探討政府主導下園區(qū)開發(fā)管理企業(yè)存在的問題及建議

魏芹玉

【摘要】政府主導下的園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)普遍存在著運營效率低下、虧損嚴重、資產(chǎn)負債率高等問題，筆者以所在公司為例，并結(jié)合自身的財務(wù)工作經(jīng)驗，簡述了政府主導下的園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)的功能，分析了此類型企業(yè)的存在的問題及形成原因，并對此類型企業(yè)的制度建設(shè)、財務(wù)經(jīng)營模式、投融資體制等方面提出建議。

【關(guān)鍵詞】政府主導 園區(qū)開發(fā)管理企業(yè) 問題 建議

自1984年中華人民共和國國務(wù)院批準設(shè)立國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)以來，截止2014年8月，我國已經(jīng)設(shè)立了215家國家級經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)，各種各樣的產(chǎn)業(yè)園區(qū)、高新開發(fā)區(qū)迅速在全國各地展開布局。而園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)作為一種特殊的組織形態(tài)，一方面代表政府主體（管委會）行使部分行政職能，另一方面，作為全民所有制企業(yè)，也擔負著自負盈虧，持續(xù)經(jīng)營的責任。

一、園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)的功能

（一）政府主體功能

從股權(quán)結(jié)構(gòu)來看，園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)通常是園區(qū)政府主體的全資子公司；從人事關(guān)系來看，企業(yè)的人事任免完全由園區(qū)政府決定；從公司治理結(jié)構(gòu)來看，處于一套班子兩塊牌子的政企不分狀況。從開發(fā)管理類企業(yè)的發(fā)展歷史來看，開發(fā)管理類企業(yè)一直受管委會的委托并以企業(yè)化運作服務(wù)管理園區(qū)，是園區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)建立信賴政府理念的最有力助手，是政府對外宣傳的服務(wù)名片。

（二）融資功能

園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)的產(chǎn)生，使得園區(qū)政府主體的融資能力擁有了符合市場原則的對等主體，另一方面，通過園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)，園區(qū)政府主體鑄造了一條將存量資源轉(zhuǎn)化為增量資源，將信用資本轉(zhuǎn)化為金融資本的融資通道，為園區(qū)政府主體開辟了一條通向資本市場的路徑。

（三）招商引資功能

園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)通過優(yōu)惠的政策來吸引企業(yè)入?yún)^(qū)，現(xiàn)實的優(yōu)惠政策以降低了入?yún)^(qū)企業(yè)的運行成本，也實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)組織的聚集并推動區(qū)域經(jīng)濟的增長，區(qū)域也逐步形成企業(yè)聚集與產(chǎn)業(yè)集群，入?yún)^(qū)企業(yè)的示范效應(yīng)與行業(yè)的協(xié)同效應(yīng)構(gòu)成同時成為園區(qū)招商引資的優(yōu)勢，通過招商引資給區(qū)域經(jīng)濟所帶來的一系列的諸如稅收、財政貢獻等增量可視收益。

二、園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)存在的問題

在園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)建設(shè)與發(fā)展過程中，由于政府與企業(yè)之間信息不對稱，長期存在對于園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)政府干預(yù)過多過細、政企權(quán)力責任模糊等問題，且政府主導下的園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)資本來源單一，從而造成企業(yè)運營效率低下、資源整合能力受限。筆者以所在公司（簡稱“總公司”）為例，闡述其存在的問題：

（一）企業(yè)虧損嚴重

自成立之日起，總公司接受管委會委托與授權(quán)，進行土地、基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)、園區(qū)運營養(yǎng)管維護、園區(qū)配套服務(wù)（熱源廠、生活服務(wù)中心、標準廠房租賃等），其主要資金來源依靠財政撥款及銀行融資融券等，而總公司日常運營成本、管理成本較高及財務(wù)利息成本過高，且由于配套服務(wù)為園區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)提供大幅優(yōu)惠，導致配套服務(wù)成本較高，配套服務(wù)處于政策性虧損狀態(tài)，導致總公司凈利潤整體長期處于虧損狀態(tài)。

（二）資產(chǎn)負債率過高

早期采取的“配套高標準、收費低水平、控股背著債、政府給補貼”的資本大循環(huán)模式由于積累的應(yīng)補貼數(shù)額越來越大，財政剛性支出越來越多，形成“蠟燭兩頭點”的現(xiàn)象，資本大循環(huán)只能更多地依賴銀行貸款來循環(huán)，其中大量財政撥款計入長期應(yīng)付款科目，而各類銀行貸款計入了長、短期借款科目，使得從資產(chǎn)負債表來看，總公司資產(chǎn)負債率一度到達過129.01%，加重了企業(yè)財務(wù)風險和負擔，并導致銀行融資困難，且無形之中加重了政府（管委會）的財務(wù)風險。

