透視美國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)

透視美國(guó)城市防災(zāi)減災(zāi)體系建設(shè)

面對(duì)超強(qiáng)颶風(fēng)，美國(guó)聯(lián)邦政府和州政府積極應(yīng)對(duì)，采取的防災(zāi)救災(zāi)措施比較得當(dāng)，盡管如此，仍無(wú)法避免人員傷亡和大量財(cái)產(chǎn)損失。天災(zāi)面前，人類的力量顯得極其脆弱，如何提高防災(zāi)減災(zāi)效率，是當(dāng)今國(guó)際社會(huì)共同努力追求的目標(biāo)。有專家指出，災(zāi)害管理不應(yīng)當(dāng)只停留在應(yīng)急階段，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)災(zāi)前采取措施減少災(zāi)害發(fā)生的可能性，城市土地利用規(guī)劃則是一個(gè)行之有效的手段。不僅僅是這兩次颶風(fēng)，美國(guó)災(zāi)害管理的百年歷程是一個(gè)不斷總結(jié)、修正和提高的過(guò)程，尤其在城市防災(zāi)減災(zāi)領(lǐng)域積累了經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，令人深思。

“哈維”剛走 “厄瑪”又來(lái)

“厄瑪”登陸之前，佛州州長(zhǎng)斯科特向居民發(fā)出嚴(yán)重警告﹕“我們已經(jīng)沒有時(shí)間了。如果你位于撤離區(qū)﹐必須現(xiàn)在就走。這是一次我們州以前從未見過(guò)的災(zāi)難性風(fēng)暴?！?/p>

最近一段時(shí)間，颶風(fēng)“哈維”“厄瑪”先后襲擊了德克薩斯州和佛羅里達(dá)州，有專家估計(jì)，連續(xù)兩個(gè)颶風(fēng)可能會(huì)給美國(guó)造成高達(dá)2900億美元的經(jīng)濟(jì)損失。

“哈維”肆虐，美國(guó)政府迅速救災(zāi)

四級(jí)颶風(fēng)“哈維”是自“卡特里娜”颶風(fēng)以來(lái)登陸美國(guó)的最強(qiáng)風(fēng)暴，更是德克薩斯州56年來(lái)遭遇的最強(qiáng)勁颶風(fēng)?！肮S”8月25號(hào)晚登陸德州，給德州南部多地帶來(lái)持續(xù)性強(qiáng)降水，多個(gè)城市24小時(shí)降水量達(dá)500毫米，超過(guò)往年全年的降水量總和，致使休斯敦遭受有史以來(lái)最嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。

洪水讓整個(gè)德州尤其是休斯敦市成為澤國(guó)，摧毀了20萬(wàn)間房屋，導(dǎo)致60多人死亡，超過(guò)100萬(wàn)人流離失所。整個(gè)城市主要道路均被洪水淹沒，成為一片汪洋。大片房屋被洪水浸泡，加上強(qiáng)風(fēng)的破壞，一些房屋倒塌，超過(guò)30萬(wàn)居民家中斷電，高速公路被迫關(guān)閉。

9月3日，美國(guó)聯(lián)邦緊急措施署宣布在休斯敦成立災(zāi)害恢復(fù)中心，為遭受颶風(fēng)災(zāi)害的群眾提供咨詢登記等服務(wù)。不過(guò)，由于休斯敦市多家煉油廠和石化工廠受洪水影響出現(xiàn)大量污染物泄漏，當(dāng)?shù)鼐用衩媾R有毒煙霧、飲用水被污染等嚴(yán)峻的次生災(zāi)害問(wèn)題。

