淺析加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

郭靜雅

摘 要 預(yù)算管理是行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作中不可或缺的重要組成部分，對行政事業(yè)單位有效發(fā)揮政府職能起著關(guān)鍵作用。由于制度的不健全及受到習(xí)慣做法和舊的思維慣性的影響，行政事業(yè)單位預(yù)算管理中還存在很多不規(guī)范、不科學(xué)的地方。本文在分析行政事業(yè)單位預(yù)算管理的重要性基礎(chǔ)上，深入探討了行政事業(yè)單位預(yù)算管理中存在的問題及其成因，并從統(tǒng)籌謀劃、完善預(yù)算管理、健全內(nèi)控制度等方面有針對性地提出了完善行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策。

關(guān)鍵詞 行政事業(yè)單位 預(yù)算執(zhí)行 資金效益

預(yù)算管理是我國行政事業(yè)單位完成各項業(yè)務(wù)目標的重要手段和有效方式，也是我國行政事業(yè)單位財務(wù)管理工作中的基本依據(jù)。目前，我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，財政收入增速回落，支出剛性增長強勁，財政收支矛盾突出，財政保障難度進一步加大。在面對資金供需矛盾加劇、改革攻堅任務(wù)繁重、審計監(jiān)督力度加強的復(fù)雜局面下，行政事業(yè)單位如何提高預(yù)算管理水平，提高財政資金的使用效益和效率成了一個亟待研究和解決的問題。

一、行政事業(yè)單位預(yù)算管理現(xiàn)狀及存在的問題

行政事業(yè)單位的預(yù)算管理工作直接關(guān)系到社會經(jīng)濟的正常、有效運行，充分體現(xiàn)出政府的政策導(dǎo)向。但就我國行政事業(yè)單位預(yù)算管理的現(xiàn)狀來看，不少單位還存在諸多問題，這些問題的存在嚴重制約了這些單位相關(guān)社會管理職能的發(fā)揮，降低了應(yīng)有的工作效率，阻礙了行政事業(yè)單位的良性有序發(fā)展。具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）國家經(jīng)濟發(fā)展速度放緩，自身資金供需矛盾突出

當前是實施“十三五”規(guī)劃、推動供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、深化財政預(yù)算管理改革和實施中期財政規(guī)劃的關(guān)鍵時期，經(jīng)濟增長速度正從高速增長轉(zhuǎn)向中高速增長，經(jīng)濟發(fā)展方式正從規(guī)模速度型粗放增長轉(zhuǎn)向質(zhì)量效率型集約增長，經(jīng)濟下行壓力較大，財政收支矛盾較為突出。行政事業(yè)單位要改革創(chuàng)新和發(fā)展穩(wěn)定，離不開資金的支持，需要大量財政資金投入，而財政預(yù)算難以在短期內(nèi)予以保障，資金供需矛盾日益加劇，處理得不好，一定程度上將影響事業(yè)發(fā)展和隊伍穩(wěn)定。如何做好預(yù)算管理，加大統(tǒng)籌協(xié)調(diào)力度，提高資金使用效率和效益，是行政事業(yè)單位當前需要加強的一項重要工作。

（二）缺乏完整有效的預(yù)算管理體系

一是預(yù)算編制不夠細化和準確，尚未建立科學(xué)、合理的支出標準體系。不少單位的預(yù)算編制仍未擺脫傳統(tǒng)慣性的影響，在測算人員經(jīng)費和公用經(jīng)費時還是沿用在歷史基數(shù)的基礎(chǔ)上增減的方法，缺乏對具體人員、公用、資源占用情況等因素進行科學(xué)合理的測算，全面深度推行“零基預(yù)算”尚需時日。二是部門預(yù)算流于形式，預(yù)算實際執(zhí)行結(jié)果與年初預(yù)算偏差較大，臨時提出調(diào)整預(yù)算的現(xiàn)象時有發(fā)生，有的單位項目計劃和經(jīng)費預(yù)算“兩張皮”，個別單位還存在未按預(yù)算批復(fù)的范圍和用途使用，擅自調(diào)整預(yù)算。三是對預(yù)算執(zhí)行沒有建立行之有效的監(jiān)管制度，在預(yù)算執(zhí)行過程中相關(guān)業(yè)務(wù)部門職責(zé)不明確、分工不清晰，配合不緊密，積極性不高，造成預(yù)算執(zhí)行進度緩慢，很難發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

