新數(shù)據(jù)環(huán)境下的城市增長邊界規(guī)劃實施評價*

龍 瀛 李 派 LONG Ying, LI Pai

新數(shù)據(jù)環(huán)境下的城市增長邊界規(guī)劃實施評價*

龍 瀛 李 派 LONG Ying, LI Pai

城市增長邊界（UGBs）是新版《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》中的強(qiáng)制性內(nèi)容，其實施效果的評估是城市規(guī)劃學(xué)界和實踐界共同關(guān)注的熱點?；仡櫧陙硇聰?shù)據(jù)環(huán)境，對如何利用土地利用許可數(shù)據(jù)、人類移動數(shù)據(jù)和活動數(shù)據(jù)等新數(shù)據(jù)，進(jìn)行了更系統(tǒng)、更深入、更多元、更廣泛的實施評估研究，并且對研究方法進(jìn)行了總結(jié)。這些方法對城市規(guī)劃以及規(guī)劃實施具有一定的借鑒意義，為未來中國的城市研究、規(guī)劃設(shè)計和政策制定帶來新的啟示和參考。

新數(shù)據(jù)環(huán)境 | 城市增長邊界 | 規(guī)劃實施評價

0 引言

城市規(guī)劃是政府引導(dǎo)和控制城市發(fā)展的重要工具。為了保證規(guī)劃的實施效果，規(guī)劃實施評價往往被引入城市規(guī)劃的制度之中，成為規(guī)劃中不可或缺的環(huán)節(jié)。英國的區(qū)域規(guī)劃指南以及美國一些州的規(guī)劃文本，都規(guī)定了規(guī)劃實施評價的相關(guān)內(nèi)容[1]。在中國，規(guī)劃實施評價工作也在規(guī)劃制度化和法制化的進(jìn)程中不斷得到強(qiáng)化。2008年1月1日開始實施的《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十六條規(guī)定：“省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃的組織編制機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門和專家定期對規(guī)劃實施情況進(jìn)行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見……經(jīng)評估確需修改規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)可按照規(guī)定的權(quán)限和程序修改省域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、城市總體規(guī)劃、鎮(zhèn)總體規(guī)劃?！笨梢姡?guī)劃實施評價已經(jīng)被法律確立為規(guī)劃修改的一個基本依據(jù)，成為中國各級政府所倡導(dǎo)的規(guī)劃工作的重點。

根據(jù)Talen等[2]對規(guī)劃評價的綜述研究，規(guī)劃評價包括規(guī)劃實施預(yù)評價（Evaluation prior to plan implementation）、規(guī)劃實踐評估（Evaluation of planning practice）、政策實施分析（Policy implementation analysis），以及規(guī)劃實施評價（Evaluation of the implementation of plans），本文屬于其中最后一點（規(guī)劃實施評價）的范疇。在中國，規(guī)劃實施評價也可以根據(jù)規(guī)劃內(nèi)容或不同專業(yè)構(gòu)成進(jìn)行分類，如空間控制、交通規(guī)劃、市政基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃等部分的實施評價。作者及合作者從空間控制角度進(jìn)行探討研究的較多。此外，規(guī)劃實施評價方面的研究雖然歷時已久，然而普及程度并不理想，其中根本性的原因主要在于：規(guī)劃的實施受到諸多因素的影響，很難將規(guī)劃因素與其他因素明確分離；規(guī)劃實施效果的影響因素較為廣泛，很難對復(fù)雜規(guī)劃效果進(jìn)行綜合評價；規(guī)劃評價的價值觀具有多樣性，很難找出統(tǒng)一的價值觀[3]。相應(yīng)地，規(guī)劃實施評價主要包括了兩部分：一是在實證方面，規(guī)劃實施究竟產(chǎn)生了什么樣的影響；二是規(guī)范方面，基于特定的價值觀評價這一影響是好是壞。我們會在今后的研究中對此進(jìn)行深入分析。

盡管如此，通過應(yīng)用一些特定的方法，仍然可以在一定程度上反映規(guī)劃實施的成效。根據(jù)Alexander和Faludi所提出的PPIP（Policyplan/Programme-implementation-process）規(guī)劃評估模型，規(guī)劃的實施可以通過一致性（Conformity）、合理的操作過程（Rational process）、關(guān)于最優(yōu)的事前分析（Optimality ex ante）、關(guān)于最優(yōu)的事后評價（Optimality ex post），以及有用性（Utilization）等5個準(zhǔn)則來進(jìn)行評價[4]。其中，一致性準(zhǔn)則是目前國際上應(yīng)用最普遍的一項指標(biāo)[5-10]。一致性準(zhǔn)則認(rèn)為，如果忽略或排除對不確定因素的考慮，規(guī)劃實施的最終結(jié)果與最初規(guī)劃設(shè)計方案的一致性越高，則方案的實施就越成功。這種以規(guī)劃的一致性（或契合度）為評價標(biāo)準(zhǔn)的方法，可以在很大程度上反映傳統(tǒng)的藍(lán)圖式規(guī)劃的實施成效。并且中國現(xiàn)有的很多評價方式也都沿用了這一思路。如廣州、北京的城市規(guī)劃方案的實施評價結(jié)果顯示[11-12]，在中國大都市圈的中心城市中，相當(dāng)大一部分的城市擴(kuò)展都超出了規(guī)劃的總量或形態(tài)控制范疇。這反映了中國城市中規(guī)劃的總量和形態(tài)常常被突破的普遍情況。一致性方法被廣為采用，主要是通過規(guī)劃邊界與實際開發(fā)邊界的對比，來進(jìn)行評價規(guī)劃實施情況，數(shù)據(jù)多采用遙感手段解譯獲得的城市開發(fā)數(shù)據(jù)。規(guī)劃實施評價可以被看作規(guī)劃評價的一個方面，是在規(guī)劃實施預(yù)評價和規(guī)劃行為研究、規(guī)劃影響描述和政策實施分析之后的一項規(guī)劃評價內(nèi)容，包含了非定量和定量兩種評價方法[5]。