颶風(fēng)“哈維”帶來(lái)的災(zāi)害仍在繼續(xù)，但和面對(duì)“卡特里娜”時(shí)的手忙腳亂相比，美國(guó)此次的應(yīng)對(duì)進(jìn)步良多。從德州政府到美國(guó)聯(lián)邦的應(yīng)對(duì)措施均屬得當(dāng)，行動(dòng)也比以往更迅速：武裝力量提早部署到位，搜救部隊(duì)和州警隨時(shí)待命。為吸取2005年“卡特里娜”颶風(fēng)后秩序崩潰的教訓(xùn)，休斯敦市不待雨停就于8月29日早早實(shí)施了宵禁，并宣稱至少有14人因趁亂打劫而被捕。

紅十字會(huì)組織為4.2萬(wàn)名受災(zāi)群眾提供了避難所，除了提供食物、洗澡和睡覺的地方，還能為他們理發(fā)，提供醫(yī)療、上網(wǎng)和手機(jī)充電服務(wù)。美軍出動(dòng)大量HH-60黑鷹直升機(jī)搜救，海軍派出一艘兩棲攻擊艦前往休斯敦。據(jù)福克斯新聞網(wǎng)報(bào)道，截至9月4日，共有超過(guò)1.2萬(wàn)名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)隊(duì)員投入救援，營(yíng)救受困群眾超過(guò)1.3萬(wàn)人。

9月7日，美國(guó)國(guó)會(huì)參議院投票批準(zhǔn)規(guī)模為152.5億美元的災(zāi)后援助計(jì)劃。然而，這筆重建資金對(duì)“哈維”所造成的災(zāi)害而言只能說(shuō)是杯水車薪。德克薩斯州州長(zhǎng)阿博特表示，德州需要聯(lián)邦政府救助的縣達(dá)到36個(gè)，需要援助資金超過(guò)1250億美元，災(zāi)后重建將是一個(gè)持續(xù)多年的工程。

之所以造成如此大的損失，是因?yàn)檫@次被“哈維”侵襲的休斯敦是美國(guó)第四大城市，其周邊地區(qū)也是美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度最快的都市圈。這里有超過(guò)5000家能源企業(yè)，被稱為世界能源“首都”，全美有近1/3的煉油廠受到此次颶風(fēng)影響。有媒體指出，休斯敦的規(guī)劃是有問(wèn)題的：一是開發(fā)商控制了這片區(qū)域，只圖商業(yè)利益，忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，導(dǎo)致無(wú)序開發(fā)，洪水隱患被忽略。二是對(duì)水庫(kù)超容的情況估計(jì)不足，休斯敦郊外的阿蒂克斯水庫(kù)和巴克水庫(kù)附近是這次洪水的重災(zāi)區(qū)，由于水位上漲太快，水庫(kù)泄洪，淹沒了無(wú)數(shù)的住宅。

“厄瑪”來(lái)襲，防災(zāi)成為第一要?jiǎng)?wù)

德州人民還沒從颶風(fēng)“哈維”的影響中走出來(lái)，佛州人民就要備戰(zhàn)新颶風(fēng)“厄瑪”了。

《洛杉磯時(shí)報(bào)》稱，佛羅里達(dá)州所面臨的將是一場(chǎng)“災(zāi)難性的正面相遇”，該州一直在緊鑼密鼓地進(jìn)行“撤離總動(dòng)員”。美國(guó)有線電視新聞網(wǎng)9月10日稱，佛州接到撤離命令的居民高達(dá)700萬(wàn)人，這場(chǎng)有可能演變成美國(guó)史上最大規(guī)模的大逃離。9月8日起，佛州州際公路出現(xiàn)大范圍擁堵。

9月6日，美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布佛州進(jìn)入緊急狀態(tài)。9月10日特朗普簽署文件，宣布在佛羅里達(dá)州實(shí)行重大自然災(zāi)害制度。白宮文件稱：“今天特朗普總統(tǒng)宣布，佛羅里達(dá)州發(fā)生重大自然災(zāi)害，并指示審議為該州重建，以及受颶風(fēng)‘厄瑪’影響地區(qū)居民財(cái)產(chǎn)的恢復(fù)工作提供相關(guān)聯(lián)邦援助?！狈鹬葜蓍L(zhǎng)辦公室宣稱，備災(zāi)成為每個(gè)佛州家庭的第一要?jiǎng)?wù)。