（三）項目管理水平總體不高

一是基本支出與項目支出的概念內(nèi)容界定不清晰，行政事業(yè)單位為了彌補部門人員經(jīng)費和公用經(jīng)費的缺口，普遍存在挪用擠占項目經(jīng)費的現(xiàn)象，影響項目資金的使用效益。二是項目支出缺乏成本效益約束，導(dǎo)致資金使用效率不高。行政事業(yè)單位對項目經(jīng)費的管理普遍參照沿用行政管理經(jīng)費的方法，在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等環(huán)節(jié)均缺乏對項目的績效監(jiān)管，加之加快預(yù)算執(zhí)行進度和對項目結(jié)余資金的統(tǒng)籌是目前監(jiān)管重點，不少預(yù)算單位只有年底突擊花錢，甚至“以撥代支”，導(dǎo)致項目執(zhí)行的經(jīng)濟效益和社會效益都不高。三是預(yù)算項目缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，評估機制不健全。不同領(lǐng)域的項目體現(xiàn)的政府職能與效率的方式不盡相同，很難橫向比較，但是目前我國項目設(shè)立、申報、評估的方式大多以財政部門審核、專家評估為主，項目評估機制機械化，缺乏社會參與和監(jiān)督，也導(dǎo)致財政資金投入存在多頭管理，重復(fù)申報，預(yù)算執(zhí)行效力不高。

（四）對下屬單位財務(wù)缺乏監(jiān)督，管理缺位

由于現(xiàn)階段對事業(yè)單位的定性模糊不清，改制不到位，政事、政企不分現(xiàn)象依然廣泛存在。不少行政單位對其下屬事業(yè)單位及行業(yè)協(xié)會的管理不規(guī)范，職能劃分不清，表現(xiàn)在人員分配、財務(wù)收支、物資消耗等方面的管理制度不到位，機構(gòu)運營和財務(wù)管理缺乏監(jiān)督機制，權(quán)、責(zé)、利之間的關(guān)系不明確。這些問題的存在不僅影響了預(yù)算執(zhí)行的準確性和真實性，還在一定程度上損壞了行政事業(yè)單位形象，擾亂了公共秩序。還有部分下屬單位會計管理缺位，監(jiān)督功能淡化，對資產(chǎn)的管理、核算、處置不規(guī)范，造成公共資源的浪費和國有資產(chǎn)的部分流失。甚至一些工會、協(xié)會等未單獨建賬核算，而是在機關(guān)中掛賬，出現(xiàn)占用下屬單位資源的現(xiàn)象。

（五）單位內(nèi)控制度不完善，財務(wù)人員素質(zhì)參差不齊

一些行政事業(yè)單位沒有嚴格按照預(yù)算來安排財政資金的使用，支出管理制度不健全，普遍缺乏完善的內(nèi)部控制制度。有些單位財務(wù)人員依法理財觀念淡漠，認為資金到達本部門后，就擁有了統(tǒng)籌資金的完全自主權(quán)，無須控制和節(jié)約，大手大腳花錢，支出隨意性大，既造成公共財政的損失浪費，又滋生腐化風(fēng)氣。所以，行政事業(yè)單位必須建立完善的內(nèi)部控制制度，增強內(nèi)部控制意識，才能較好地把握預(yù)算開支的量和度，做到財盡其用，用得其所。

二、加強行政事業(yè)單位預(yù)算管理的對策

（一）加強統(tǒng)籌謀劃，樹立資金效益觀念

各級計劃財務(wù)部門應(yīng)科學(xué)制定年度財務(wù)規(guī)劃，合理確定收支盤子，善于謀劃，全面統(tǒng)籌各項資金，合法合規(guī)組織收入，有效安排各項支出；在預(yù)算資金的使用上，不僅要注重它的執(zhí)行，更要關(guān)注它的實際使用效果；要樹立資金效益觀念，加強績效管理，做到“花錢必問效，低效必問責(zé)”，倡導(dǎo)“錢怎么安排，效益說了算”，重視資金的經(jīng)濟性、效益性、效果性，努力達到“少花錢、多辦事、辦好事”；研究建立有效的評價體系，探索引入第三方評價機構(gòu)，實施資金投入產(chǎn)出評價，公開評價結(jié)果，加大評價結(jié)果運用，增加資金使用的“產(chǎn)出比”意識，對執(zhí)行進度慢、投入效益低的資金和項目，采取調(diào)劑收回當年資金、減少來年預(yù)算安排、追究責(zé)任等可能采取的手段予以懲處，把有限資金用在最需要、最有效益的地方，提高投入的針對性和有效性。endprint

