縣級財政困難的成因及對策

張大偉

摘 要 縣級財政是國家財政的基礎(chǔ)，其能否走出困境，關(guān)系到國家財政的振興和國家政權(quán)的穩(wěn)定，關(guān)系到國家經(jīng)濟能否持續(xù)快速發(fā)展。目前，我國一些縣，特別是經(jīng)濟發(fā)展滯后的地區(qū)縣級財政運行出現(xiàn)了較大困難。本文分析了縣級財政面臨的主要困難及其成因，并提出了解決縣級財政困難的六個對策建議。

關(guān)鍵詞 縣級財政 困難 成因 對策建議

一、當前縣級財政面臨的主要困難

（一）債務(wù)負擔沉重，財政金融風(fēng)險加大

縣級財政負債較多，主要有以下幾類：一是向外國政府和世行、亞行等國際金融組織的借款，主要用于造林、衛(wèi)生接防和改水等項目，還款能力低；二是國債轉(zhuǎn)貸金還款債務(wù)和專項資金配套所形成的債務(wù)；三是財政周轉(zhuǎn)金還款債務(wù)和預(yù)算調(diào)度資金欠款；四是基層金融治理整頓過程中所發(fā)生的清兌債務(wù)，包括兌付農(nóng)村合作基金會借款、兌付供銷合作社社員股金和兌付城市信用社存款等?？h級政府的債務(wù)大多是向銀行舉債的，銀行的錢除了自身資金外，主要是企業(yè)、居民的存款。如此下去，不僅縣級政府的財政不堪重負，十分危險，而且可能形成銀行呆賬、壞賬，對這種潛在金融風(fēng)險必須特別予以高度重視。

（二）縣級財政收支矛盾突出，剛性支出無法保障

從縣級財政收入狀況來看，除了一些重要的工業(yè)基礎(chǔ)和沿海地區(qū)，我國多數(shù)縣內(nèi)的工業(yè)企業(yè)數(shù)量少，企業(yè)活力不夠，效益不佳，大面積虧損，導(dǎo)致工商稅收大幅度下滑，縣級財政收入來源主要是地方稅收收入和行政規(guī)費收入，財政收入來源少而且結(jié)構(gòu)不合理，缺乏高質(zhì)量的財源，財政收入增長緩慢。目前，在縣級收入增長乏力的情況下，財政支出卻在逐年增加，財政擔負支出責任無限擴大。主要表現(xiàn)在財政承擔的法定支出負擔在加重，各項法定支出都要保持一定的增長幅度，這種支出的定比增長與縣級財政收入的增長常常形成巨大的反差。

（三）縣級財政多維持在“吃飯”的水平上，用來提供公共產(chǎn)品與服務(wù)等“辦事”的財力非常有限，欠賬很多

一是公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)和投入欠賬較多，二是發(fā)展城鄉(xiāng)文化事業(yè)投入偏少，三是支農(nóng)支出和農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入不足，四是城鄉(xiāng)社會保障體系欠賬過多。目前，在我國大部分縣沒有標準垃圾處理場，很多行政村沒有通自來水，大部分農(nóng)戶沒有用上衛(wèi)生廁所。另外，縣級財政的社會保障缺口不斷增長，養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、最低生活保障等的收支矛盾十分突出。

二、縣級財政困難的成因分析

（一）經(jīng)濟發(fā)展水平低是縣級財政困難的基礎(chǔ)原因

縣級經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，高附加財源少，能使財政收入迅速增加的二、三產(chǎn)業(yè)還遠未形成規(guī)模，財源基礎(chǔ)不厚實，縣域經(jīng)濟“大而全”“小而全”現(xiàn)象普遍，缺乏大型的龍頭骨干企業(yè)，體現(xiàn)在財政收入上，則是增長支撐面不穩(wěn)定，波動比較大。

（二）財政體制不合理，也是縣級財政困難的重要原因

財政體制尚未理順：一是財權(quán)和事權(quán)不對稱。分稅制改革之后，財權(quán)層層向上集中，事權(quán)則逐級下放。一方面，財政收入上收。中央把增值稅和消費稅兩大稅種上劃，縣需要將75%的增值稅和100%的消費稅上交中央財政，稅收增長部分還需要按1∶0.3的比例由中央拿大頭。當前是60%的財權(quán)集中到中央，60%的事權(quán)下放到地方。另一方面，事權(quán)下放、支出下移，這在基礎(chǔ)教育上表現(xiàn)特別突出。我國中央和省級政府掌握了主要財力，但基本擺脫了負擔義務(wù)教育經(jīng)費的責任。縣鄉(xiāng)政府財力薄弱，卻承擔了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費。二是缺乏優(yōu)勢稅種。分稅制體制下劃分地方的稅種，大多是稅基薄弱窄小，稅源零星分散，征收難度大、成本高，增長彈性小的稅種，很難形成地方財力增長的“支撐點”。加之縣級政府缺乏必要的稅收立法自主權(quán)，只能執(zhí)行開征和停征的決定，難以根據(jù)當?shù)貙嶋H的客觀情況有效地組織收入，造成可用財力減少。