根據(jù)美國(guó)氣象部門的消息，當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月10日“厄瑪”以四級(jí)颶風(fēng)強(qiáng)度登陸佛羅里達(dá)州西南岸，在它的影響下佛州各地風(fēng)雨大作。颶風(fēng)形成高達(dá)四五米的海浪，許多房屋的房頂被風(fēng)吹走，大樹和電線桿被連根拔起，整個(gè)村鎮(zhèn)淪為澤國(guó)，340多萬(wàn)戶家庭和商鋪斷電。

另?yè)?jù)美聯(lián)社報(bào)道，“厄瑪”二次登陸美國(guó)時(shí)已降級(jí)為二級(jí)颶風(fēng)，盡管風(fēng)力減弱，佛州東海岸依然受到不小影響。邁阿密市中心許多街道被洪水淹沒，高層建筑成為洪水中的“孤島”。至少有17萬(wàn)人前往650多個(gè)避難所避災(zāi)，至少1.7萬(wàn)名國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)員出動(dòng)救災(zāi)。

據(jù)美國(guó)媒體9月12日?qǐng)?bào)道，“厄瑪”已經(jīng)導(dǎo)致12人死亡，這個(gè)數(shù)字有可能繼續(xù)上升。美國(guó)政府官員表示，盡管“厄瑪”已經(jīng)離開佛州，但災(zāi)后的重建工作任重道遠(yuǎn)。

防災(zāi)減災(zāi)，人地關(guān)系不可小覷

最近，颶風(fēng)“哈維”肆虐美國(guó)，第四大城市休斯敦更是遭遇了前所未有的洪澇災(zāi)害。休斯敦因靠近墨西哥灣，飽受颶風(fēng)之苦，隨著城市擴(kuò)張發(fā)展，大量可以吸納雨水的荒地、沼澤被開發(fā)成小區(qū)，加之城市建設(shè)缺乏統(tǒng)一發(fā)展規(guī)劃，導(dǎo)致這些地區(qū)極易被淹。

1976年，英國(guó)布拉德福德大學(xué)的O'Keefe等在《Nature》上提出社會(huì)脆弱度的概念，指出了災(zāi)害的社會(huì)性問(wèn)題。由于大量人口涌入地勢(shì)較低、環(huán)境脆弱度高的地區(qū)生活，導(dǎo)致災(zāi)害更頻繁地發(fā)生。休斯敦市政府已經(jīng)意識(shí)到這一問(wèn)題的嚴(yán)重性，市長(zhǎng)特納表示未來(lái)的城市土地利用規(guī)劃要更多地考慮自然災(zāi)害和氣候條件。

人地關(guān)系決定受災(zāi)損失程度

規(guī)劃影響著城市發(fā)展和人口布局，特別是土地利用規(guī)劃直接影響人地關(guān)系，與災(zāi)害的關(guān)系尤為密切，現(xiàn)通過(guò)兩個(gè)案例對(duì)此詳細(xì)說(shuō)明。

案例1：美國(guó)路易斯安那州新奧爾良“卡特里娜”颶風(fēng)

2005年8月，“卡特里娜”颶風(fēng)在佛羅里達(dá)州登陸后，在墨西哥灣中部增強(qiáng)為五級(jí)颶風(fēng)，最高風(fēng)速達(dá)到277km/h，對(duì)新奧爾良及其周邊地區(qū)造成嚴(yán)重破壞。颶風(fēng)卷起的海浪高達(dá)4.6m，還造成了50處決堤，密西西比河的河水和龐夏特蘭湖的湖水涌入城區(qū)，淹沒了新奧爾良市80%的面積和圣伯納德教區(qū)全域。如此，造成了至少1700人死亡，經(jīng)濟(jì)損失1250億美元，需要安置的災(zāi)民達(dá)到45萬(wàn)人。