（二）嚴格預(yù)算管理，完善預(yù)算管理體系

資金保障是財務(wù)管理的基本職能，而預(yù)算是資金來源的主要渠道，嚴格預(yù)算管理對資金的使用效益尤為重要。首先，要嚴格預(yù)算編制管理，按照部門預(yù)算的編制要求，編制全口徑預(yù)算，細化預(yù)算編制，做好預(yù)算項目和規(guī)劃項目的協(xié)調(diào)和對接工作，做實做細做準預(yù)算。其次，嚴格預(yù)算執(zhí)行，進一步硬化預(yù)算的約束，強化預(yù)算執(zhí)行的主體責(zé)任，繼續(xù)把預(yù)算執(zhí)行作為重中之重，督促做好項目實施準備工作，提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和規(guī)范性，加大存量資金消化力度，提升資金使用成效。第三，嚴格預(yù)算監(jiān)督管理，進一步加大預(yù)算監(jiān)督力度，運用多種方式、不同方法對預(yù)算進行全方位監(jiān)管，這里需要指出是全方位監(jiān)管，監(jiān)管范圍不僅包括財政預(yù)算資金，還包括非財政預(yù)算資金。完善原有財政動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，實現(xiàn)對零余額賬戶和實有資金賬戶每一筆資金的線上監(jiān)控，實時預(yù)警。

（三）規(guī)范項目經(jīng)費使用，加強風(fēng)險監(jiān)控

一是在項目資金的撥付與使用環(huán)節(jié)應(yīng)當做好事中管理控制，嚴格執(zhí)行各項項目資金管理辦法的有關(guān)規(guī)定，合法合規(guī)使用項目資金，嚴禁挪用、擠占項目資金，不得擅自變更、調(diào)整項目內(nèi)容或使用方向，不得隨意列支與項目無關(guān)的支出，確保?？顚Ｓ?。二是本級預(yù)算資金應(yīng)加強監(jiān)管和動態(tài)監(jiān)控，明確管理人員的責(zé)任，可以將資金的使用情況與管理人員個人績效掛鉤。定時定期上報預(yù)算執(zhí)行進度，對沒有達到預(yù)算支出序時進度的專項項目，在系統(tǒng)或行業(yè)里通報批評并扣減相關(guān)責(zé)任單位或個人的績效獎勵。三是對沉淀資金采取清算回收機制，清理收回未及時支出的項目資金，進一步盤活財政存量資金，也給執(zhí)行進度不利的單位敲響警鐘。

（四）加強主管部門對下屬單位的財務(wù)監(jiān)督

近年來，一級行政事業(yè)單位的財務(wù)管理逐步成熟規(guī)范，違法違紀情況明顯減少，但下屬事、企業(yè)單位在財務(wù)管理方面的問題仍比較突出。加強對下屬單位的財務(wù)管理是主管部門的重要職責(zé)，也是預(yù)防財務(wù)風(fēng)險的有效途徑。首先主管部門要提高重視程度，配合做好事、企業(yè)單位分類改革；其次主管部門要加強對所屬單位的財務(wù)管理，合法合規(guī)使用資金，科學(xué)合理歸集成本，確實規(guī)范下屬單位財務(wù)管理和會計核算行為；最后要定期檢查下屬單位的財務(wù)情況，一旦發(fā)現(xiàn)違規(guī)問題及時糾正，促進規(guī)范管理。

（五）建立健全各項內(nèi)控制度，提高財務(wù)人員管理水平

行政事業(yè)單位要全面推進內(nèi)部控制建設(shè)，找準內(nèi)控建設(shè)薄弱環(huán)節(jié)，健全完善事前、事中、事后監(jiān)督管理體系，明確崗位職責(zé)，增強管理意識，加強風(fēng)險防控，不斷健全配套財務(wù)管理制度，對預(yù)算執(zhí)行過程中的資金使用情況實行追蹤問效制度，及時采取措施堵塞各種管理漏洞，促進提高資金的使用效益。同時，行政事業(yè)單位要大力弘揚做專、做精、做細、做實的“工匠精神”，提高計財隊伍能力，結(jié)合年度教育培訓(xùn)計劃，加大教育培訓(xùn)力度，提高財務(wù)人員履職能力和水平，提高執(zhí)業(yè)素養(yǎng)和操守。

綜上所述，行政事業(yè)單位的預(yù)算管理，是整個財務(wù)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。只有高度重視統(tǒng)籌謀劃提高保障能力，健全預(yù)算管理制度，積極構(gòu)建科學(xué)完善的計財管理內(nèi)控體系，降低行政成本，提高投入產(chǎn)出比，不斷提高預(yù)算支出執(zhí)行的及時性、有效性和均衡性，才能進一步提高財政資金的使用效益。

（作者單位為佛山出入境檢驗檢疫局）

參考文獻

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