在控制城市蔓延的政策中，容納式城市發(fā)展策略（Urban containment policy）以提高城市土地利用密度和保護(hù)開放空間為目標(biāo)[13-14]。容納式城市發(fā)展策略通常包含3種形式：綠帶、城市增長邊界（Urban Growth Boundaries，UGBs），以及城市服務(wù)邊界[15]。城市增長邊界（UGBs）是應(yīng)用最廣泛的手段之一。通過劃分城市建設(shè)用地與非建設(shè)用地、頒布城市發(fā)展許可等措施，UGBs將城市化地區(qū)與周邊生態(tài)開放空間區(qū)分開來。UGBs作為一種容納式城市發(fā)展政策，在減少城市擴(kuò)張上，近10年已經(jīng)被美國許多城市所采納。Puentes等[16]的一個調(diào)查表明，美國16.4%的行政轄區(qū)有容納式城市發(fā)展控制項目。在國內(nèi)，城市增長邊界（UGBs）是新版城鄉(xiāng)規(guī)劃法中的強(qiáng)制性內(nèi)容，其實施效果的評估是城市規(guī)劃學(xué)界和實踐界共同關(guān)注的熱點。我國城市規(guī)劃中的規(guī)劃城鎮(zhèn)建設(shè)用地邊界，通常被認(rèn)為與UGBs具有較高的相似性，通常被認(rèn)為是中國的UGBs[17-19]。

在中國的城市規(guī)劃中，傳統(tǒng)劃定UGBs的方法多基于規(guī)劃師的個人經(jīng)驗，因此缺少充足的科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支持，很難達(dá)到UGBs控制城市蔓延的功效。一些學(xué)者對北京六環(huán)內(nèi)規(guī)劃建設(shè)用地邊界的控制成效進(jìn)行了研究和評估，發(fā)現(xiàn)在前兩個十年規(guī)劃期間（1983—1993年、1993—2005年），大量城市建設(shè)項目出現(xiàn)在了規(guī)劃建設(shè)用地邊界外[12]。Tian等[20]、Xu等[21]的研究表明廣州和上海出現(xiàn)了相似的情況。Long等[22]研究了北京1958至2004年間的五年總體規(guī)劃，進(jìn)一步支持了以上觀點。目前多數(shù)的UGBs研究和評價工作局限于單個城市或區(qū)域，城市間橫向的UGBs實施評估和對比還處于空缺狀態(tài)。

信息通訊技術(shù)ICT近年來大力發(fā)展，數(shù)據(jù)存儲、數(shù)據(jù)挖掘和可視化技術(shù)日益完善，多種開放且細(xì)致的數(shù)據(jù)也不斷出現(xiàn)，并且基于新數(shù)據(jù)的社會感知度和響應(yīng)度日益提高，大數(shù)據(jù)時代的城市規(guī)劃受到中國規(guī)劃界的持續(xù)高度關(guān)注。基于這些數(shù)據(jù)可以從多個維度描繪在微觀尺度的人類活動和移動，以及環(huán)境要素特征。為新時期城市規(guī)劃和管理帶來了新的契機(jī)，更重要的是，新數(shù)據(jù)環(huán)境使城市與區(qū)域研究的新范式推廣成為可能。龍瀛及其合作者提出大模型研究范式以來，基于這些數(shù)據(jù)運(yùn)用相應(yīng)數(shù)據(jù)分析方法，做了一些研究（圖1）。這對城市規(guī)劃實施評價，未來中國的城市研究、規(guī)劃設(shè)計和政策制定帶來新的啟示和參考。

1 更系統(tǒng)：總規(guī)—控規(guī)—許可—開發(fā)的城市增長邊界實施評價

雖然我國現(xiàn)有的很多控制邊界已經(jīng)部分地起到了城市增長邊界的作用，如“規(guī)劃七線”、禁限建區(qū)及適建區(qū)界限等，而規(guī)劃建設(shè)用地邊界仍然是最重要也是最接近UGBs最初概念的城市增長邊界[23]。但總規(guī)一般不用來直接指導(dǎo)城市開發(fā)建設(shè)，由于缺少明確的分析框架的指導(dǎo)與詳細(xì)數(shù)據(jù)的支持，鮮有研究考慮總規(guī)到實際開發(fā)過程的具體環(huán)節(jié)，如控制性詳細(xì)規(guī)劃（控規(guī)）和規(guī)劃許可（一書三證）。