新奧爾良受災(zāi)如此之嚴(yán)重，除了颶風(fēng)的超強(qiáng)威力以外，與新奧爾良城市規(guī)劃也有很大關(guān)系。新奧爾良市的地勢(shì)低洼，平均高度位于海平面下0.5米，就像一只碗的碗底，碗的邊緣是防洪墻和堤壩，將密西西比河的河水和龐夏特蘭湖的湖水擋在外邊。所以，新奧爾良市隨時(shí)面臨著被洪水淹沒的危險(xiǎn)，任何一次大決堤都可能導(dǎo)致災(zāi)難的發(fā)生。因此，怎樣做到防災(zāi)減災(zāi)是該市規(guī)劃的一個(gè)最重要問(wèn)題。

案例2：美國(guó)德克薩斯州韋斯特市化肥廠爆炸案

2013年4月17日，美國(guó)德克薩斯州韋斯特市的化肥廠發(fā)生爆炸。看到火光后，化肥廠正對(duì)面的老年公寓啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，護(hù)工們把行動(dòng)不便的老人用輪椅推到公寓后邊的草坪上。消防隊(duì)趕到化肥廠進(jìn)行滅火，但是沒過(guò)多久化肥廠發(fā)生二次爆炸，老年公寓的兩層房屋結(jié)構(gòu)被完全摧毀，周邊居民區(qū)大量房屋受損，消防車救護(hù)車被炸毀，200多人受傷，12人死亡。

表面看這是一次工業(yè)事故造成的災(zāi)難，但深層次分析表明，該事故的發(fā)生地在城市土地利用規(guī)劃方面存在一定問(wèn)題。在美國(guó)，州政府和地方政府有高度的自治權(quán)和立法權(quán)，聯(lián)邦政府認(rèn)為城市規(guī)劃和土地利用是地方政府的事情。爆炸發(fā)生之前，韋斯特市政府對(duì)土地利用并沒有嚴(yán)格的規(guī)劃，距離化肥廠200平方米的范圍以內(nèi)，除了居民房屋還有老年公寓、初中、高中和運(yùn)動(dòng)場(chǎng)，而化肥廠與這些用地之間并沒有隔離帶或者隔離墻之類的設(shè)施。

以上兩個(gè)例子可以看出，災(zāi)害的發(fā)生跟土地利用有著非常大的關(guān)系。在相同的災(zāi)害強(qiáng)度下，如何處理人地關(guān)系決定了災(zāi)害損失的程度，不當(dāng)?shù)娜说仃P(guān)系很可能放大災(zāi)害損失。

災(zāi)害管理強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府協(xié)作

美國(guó)聯(lián)邦應(yīng)急管理署把災(zāi)害管理劃分為四個(gè)階段：防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急和恢復(fù)重建。從1900年至現(xiàn)在，美國(guó)災(zāi)害管理的百年歷程是一個(gè)不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、修正提高的過(guò)程。

二戰(zhàn)前，美國(guó)從聯(lián)邦到地方政府，均沒有任何立法來(lái)規(guī)范政府在災(zāi)害管理中的責(zé)任和作用。聯(lián)邦政府不認(rèn)為救災(zāi)是其應(yīng)有的職責(zé)，救災(zāi)是地方政府、鄰里之間或者人道主義機(jī)構(gòu)，如紅十字會(huì)和教會(huì)的事情。

1927年密西西比河下游的大洪水讓70萬(wàn)人流離失所，洪水之后美國(guó)總統(tǒng)任命商務(wù)部部長(zhǎng)對(duì)防洪進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，防洪已超出了地方政府的職責(zé)范圍，有效的防洪需要區(qū)域間的協(xié)調(diào)和聯(lián)邦政府的資金援助。之后，國(guó)會(huì)撥款1000萬(wàn)美元用于災(zāi)后救助，撥款3億美元用于修建洪水控制工程。

