡的問題。內(nèi)部控制好與壞將直接影響這個(gè)平衡，進(jìn)一步影響公益二類事業(yè)單位公益服務(wù)質(zhì)量和生存發(fā)展。

一、新形勢(shì)下公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)現(xiàn)狀

公益二類事業(yè)單位是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展建設(shè)中提供公益服務(wù)的主要力量之一，伴隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)公益服務(wù)的要求也越來越高，進(jìn)一步深化事業(yè)單位改革以滿足人民群眾的需要的任務(wù)便顯得迫切而繁重。

2012年4月，黨中央、國(guó)務(wù)院公布了分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見，該意見明確了事業(yè)單位改革的方向和要求，要求到2020年，建立起功能職責(zé)明確、治理結(jié)構(gòu)完善、運(yùn)行平穩(wěn)高效、監(jiān)督切實(shí)有力的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制，構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)力量參與的公益服務(wù)新格局、新體系。在事業(yè)單位分類改革進(jìn)行的同一時(shí)間，財(cái)政部于2011年11月10日在全國(guó)發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范》（征求意見稿）征求意見，2012年11月29日在全國(guó)印發(fā)《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，決定2014年1月1日起全國(guó)執(zhí)行。2015年12月21日印發(fā)《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，2017年1月25日，印發(fā)財(cái)會(huì)1號(hào)文《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》，首次要求編制內(nèi)部控制報(bào)告，加大內(nèi)部控制工作的力度。

隨著事業(yè)單位分類改革的確定，劃分為公益二類的單位普遍面臨內(nèi)部控制屬于單位管理中的薄弱環(huán)節(jié)這一問題，雖然經(jīng)過幾年的建設(shè)，但還是存在內(nèi)部控制體系不健全、不完善和不規(guī)范的狀況。這種狀況不利于公益二類事業(yè)單位保證財(cái)產(chǎn)安全，也不利于在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，影響公益服務(wù)質(zhì)量，從而對(duì)其長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展產(chǎn)生重大不利影響。因此找出問題，分析成因，提出解決辦法，成為當(dāng)前公益二類事業(yè)單位的緊迫任務(wù)。

二、當(dāng)前公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題及其成因

（一）內(nèi)部環(huán)境不佳

長(zhǎng)期以來，很多單位對(duì)內(nèi)部控制的認(rèn)識(shí)是膚淺的，不少單位從單位負(fù)責(zé)人到所有管理部門對(duì)內(nèi)部控制的意識(shí)是淡薄的，偏重事業(yè)發(fā)展的速度和效率，忽視內(nèi)部控制建設(shè)的跟進(jìn)，有的甚至錯(cuò)誤地認(rèn)為內(nèi)部控制過于煩瑣影響單位發(fā)展進(jìn)度。這種錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)導(dǎo)致很多單位不會(huì)真正用心在內(nèi)部控制建設(shè)上，走個(gè)過場(chǎng)、敷衍了事成了不二的選擇，從而導(dǎo)致單位管理水平得不到提升。這種狀況下，一旦更換負(fù)責(zé)人或是部分管理層，很多做法就會(huì)改變，導(dǎo)致效率變低，質(zhì)量得不到保障。

（二）缺乏完整的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

公益二類事業(yè)單位受制于長(zhǎng)久以來的慣性思維和做法，在執(zhí)行方面能力較強(qiáng)。但是隨著事業(yè)單位的分類改革，公益二類事業(yè)單位需要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)就面臨著市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)如果過大勢(shì)必影響公益二類事業(yè)單位的運(yùn)行和財(cái)產(chǎn)安全。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估作為內(nèi)部控制的核心內(nèi)容，假如風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估出現(xiàn)錯(cuò)誤，那么隨之而來的內(nèi)部控制建設(shè)必然會(huì)出現(xiàn)方向性錯(cuò)誤，事倍功半。一部分事業(yè)單位雖然按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定建立起了一套貌似齊備的內(nèi)控管理制度，但是并沒有實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的目的，常常是新瓶裝舊酒，沒有把內(nèi)部控制有效嵌入單位的日常管理中，在面對(duì)內(nèi)外部環(huán)境的變化時(shí)并沒有及時(shí)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和分析，導(dǎo)致事后彌補(bǔ)，影響了內(nèi)部控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

