土地利用管理：聚焦主線(xiàn) 服務(wù)大局

文李倩

土地利用管理：聚焦主線(xiàn) 服務(wù)大局

文李倩

黨的十八大以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，重大的趨勢(shì)性變化映射到國(guó)土資源領(lǐng)域，突出表現(xiàn)為土地需求結(jié)構(gòu)的變化。土地利用管理工作“觀(guān)大勢(shì)、謀大事、懂全局、管本行”，以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為動(dòng)力，緊緊圍繞“穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)”，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)兩條業(yè)務(wù)主線(xiàn)，更好地服務(wù)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大局。

瞄準(zhǔn)難點(diǎn)痛點(diǎn)，助力供給側(cè)改革“攻堅(jiān)戰(zhàn)”

土地利用管理工作處于供應(yīng)端的重要位置，在推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中責(zé)無(wú)旁貸。

改革的痛點(diǎn)、難點(diǎn)就是突破點(diǎn)。產(chǎn)能過(guò)剩的制造業(yè)項(xiàng)目供地偏多，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、先進(jìn)制造業(yè)以及物流倉(cāng)儲(chǔ)、研發(fā)、文化、旅游、健康等新興產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)偏少，固然與粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式有關(guān)，也與土地要素供應(yīng)結(jié)構(gòu)不合理造成低效供給有關(guān)；在經(jīng)濟(jì)趨緩、發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、發(fā)展動(dòng)力轉(zhuǎn)換大形勢(shì)下，一些地方仍過(guò)度依賴(lài)土地出讓收益和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)不減；既要去庫(kù)存又要防過(guò)熱，促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)平穩(wěn)健康發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制任重道遠(yuǎn)……

惟其艱難，才更顯勇毅；惟其篤行，才彌足珍貴。黨的十八大以來(lái)，土地利用管理工作始終站在供給側(cè)改革前沿陣地，瞄準(zhǔn)難點(diǎn)和痛點(diǎn)精準(zhǔn)施策，在支持“雙創(chuàng)”、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、《中國(guó)制造202 5》、“互聯(lián)網(wǎng)+”、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、公共服務(wù)等重點(diǎn)領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，積極參與“三去一降一補(bǔ)”等方面，成為重要的政策工具。

在國(guó)家層面，及時(shí)供給產(chǎn)業(yè)用地政策，調(diào)整供地結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新供地方式，提高供地質(zhì)量和效率，土地供給對(duì)需求變化的適應(yīng)性和靈活性不斷增強(qiáng)。在土地用途管理上，建立了新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)用途管理制度，創(chuàng)新了旅游業(yè)用地分類(lèi)管理制度；在供地方式上，探索先租后讓、租讓結(jié)合、彈性年期出讓、配套建設(shè)等新方式，推進(jìn)和擴(kuò)展了土地租賃和作價(jià)出資（入股）供應(yīng)方式的應(yīng)用；在盤(pán)活利用存量土地上，創(chuàng)立了過(guò)渡期政策，推廣了設(shè)立地役權(quán)政策；在政策實(shí)施和土地利用監(jiān)管上，建立和完善了部門(mén)協(xié)商協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

地方層面的探索亦可圈可點(diǎn)。不少地方綜合運(yùn)用各種措施降低實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)用地成本，積極支持過(guò)剩產(chǎn)能行業(yè)企業(yè)盤(pán)活利用存量土地轉(zhuǎn)型發(fā)展，通過(guò)改革完善國(guó)有土地有償使用制度，精準(zhǔn)加力支持公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展。

上海市統(tǒng)籌實(shí)施產(chǎn)業(yè)用地政策與存量用地盤(pán)活政策，協(xié)助實(shí)體企業(yè)向新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)轉(zhuǎn)型發(fā)展。他們著力細(xì)化用地分類(lèi)，以差別化供地方式和引導(dǎo)性地價(jià)管理保障新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，實(shí)行“彈性年期出讓+有條件續(xù)期”的工業(yè)用地供應(yīng)政策，降低用地成本，在自貿(mào)區(qū)開(kāi)展綜合用地試點(diǎn)，提高科研服務(wù)設(shè)施配建比例，促進(jìn)土地用途兼容復(fù)合利用。重慶市大足區(qū)注重強(qiáng)化企業(yè)用地服務(wù)、助推民間投資健康發(fā)展的相關(guān)舉措，在國(guó)務(wù)院大督查中受到通報(bào)表?yè)P(yáng)。江蘇省重保優(yōu)供、分級(jí)保障，建立重大產(chǎn)業(yè)支持政策和產(chǎn)業(yè)用地差別化供應(yīng)機(jī)制，重點(diǎn)保障“一帶一路”建設(shè)、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)等國(guó)家戰(zhàn)略落地見(jiàn)效。