（三）轉(zhuǎn)移支付不到位，進一步加深了縣級財政困難

目前，我國雖然建立了中央對地方和省對基層的縱向轉(zhuǎn)移支付制度，但因形式單一，僅在調(diào)節(jié)中央與地方縱向財政關(guān)系上發(fā)生作用，地區(qū)間財力差距拉大及公共服務(wù)能力懸殊的矛盾并未從根本上解決。實行分稅制的財政管理體制，初衷之一就是徹底改革政府間的轉(zhuǎn)移支付體制，但是改革的結(jié)果并沒有改革現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付體制，只不過增加了兩項新內(nèi)容——稅收返還和過渡期的均等化轉(zhuǎn)移支付。由于這兩項政策的實施，使得原有的收入再分配變成了來源地原則，也就將更多的收入返還給富裕地區(qū)，而不是貧困地區(qū)，加劇了原有省際的不平等。

（四）政策性減收使本來就捉襟見肘的縣級財政雪上加霜

近幾年，國家陸續(xù)出臺的一些減免稅政策，對縣級財政產(chǎn)生了很大影響。主要有提高國稅起征點、個人所得稅起征點，先后取消農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、推進農(nóng)村稅費改革等，使縣級財政直接、間接獲得財政收入和財政性資金大幅減少。

（五）縣級財政供養(yǎng)人口不斷增多，工資足額發(fā)放壓力較大

近年國家工資改革頻繁，工資調(diào)整幅度較大，每個縣都要為此增加大量的財政支出。由于縣級財政普遍困難，一些縣只能先發(fā)放國家規(guī)定的四項工資，個別縣連四項基本工資都難以保證發(fā)放。國家給予增資的轉(zhuǎn)移支付與實際財政供給人數(shù)和標準都有很大差距，相當部分縣本級財力無法保證基本支出需要，拖欠工資的現(xiàn)象屢見不鮮。另外，一部分縣的住房公積金、醫(yī)療保險金等工資性相關(guān)支出沒有落實。

（六）財政監(jiān)督不力，導(dǎo)致尋租活動猖獗

縣級政府負責的事情多而且范圍廣，中央和省級政府又不能對其進行直接管理，有些縣級政府進行決策時個人影響很大，事權(quán)大而監(jiān)督少，很容易導(dǎo)致腐敗行為的產(chǎn)生和財政資金的浪費。同時，仍有大量的預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算之外，滯留在一部分單位手中，產(chǎn)生了一系列的管理和廉政問題。

三、解決縣級財政困難的對策建議

（一）加快縣域經(jīng)濟發(fā)展，壯大縣級財源規(guī)模

縣級財政困難的根本原因在于缺乏支柱產(chǎn)業(yè)，缺乏財力增長的稅基基礎(chǔ)，壯大縣級財力，根本途徑是加速縣域經(jīng)濟發(fā)展。因此，除了狠抓財政收入征管，調(diào)整和優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)外，更需要大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，重點抓好工業(yè)經(jīng)濟和第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，壯大地方財力，增強自身保障能力。就縣級而言，首要的是應(yīng)當結(jié)合推進新農(nóng)村建設(shè)，立足本地實際，把加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展作為縣域經(jīng)濟發(fā)展的戰(zhàn)略問題抓好，統(tǒng)籌規(guī)劃，重點推進，強化農(nóng)業(yè)、突破工業(yè)，大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)；大力發(fā)展民營經(jīng)濟，培植地方稅源，加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，切實轉(zhuǎn)變政府職能，改善招商引資環(huán)境，重點引進一批市場前景好、財政貢獻率高的項目，為促進縣域經(jīng)濟快速發(fā)展，增加財源，實現(xiàn)地方財力的快速增長打好基礎(chǔ)。endprint

（二）加大機構(gòu)改革力度，裁減冗員，減少財政支出

要轉(zhuǎn)變政府職能，合并機構(gòu)，精減人員。對超編人員，上級政府要制定相應(yīng)的政策，切實解決超編人員的分流安置問題。建議有關(guān)部門盡快出臺《編制法》或暫行條例，以法律形式嚴格控制編制。地方政府不得擅自批準增人增編，確保人員的相對穩(wěn)定。同時，要加強對財政供養(yǎng)人員的管理，控制財政支出規(guī)模，緩解縣級財政困難。