1950年，美國(guó)國(guó)會(huì)頒布聯(lián)邦賑災(zāi)法案，將賑災(zāi)寫入聯(lián)邦政府的永久職責(zé)范圍。其中一個(gè)重要的決定是把救災(zāi)的決策從國(guó)會(huì)山移至白宮。每年國(guó)會(huì)提前對(duì)賑災(zāi)做出預(yù)算，如果災(zāi)情超出地方和州政府可控的能力范圍，州長(zhǎng)可以向聯(lián)邦政府申請(qǐng)資助，由總統(tǒng)決定聯(lián)邦政府是否對(duì)災(zāi)害進(jìn)行救助；如果救災(zāi)所需資金超出了當(dāng)年的國(guó)會(huì)預(yù)算，需要國(guó)會(huì)開會(huì)決定進(jìn)一步的撥款事項(xiàng)，這樣大大節(jié)約了災(zāi)后聯(lián)邦政府響應(yīng)的時(shí)間。

1979年，時(shí)任的卡特總統(tǒng)將多個(gè)與災(zāi)害相關(guān)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)合并成了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，統(tǒng)一協(xié)調(diào)災(zāi)害管理。2001年“9·11”事件之后，聯(lián)邦應(yīng)急管理署被納入國(guó)土安全部。需要指出的是，聯(lián)邦應(yīng)急管理署從來(lái)沒有至上而下的包辦過(guò)災(zāi)后重建，而是強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府間的協(xié)同合作。通常的流程是聯(lián)邦應(yīng)急管理署與州一級(jí)的應(yīng)急管理辦公室簽署合作協(xié)議，聯(lián)邦政府出錢、州政府出力，兩者約定資助金額和項(xiàng)目執(zhí)行效果，然后由州政府負(fù)責(zé)把聯(lián)邦資金分配到地方。2005年“卡特里娜”颶風(fēng)后，聯(lián)邦應(yīng)急管理署頒布了新的國(guó)家災(zāi)后恢復(fù)框架，進(jìn)一步明晰了政府間協(xié)同合作的權(quán)責(zé)問(wèn)題，重新強(qiáng)調(diào)了地方政府在災(zāi)害管理中的主導(dǎo)作用。

聯(lián)邦政府越來(lái)越重視防災(zāi)減災(zāi)

1950年以前，美國(guó)的災(zāi)害管理以應(yīng)急和救助為主，基本不提及防災(zāi)減災(zāi)。許多經(jīng)常受災(zāi)的地方被重復(fù)資助，而政府寬松的資助讓高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)沒有動(dòng)力去改變現(xiàn)狀，造成極大的資源浪費(fèi)。

1974年修訂的聯(lián)邦賑災(zāi)法案明確，如果要想取得聯(lián)邦政府資助，地方政府在災(zāi)后必須先進(jìn)行防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃。1988年頒布執(zhí)行的賑災(zāi)和應(yīng)急扶助法案，授權(quán)地方政府可以把聯(lián)邦政府資助款的10%用于防災(zāi)減災(zāi)，如用于征收損壞的房屋設(shè)施，將居民永久性搬出環(huán)境脆弱度高的地區(qū)。1993年密西西比河大洪水之后，可用于防災(zāi)減災(zāi)聯(lián)邦資金的百分比增加到15%。2000年頒布的防災(zāi)減災(zāi)法規(guī)定地方政府要從聯(lián)邦政府拿到援助資金，必須做全面的災(zāi)前響應(yīng)和防災(zāi)減災(zāi)總體規(guī)劃。政府逐漸意識(shí)到，防災(zāi)減災(zāi)不是要等到“亡羊”才“補(bǔ)牢”，應(yīng)該未雨綢繆。防災(zāi)減災(zāi)做好了，備災(zāi)、應(yīng)急、重建才不會(huì)手忙腳亂。