前不久，隨著北京、江蘇、河北等地發(fā)行我國(guó)首批地方政府儲(chǔ)備債券，土地儲(chǔ)備工作實(shí)現(xiàn)突破性轉(zhuǎn)型。開(kāi)“正門(mén)”堵“外門(mén)”，保障了土地市場(chǎng)平穩(wěn)運(yùn)行，杜絕了地方走靠賣(mài)地謀增長(zhǎng)的老路的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)長(zhǎng)期健康發(fā)展影響深遠(yuǎn)。

房地產(chǎn)市場(chǎng)穩(wěn)定健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制建設(shè)頻放“大招”。土地調(diào)控更加注重供需中長(zhǎng)期均衡，各地紛紛向社會(huì)公布住宅用地供應(yīng)中期規(guī)劃和三年滾動(dòng)計(jì)劃，有效穩(wěn)定市場(chǎng)預(yù)期；分類(lèi)調(diào)控兼顧防過(guò)熱和去庫(kù)存，70個(gè)大中城市、450多個(gè)市縣制定了“五類(lèi)”調(diào)控目標(biāo)；科學(xué)實(shí)施地價(jià)管控，實(shí)行異常交易宗地報(bào)備制度，完善招拍掛供應(yīng)政策，遏制局部地區(qū)地價(jià)過(guò)快上漲勢(shì)頭；建設(shè)購(gòu)租并舉住房體系建設(shè)，啟動(dòng)集體土地建設(shè)租賃住房試點(diǎn)。

聚焦節(jié)約集約用地，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型提供“正能量”

節(jié)約集約用地，既是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革對(duì)土地供給的新要求，也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式深刻變化的必然選擇。

不再“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，徹底根治過(guò)往用地大手大腳的積弊，以用地方式轉(zhuǎn)型助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型，近年來(lái)我國(guó)已基本形成以“規(guī)劃管控、計(jì)劃調(diào)節(jié)、標(biāo)準(zhǔn)控制、市場(chǎng)配置、政策鼓勵(lì)、監(jiān)測(cè)監(jiān)管、考核評(píng)價(jià)、共同責(zé)任”為核心的節(jié)約集約用地制度框架“頂層設(shè)計(jì)”。

節(jié)約集約爭(zhēng)在朝夕，落實(shí)難在方寸。頂層設(shè)計(jì)到位后，如何讓一線(xiàn)實(shí)踐者真正動(dòng)起來(lái)？要靠科學(xué)健全的節(jié)約集約用地評(píng)價(jià)手段和考核機(jī)制。

宏觀(guān)層面，以落實(shí)單位GDP建設(shè)用地下降目標(biāo)為抓手，加強(qiáng)規(guī)劃和計(jì)劃管控，嚴(yán)格控制建設(shè)用地總規(guī)模，提升土地利用強(qiáng)度。中觀(guān)層面，啟動(dòng)全國(guó)城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用評(píng)價(jià)。截至目前，全國(guó)80%地級(jí)市、60%縣級(jí)市的城市建設(shè)用地節(jié)約集約利用現(xiàn)狀、動(dòng)態(tài)變化趨勢(shì)、管理績(jī)效、空間分布特征已盡在掌握，500余個(gè)國(guó)家級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和1100多個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)曬出節(jié)約集約用地“成績(jī)單”，接受社會(huì)各界評(píng)價(jià)。微觀(guān)層面，土地使用標(biāo)準(zhǔn)體系日漸完善，各類(lèi)項(xiàng)目節(jié)地評(píng)價(jià)越來(lái)越嚴(yán)格、規(guī)范，建設(shè)占用耕地比重由2011年的41.4%下降到2015年40.37%，節(jié)約集約用地指標(biāo)在多地成為政府效能考核的“必答題”。