（三）財權(quán)、事權(quán)相對稱，確?？h級政府有效地履行職責

一要改變目前縣級政府過多的事權(quán)與財權(quán)嚴重不對等的狀況。進一步明確各級政府的支出責任，對于跨區(qū)域的外溢性的公共項目與工程，上級政府應(yīng)在一定程度上參與或介入。對于醫(yī)療和教育服務(wù)的供應(yīng)，中央和省級政府需要承擔部分籌資責任。與國外相比，我國在這方面的法律還有待完善。二是合理劃分各級政府的財權(quán)，最大限度地調(diào)動地方理財?shù)姆e極性。應(yīng)把適合縣鄉(xiāng)的稅種全部或部分下放給縣鄉(xiāng)，核定基數(shù)，確定比例分成或結(jié)算比例，統(tǒng)籌管理。另外，也可考慮適當?shù)刭x予地方政府必要的稅種開征權(quán)。只有合理界定職能，理順政府間事權(quán)關(guān)系，縣級政府才能更好地履行對地方經(jīng)濟發(fā)展的引導(dǎo)和協(xié)調(diào)職責。

（四）完善轉(zhuǎn)移支付制度，加大對縣級財政的扶持力度

轉(zhuǎn)移支付存在資金比較分散、結(jié)構(gòu)不夠科學(xué)、使用效益不高、分配管理不夠規(guī)范等問題。對此，一是加大力度，除省級財政局部增加對縣的轉(zhuǎn)移支付外，還應(yīng)當引導(dǎo)市級財政加大對縣的轉(zhuǎn)移支付力度；二是調(diào)整結(jié)構(gòu)，按照事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則，通過嚴格控制?？铐椖康脑O(shè)置，清理到期的專款項目，逐步取消過小、過散和用于機構(gòu)運轉(zhuǎn)的項目等方式，整合現(xiàn)有?？铐椖?，同時加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重；三是提高時效性，年初能確定的轉(zhuǎn)移支付要盡早下達，切實解決預(yù)算執(zhí)行難的問題；四是通過政策引導(dǎo)和傾斜，促進實現(xiàn)“公共服務(wù)水平均等化”目標；五是進一步完善標準收支體系和做好轉(zhuǎn)移支付測算的基礎(chǔ)工作。

（五）分類清理消化債務(wù)，降低財政運行風(fēng)險

面對縣級政府沉重的債務(wù)，應(yīng)該認真對待，采取積極的態(tài)度去解決問題。一是對所有的債務(wù)進行一次盤點，摸清底子；二是按照性質(zhì)類別，對債務(wù)進行分類清理，說明債務(wù)的成因，標注清償?shù)募本彸潭?；三是對照有關(guān)政策，制定逐步化解問題的方案和措施，給債務(wù)人一個交代，體現(xiàn)政府的誠信；四是結(jié)合目前公共財政體系改革，將部分公共產(chǎn)品的債務(wù)清償責任轉(zhuǎn)移分擔，其他債務(wù)由縣級政府組織清理，建立嚴格的分期償還責任，按照“誰舉債，誰負責”的原則，將還債分解到有關(guān)部門和單位；五是嚴禁制造新的欠款行為。

（六）依法理財，加強財政監(jiān)督

一是增強依法理財觀念，積極推進預(yù)算改革，避免追加支出的隨意性，增加預(yù)算的透明度，推行零基預(yù)算、部門預(yù)算，實行預(yù)算論證和預(yù)算追加聽證制度；二是通過依法治費，完善規(guī)章制度，加強計劃性和“收支兩條線”管理；三是對財政供給單位，應(yīng)實行單位財務(wù)制度公開、財務(wù)結(jié)果公開、接受群眾監(jiān)督的民主理財制度；四是嚴格規(guī)范會計行為，提高會計信息質(zhì)量。

（作者單位為安丘市石埠子鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心）

參考文獻

[1] 郭世江，李長征，陳琳.淺析縣級財政擺脫困境的對策[J].商場現(xiàn)代化，2006 （9）：217-218.

[2] 魏晶雪.縣級財政擺脫困境的思考[J].經(jīng)濟師，2008（2）：49-50.

[3] 楊懷元，許驥.縣級財政困難的原因及對策[J].山西財稅，2006（9）：14-16.

[4] 孫幼巖，龔毅，賴薔.緩解縣級財政困難的思考[J].現(xiàn)代審計，2007（6）：12-13.

[5] 張艷萍.縣級財政困境及解決對策[J].現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟和信息化，2013（6）：19-20.endprint