（三）資金壓力大

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資本投資大、資金周轉(zhuǎn)慢，且政府財政撥款審批困難、撥付量減少及銀行貸款條件苛刻，資金不到位，滿足不了經(jīng)營建設(shè)需求，而總公司也無法利用自身財政的積累進行基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)建設(shè)，無法實現(xiàn)依靠基礎(chǔ)設(shè)施拉動經(jīng)濟高速增長的目標，無法充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，且由于企業(yè)虧損嚴重、資產(chǎn)負債率較高等問題，很難拓寬融資渠道。針對目前總公司基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共設(shè)施運營養(yǎng)管、熱源廠和藍領(lǐng)公寓經(jīng)營均需要提前墊付資金，公司現(xiàn)金流日漸減少，資金壓力過大、公司及區(qū)域發(fā)展遇到瓶頸。

三、園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)的改善措施

（一）改變原有的財務(wù)核算模式

首先，通過“債轉(zhuǎn)股”方式，將園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)現(xiàn)有的債務(wù)（即財政撥款）轉(zhuǎn)增資本，該方式可將企業(yè)資產(chǎn)負債率降低，為銀行貸款和其他融資提供數(shù)據(jù)支持和保障；并且由于所有財政撥款都來源于政府，可使企業(yè)在政府股權(quán)不被稀釋的前提下，增加注冊資本，這樣可以為企業(yè)提供更好的貸款基礎(chǔ)。其次，建立園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)與政府之間的“代建模式”，企業(yè)可將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營養(yǎng)管服務(wù)作為企業(yè)的開發(fā)產(chǎn)品，在完成建設(shè)或提供服務(wù)后，將其“出售，給政府，通過形成企業(yè)與政府之間形成的買賣關(guān)系，使企業(yè)找到自身盈利點，使之成為企業(yè)的主要收入，逐步擺脫企業(yè)長期虧損的現(xiàn)狀。

（二）改變投融資模式

開發(fā)管理類企業(yè)投融資的主要目的是產(chǎn)業(yè)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)。當前，應(yīng)當將基礎(chǔ)設(shè)施項目區(qū)分為非經(jīng)營性項目、半經(jīng)營性項目、經(jīng)營性項目，分別探討不同類型項目的投融資機制。園區(qū)開發(fā)區(qū)管理類企業(yè)必須充分發(fā)揮財政資金杠桿作用，利用政府信用擔保，拓寬投融資渠道，構(gòu)建政府型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資平臺，在對企業(yè)的投融資風險進行管控的同時，創(chuàng)新投融資模式和運行機制，滿足企業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金投入。

（三）協(xié)調(diào)政府與企業(yè)之間的關(guān)系

①行政權(quán)限下放。行政權(quán)限下放是園區(qū)開發(fā)區(qū)管理類企業(yè)實體化運作的基礎(chǔ)和保障，簡化行政審批流程的關(guān)鍵和核心，是企業(yè)自身創(chuàng)新的基礎(chǔ)和平臺。②做好人事制度改革。人事制度改革是激勵企業(yè)工作人員積極性，吸引優(yōu)秀的專業(yè)化人才的重要保障措施。核心在于兩個方面：一是提升人事績效，通過設(shè)置相關(guān)的績效考核指標，促進原有的工作人員盡快轉(zhuǎn)變思路，向市場管理及服務(wù)人員過渡；二是面向市場引入專業(yè)化技術(shù)人員，以此提高來提升行政服務(wù)效能和專業(yè)化工作水平。③內(nèi)設(shè)機構(gòu)精簡。內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)該突出效率優(yōu)先和專業(yè)化、精細化。實行類似資源整合并歸口管理，側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展部門的專業(yè)化設(shè)置。④完善的政策扶持配套。政策扶持配套是園區(qū)實現(xiàn)快速發(fā)展的重要支持和保障，可以使企業(yè)快速積累起自身的原始資源，反過來促進園區(qū)自身的發(fā)展。

園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)的成功開發(fā)最終是通過入?yún)^(qū)企業(yè)良好的經(jīng)營管理得以體現(xiàn)，所以在保證園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)規(guī)劃建設(shè)較好地體現(xiàn)了政府的指導思想后，政府就應(yīng)該有計劃的實現(xiàn)“園區(qū)統(tǒng)籌規(guī)劃者”的角色退出，實現(xiàn)企業(yè)自主經(jīng)營，避免政府對企業(yè)經(jīng)營活動的參與和干涉。

四、結(jié)束語

公司“債轉(zhuǎn)股”的方案實施后，降低了資產(chǎn)負債率，贏得了銀行的信任，部分緩解了資金壓力，但從長遠問題來看，其僅解決了部分財務(wù)問題。唯有把國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為享有與投資額相對應(yīng)權(quán)益的國有股權(quán)，國有企業(yè)獨立營運全部法人財產(chǎn)，真正具有自主經(jīng)營、自我發(fā)展、自我約束和自我盈虧的法人實體，這樣才能真正的解決制度建設(shè)、經(jīng)營模式上存在的問題，才能給園區(qū)開發(fā)管理類企業(yè)帶來真正的活力，真正成為適應(yīng)經(jīng)濟市場的自負盈虧、持續(xù)經(jīng)營的經(jīng)濟實體。endprint