（三）主要控制活動(dòng)存在不少隱患

控制活動(dòng)存在不少隱患，內(nèi)部控制活動(dòng)分為單位層面和業(yè)務(wù)層面，單位層面內(nèi)部控制主要涉及的決策議事機(jī)制、崗位責(zé)任制、人力資源政策、單位文化、財(cái)務(wù)體系和信息技術(shù)運(yùn)作等方面，受限于長(zhǎng)久以來的體制內(nèi)因素影響，導(dǎo)致公益二類企業(yè)在面對(duì)改革建立可促進(jìn)自身事業(yè)發(fā)展的內(nèi)部控制機(jī)制比較滯后，決策議事機(jī)制不完善、人力資源政策缺失等問題制約著單位層面內(nèi)部控制。業(yè)務(wù)層面內(nèi)部控制在預(yù)算控制、支出控制、政府采購(gòu)業(yè)務(wù)控制、資產(chǎn)控制、建設(shè)項(xiàng)目控制、合同控制等方面還存在不少隱患，需要積極建章立制，梳理業(yè)務(wù)流程，找出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，明確職責(zé)，從而進(jìn)一步彌補(bǔ)漏洞，保障工作質(zhì)量。

（四）溝通不暢，信息系統(tǒng)建設(shè)滯后

內(nèi)部控制能得到有效執(zhí)行，其中重要的技術(shù)保障就是一個(gè)有效、可靠、及時(shí)的信息系統(tǒng)。但是目前公益二類事業(yè)單位在信息系統(tǒng)建設(shè)方面存在滯后現(xiàn)象，相關(guān)系統(tǒng)可以進(jìn)行業(yè)務(wù)處理，但沒有涵蓋內(nèi)部控制，業(yè)務(wù)流程和內(nèi)部控制不能有機(jī)結(jié)合，從而致使內(nèi)部控制不能有效運(yùn)行。同時(shí)，事業(yè)單位內(nèi)部業(yè)務(wù)處理流程還是存在橫向溝通聯(lián)系不夠，都是做好本部門工作，一旦出現(xiàn)跨部門的事項(xiàng)就容易產(chǎn)生推諉、扯皮。相關(guān)信息無法有效在各部門上下級(jí)之間進(jìn)行迅速溝通，進(jìn)一步加劇了各部門之間溝通交流障礙，導(dǎo)致配合不協(xié)調(diào)，內(nèi)部控制無法正常運(yùn)行。

（五）內(nèi)部控制評(píng)價(jià)和監(jiān)督缺失

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)與監(jiān)督是確保內(nèi)部控制建設(shè)不斷完善并有效實(shí)施的重要環(huán)節(jié)。內(nèi)部控制評(píng)價(jià)與監(jiān)督包括自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三個(gè)層次。由于長(zhǎng)期以來對(duì)內(nèi)部控制建設(shè)的投入不足，內(nèi)部控制建設(shè)本身還不完備，所以真實(shí)有益的內(nèi)部控制評(píng)價(jià)工作無從談起，即使進(jìn)行了內(nèi)部控制自我評(píng)價(jià)工作，也大都是走個(gè)過場(chǎng)，并沒有起到應(yīng)有的作用。經(jīng)過近幾年的內(nèi)部控制建設(shè)，相關(guān)內(nèi)部監(jiān)督工作有了極大的改善，但還是存在內(nèi)部監(jiān)督工作執(zhí)行難的問題，監(jiān)督部門往往是公益二類事業(yè)單位內(nèi)部的一個(gè)部門或是一個(gè)部門的職能之一，雖有相對(duì)完善的內(nèi)部監(jiān)督制度，但是在制度彈性空間很大的情況下，內(nèi)部監(jiān)督往往只是走個(gè)過場(chǎng)，難以起到實(shí)際意義。endprint