美國(guó)的災(zāi)害管理系統(tǒng)并不是完美無(wú)缺，也存在許多問(wèn)題。最突出的問(wèn)題是不同總統(tǒng)的執(zhí)政理念和判斷不同，對(duì)受災(zāi)群眾的扶持程度也不一樣。1979年以前，總統(tǒng)較少將災(zāi)害上升到聯(lián)邦政府響應(yīng)級(jí)別；自1979年聯(lián)邦應(yīng)急管理署成立以來(lái)，歷任總統(tǒng)使用這項(xiàng)權(quán)力的頻率明顯增加。

從土地利用管理角度防災(zāi)更有效

1927年密西西比河大洪水之前，美國(guó)防災(zāi)以修建防洪堤壩工程手段為主。之后，政府逐漸認(rèn)識(shí)到堤壩等工程防洪措施給了人們錯(cuò)誤的安全感，促使更多的投資進(jìn)入生態(tài)脆弱地區(qū)，為以后更大的災(zāi)難埋下隱患的種子。比工程防災(zāi)更有效的措施是從土地利用和管理的角度開展防災(zāi)減災(zāi)，如合理的土地利用規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、限制洪泛區(qū)的土地利用和水災(zāi)保險(xiǎn)。

災(zāi)害管理不應(yīng)當(dāng)只停留在應(yīng)急階段，更應(yīng)該強(qiáng)調(diào)災(zāi)前采取措施減少災(zāi)害發(fā)生的可能性，城市土地利用規(guī)劃則是一個(gè)行之有效的手段。比如對(duì)城市土地開發(fā)的地點(diǎn)、用地類型和強(qiáng)度進(jìn)行控制，還可以劃出特殊規(guī)劃區(qū)域，對(duì)濕地、陡坡、沙丘等地區(qū)實(shí)施更加嚴(yán)格的開發(fā)控制。其次，在災(zāi)害頻發(fā)的城市建成區(qū)，利用舊城改造或者濱水區(qū)治理，逐步減小災(zāi)害區(qū)的建設(shè)密度，將人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)疏散出災(zāi)害區(qū)。此外，還可以通過(guò)公共基礎(chǔ)設(shè)施政策投資，把醫(yī)院、學(xué)校、警察、消防等重要基礎(chǔ)設(shè)施建在安全地區(qū)。

相比獨(dú)立的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃，納入城市總體和用地規(guī)劃的防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃有著更佳的實(shí)施效果。譬如濱水區(qū)是旅游和房地產(chǎn)開發(fā)的熱門地區(qū)，濱水區(qū)也是生態(tài)環(huán)境比較脆弱的地區(qū)，容易遭受水災(zāi)和颶風(fēng)、臺(tái)風(fēng)的影響，只搞開發(fā)建設(shè)而忽略了區(qū)域的災(zāi)害脆弱度，勢(shì)必會(huì)為此付出慘痛的代價(jià)。所以，防災(zāi)減災(zāi)需要納入城市總體規(guī)劃進(jìn)行全盤考慮。

此外，美國(guó)聯(lián)邦政府的水災(zāi)保險(xiǎn)是一個(gè)將保險(xiǎn)與土地利用控制相結(jié)合的非常特殊的案例。美國(guó)國(guó)會(huì)在1968年頒布國(guó)家洪水保險(xiǎn)法案，規(guī)定不考慮房屋的權(quán)屬而為所有建成房屋和在建房屋提供水災(zāi)保險(xiǎn)，旨在為水災(zāi)后的恢復(fù)重建提供資金。為了鼓勵(lì)地方政府防災(zāi)減災(zāi)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署推出社區(qū)評(píng)級(jí)體系。這是一個(gè)積分系統(tǒng)，社區(qū)根據(jù)總積分來(lái)?yè)Q取保險(xiǎn)費(fèi)上的折扣。

災(zāi)害管理是個(gè)系統(tǒng)工程，光靠應(yīng)急顯然不夠，更應(yīng)該防范于未然。美國(guó)一個(gè)多世紀(jì)以來(lái)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)表明，要重視城市土地利用規(guī)劃在防災(zāi)減災(zāi)中的作用。