上?！拔辶空{(diào)控”、江蘇“雙提升行動(dòng)”、浙江“畝產(chǎn)倍增行動(dòng)計(jì)劃”、湖北“工業(yè)倍增、耕地提升、綠色礦山行動(dòng)”、廣東“三舊改造”……同心同德節(jié)約集約，群策群力見(jiàn)心見(jiàn)行，5年來(lái)，全社會(huì)節(jié)約集約用地共識(shí)不斷凝聚，節(jié)約集約用地新模式不斷涌現(xiàn)，節(jié)約集約用地的正能量不斷釋放，全國(guó)已有427個(gè)縣（市）進(jìn)入模范縣（市）行列，江蘇、浙江、廣東、福建開(kāi)展了國(guó)土資源節(jié)約集約示范省創(chuàng)建。

向土地存量要發(fā)展增量，成為各地的不二選擇，精打細(xì)算做足存量文章，用地效率明顯提升。截至2017年第二季度末，全國(guó)近5年平均供地率達(dá)65.9%，比2012年同期提升12.3個(gè)百分點(diǎn)。各地依法依規(guī)處置閑置土地，全國(guó)2015年節(jié)約集約用地專(zhuān)項(xiàng)督察發(fā)現(xiàn)的105萬(wàn)畝閑置土地中，目前已處置完畢98.55萬(wàn)畝，處置比例達(dá)93.9%。

低效用地再開(kāi)發(fā)不僅是為了節(jié)約而節(jié)約，更是經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的內(nèi)在要求。全國(guó)很多地方從激發(fā)內(nèi)生動(dòng)力著手，建立城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)激勵(lì)和倒逼機(jī)制，更多的舊廠(chǎng)房、工礦、城中村上長(zhǎng)出了文化創(chuàng)意、互聯(lián)網(wǎng)、旅游等新型業(yè)態(tài)。

聚焦城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)，為全面深改“立柱架梁”

經(jīng)過(guò)多年探索，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展雖基本成熟，但市場(chǎng)配置土地資源的決定性作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)尚未建立，阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和廣大農(nóng)民平等參與的現(xiàn)代化進(jìn)程。此種背景下，建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，成為土地利用管理的另一條業(yè)務(wù)主線(xiàn)。

黨的十八屆三中全會(huì)決定明確了深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點(diǎn)和要求——擴(kuò)大權(quán)能是基礎(chǔ)，征地改革是關(guān)鍵，城鄉(xiāng)統(tǒng)一是方向。2014年12月，中央深改組審議通過(guò)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，33個(gè)試點(diǎn)地區(qū)敲響了改革的鼓點(diǎn)。落實(shí)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)新理念，改革不斷引向深入。2017年中央一號(hào)文件提出，將征地制度改革和集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革的試點(diǎn)范圍擴(kuò)至33個(gè)縣。幾年來(lái)，改革蹄疾步穩(wěn)，形成了大量可復(fù)制、可推廣的成果，為修改完善《土地管理法》提供了實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

市場(chǎng)配置國(guó)有土地的“話(huà)語(yǔ)權(quán)”越來(lái)越大，擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍邁出實(shí)質(zhì)性步伐。推行經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施用地有償使用、制定公共服務(wù)項(xiàng)目用地基準(zhǔn)地價(jià)、推進(jìn)國(guó)有農(nóng)用地使用制度改革、創(chuàng)新工業(yè)用地管理、支持國(guó)有企事業(yè)單位改革等。

土地二級(jí)市場(chǎng)改革試點(diǎn)全面啟動(dòng)。2017年初，國(guó)土資源部印發(fā)《關(guān)于完善建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、出租、抵押二級(jí)市場(chǎng)的試點(diǎn)方案》。目前，各地正在積極有序推進(jìn)試點(diǎn)工作，著手組建機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)制度、建立平臺(tái)，落實(shí)人員和經(jīng)費(fèi)。

征程萬(wàn)里風(fēng)正勁，重任千鈞再奮蹄。新時(shí)期土地利用管理工作的總體要求和主要任務(wù)已明，以新發(fā)展理念為指引，立足“盡職盡責(zé)保護(hù)國(guó)土資源、節(jié)約集約利用國(guó)土資源、盡心盡力維護(hù)群眾權(quán)益”工作定位，聚焦節(jié)約集約用地和城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)建設(shè)兩條業(yè)務(wù)主線(xiàn)，深化改革、創(chuàng)新機(jī)制，未來(lái)土地利用管理工作必將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展注入源源不斷的澎湃動(dòng)力。