三、新形勢(shì)下加強(qiáng)公益二類事業(yè)單位內(nèi)部控制的對(duì)策

（一）積極改進(jìn)內(nèi)部控制環(huán)境

內(nèi)部控制環(huán)境是內(nèi)部控制有效實(shí)施的前提條件和重要基礎(chǔ)。改善內(nèi)部控制環(huán)境，首先，要強(qiáng)化全體工作人員的內(nèi)控意識(shí)，尤其是增強(qiáng)單位負(fù)責(zé)人責(zé)任意識(shí)。因?yàn)閮?nèi)部控制的環(huán)境涉及一個(gè)單位的方方面面，其中領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)控程度、內(nèi)控各部門之間的職權(quán)分工、內(nèi)控各部門之間的相互制衡機(jī)制和關(guān)鍵崗位的員工個(gè)人綜合能力都是內(nèi)部控制環(huán)境中比較重要的影響因素。思想是行為的指導(dǎo)，在內(nèi)部控制上，思想上的不融入導(dǎo)致行為上的不配合。當(dāng)內(nèi)部控制體系建好后，單位負(fù)責(zé)人要做好思想工作，通過學(xué)習(xí)宣傳動(dòng)員讓內(nèi)部控制制度深入人心，尤其是中層管理干部，通過增強(qiáng)工作人員的內(nèi)部控制意識(shí)來營(yíng)造一個(gè)良好的內(nèi)部控制環(huán)境。其次，內(nèi)部控制制度要梳理好業(yè)務(wù)流程，明確廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和崗位職責(zé)，把內(nèi)部控制制度分解到每個(gè)部門和每個(gè)人，讓權(quán)力運(yùn)行在內(nèi)部控制中。第三，內(nèi)部控制環(huán)境的維護(hù)需要全體工作人員共同努力，積極整改不合理的工作流程，建立起一套安全、經(jīng)濟(jì)、高效的業(yè)務(wù)運(yùn)行機(jī)制是確保內(nèi)部控制環(huán)境良好的重要保證。

（二）建立比較完備的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系

公益二類事業(yè)單位一方面參與社會(huì)公共事務(wù)管理做好公益服務(wù)；另一方面還要參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為自身生存發(fā)展提供相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)支持。外部環(huán)境的變化使得公益二類事業(yè)單位必須重視風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，一方面是參加市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)避免經(jīng)濟(jì)損失；另一方面也是避免出現(xiàn)利用公權(quán)力為部門謀取私利影響公共服務(wù)質(zhì)量的情況出現(xiàn)。建立起一套風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制是公益二類事業(yè)單位重中之重的任務(wù)，首先要成立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估小組，建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)制度，對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估至少每年進(jìn)行一次；當(dāng)內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境或主管部門管理要求以及國(guó)家政策等發(fā)生重大變化時(shí)，應(yīng)及時(shí)對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果應(yīng)形成書面報(bào)告并及時(shí)提交單位領(lǐng)導(dǎo)班子。領(lǐng)導(dǎo)班子根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)，從而避免因決策錯(cuò)誤產(chǎn)生損失。

（三）加強(qiáng)內(nèi)部控制活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)控制

單位層面的內(nèi)部控制活動(dòng)可以從領(lǐng)導(dǎo)重視，進(jìn)一步建章立制，明確決策議事機(jī)制、崗位責(zé)任制等問題加以解決。業(yè)務(wù)層面控制活動(dòng)一方面加強(qiáng)規(guī)章制度的建設(shè)，另一方面還要嚴(yán)格保障制度的執(zhí)行，尤其是重要控制環(huán)節(jié)，不能讓制度形同虛設(shè)，制度執(zhí)行也只是停留在表面。第一，要加強(qiáng)預(yù)算控制，進(jìn)行全面預(yù)算管理。在公益性事業(yè)單位內(nèi)部控制制度完善的過程中，預(yù)算管理是很重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。由于公益性事業(yè)單位的各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)來源主要是依靠財(cái)政部門的核撥，其資金來源以及資金使用都是靠加強(qiáng)預(yù)算管理進(jìn)行控制。通過對(duì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的預(yù)算約束，使預(yù)算管理貫穿于單位各項(xiàng)工作的全過程。第二，加強(qiáng)收支、采購(gòu)、資產(chǎn)、合同控制，建立健全相關(guān)內(nèi)部管理制度，合理設(shè)置崗位，明確各崗位職責(zé)，確保不相容崗位相分離，強(qiáng)化對(duì)各業(yè)務(wù)控制流程關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)的管控。第三，要認(rèn)真對(duì)待內(nèi)外部監(jiān)督的審計(jì)整改意見，根據(jù)整改意見進(jìn)行業(yè)務(wù)流程的調(diào)整和內(nèi)部控制漏洞的彌補(bǔ)。

（四）信息化加強(qiáng)信息傳遞效率和安全，打破業(yè)務(wù)信息孤島

現(xiàn)代社會(huì)是個(gè)信息化高度發(fā)達(dá)的社會(huì)，信息的有效性變得短暫。公益二類事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)層應(yīng)增強(qiáng)信息傳遞在內(nèi)部控制中起關(guān)鍵作用的認(rèn)識(shí)，采取多項(xiàng)措施來保障信息傳遞的效率和安全，尤其是加強(qiáng)信息化建設(shè)，有效連接各業(yè)務(wù)系統(tǒng)信息，打破現(xiàn)在各部門各自為政、信息相互無法溝通的孤島狀態(tài)。首先，加大信息溝通交流方面的培訓(xùn)力度，增強(qiáng)全體工作人員尤其是，中層管理干部對(duì)信息傳遞的認(rèn)識(shí)；其次建立起信息溝通的平臺(tái)或數(shù)據(jù)庫(kù)，在方便信息溝通的同時(shí)，也使信息運(yùn)行的流程全方位展現(xiàn)在大家的視野中，誰的效率高、誰拖沓一目了然，再輔以相應(yīng)的績(jī)效考核，從而加速信息的傳遞，打破當(dāng)下信息孤島狀態(tài)。

（五）加強(qiáng)內(nèi)部控制監(jiān)督和評(píng)價(jià)

實(shí)踐證明，內(nèi)外部監(jiān)督結(jié)合是最有效的監(jiān)督方式，結(jié)合當(dāng)前實(shí)際工作加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督是重中之重。實(shí)施好內(nèi)部監(jiān)督，做好自我評(píng)價(jià)，單位首先要根據(jù)自身規(guī)模組建一個(gè)權(quán)威的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)或是工作組，具有獨(dú)立地開展內(nèi)部審計(jì)工作能力，可以采用日常不定期監(jiān)督、定期監(jiān)督、專項(xiàng)監(jiān)督等方式開展內(nèi)部監(jiān)督工作；其次，在開展評(píng)價(jià)工作時(shí)可以通過內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行自我評(píng)價(jià)，積極找出問題，彌補(bǔ)漏洞；再次，需要將內(nèi)部審計(jì)和評(píng)價(jià)結(jié)果形成文字報(bào)告，報(bào)告一定翔實(shí)具體，并提出解決方案供領(lǐng)導(dǎo)班子參考；最后，內(nèi)部控制監(jiān)督結(jié)果要和部門績(jī)效掛鉤，對(duì)執(zhí)行好的部門績(jī)效予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)執(zhí)行不好的部門予以批評(píng)和懲罰并責(zé)期改正。

為了適應(yīng)當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，建立健全內(nèi)部控制已成為公益二類事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重要前提條件，但是內(nèi)部控制建設(shè)也絕非一蹴而就，需要在事業(yè)發(fā)展進(jìn)步中積極探索，從而走出一條適合自身發(fā)展的內(nèi)部控制體系。

（作者單位為深圳國(guó)際旅行衛(wèi)生保健中心）

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