龍瀛等[24]基于Hopkins[25]的研究，對中國城市增長邊界實施評估框架加以簡化（圖2），其中總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)用地規(guī)劃許可證及開發(fā)結(jié)果，分別代表中國城市規(guī)劃實施的4個基本階段?；诖?，龍瀛等[24]提出，一套針對中國城市的UGBs實施評估的分析框架，包括總規(guī)UGBs、控規(guī)UGBs、規(guī)劃許可、實際開發(fā)這些環(huán)節(jié)之間的一致性（Conformance）和績效（Performance）。并將該分析框架應(yīng)用于北京，利用北京2004版總規(guī)的UGBs、后續(xù)批復(fù)的一系列控規(guī)UGBs、發(fā)放的建設(shè)用地規(guī)劃許可證（用地證）、利用遙感和人工手段觀測到的城市開發(fā)數(shù)據(jù)（城市擴(kuò)張即增量開發(fā)、城市更新即存量開發(fā)），對UGBs進(jìn)行了系統(tǒng)深入的評估工作。評估結(jié)果表明（圖3-圖4），控規(guī)與總規(guī)相比，UGBs有較大擴(kuò)張；控規(guī)與規(guī)劃許可的一致性程度較高；規(guī)劃許可與UGBs對實際開發(fā)的有限控制力度主要體現(xiàn)在沒有規(guī)劃許可的非正式開發(fā)。

2 更深入：基于規(guī)劃許可數(shù)據(jù)的新城城市增長邊界實施評價

研究利用2003年至2010年之間土地利用許可數(shù)據(jù)，來檢查北京城市增長邊界在城市發(fā)展過程中的影響。GU等[26]測算了北京的城市增長邊界對于城市發(fā)展的影響。利用2003年至2010年之間發(fā)布的土地利用許可數(shù)據(jù)，研究發(fā)現(xiàn)從某種程度上而言，政策限制了城市增長邊界之外的城市發(fā)展（圖5）。一塊地在城市增長邊界外部的發(fā)展有1—6倍可能性，小于在城市增長邊界內(nèi)部的發(fā)展。通過識別策略，即結(jié)合雙差法（Difference in differences，DID） 與 斷 點 回 歸 法（Regression discontinuity design，RDD）解決在經(jīng)驗上的兩個具有挑戰(zhàn)性的問題：混淆政策的存在與城市增長邊界區(qū)位的內(nèi)生性問題。僅僅使用雙差法還不能夠排除政策實施給城市邊界增長帶來的影響，僅僅使用斷點回歸法也不能排除在空間中斷的邊界影響因素。此外，中國的城市規(guī)劃的有效性也存在諸多質(zhì)疑，有些時候存在著“本上畫畫，墻上掛掛”的問題。GU等[26]研究的創(chuàng)新點在于指出至少在北京范圍內(nèi)，城市規(guī)劃扮演著塑造城市形態(tài)的重要角色。同時，考慮影響城市開發(fā)的多項因素，利用DID和RDD方法，發(fā)現(xiàn)UGBs起到了顯著的影響開發(fā)的作用。此外，LONG等[27]在時空異質(zhì)性的城市規(guī)劃實施效果評價中發(fā)現(xiàn)，與其他版本的北京總規(guī)相比，2004版北京總規(guī)是建國后的五版總規(guī)中引導(dǎo)城市開發(fā)最好的一版。

圖1 新數(shù)據(jù)環(huán)境下城市規(guī)劃實施研究框架

圖2 城市增長邊界實施評價框架：總規(guī)—控規(guī)—許可—開發(fā)

圖3 績效評估結(jié)果

圖4 一致性評估結(jié)果

圖5 城市增長邊界實施評價相關(guān)圖

圖6 基于4類數(shù)據(jù)城市邊界間的聯(lián)系

3 更多元：基于人類活動和移動數(shù)據(jù)的城市增長邊界實施評價

LONG等[28]提出了一個評價北京城市增長邊界的方法，使用人類移動數(shù)據(jù)和活動數(shù)據(jù)，這些研究數(shù)據(jù)主要為位置簽到數(shù)據(jù)、移動刷卡數(shù)據(jù)、出租車軌跡數(shù)據(jù)和出行調(diào)查數(shù)據(jù)。用4種類型數(shù)據(jù)措施來評價城市增長邊界的有效性，在限制人類活動和移動流上，去驗證規(guī)劃人口的城市活動情況，驗證城市規(guī)劃邊界內(nèi)，地區(qū)間的活動聯(lián)系（圖6）。其中，邊界內(nèi)交通流占了較大比例、并且大量的簽到在規(guī)劃邊界內(nèi)。這個研究說明了北京城市邊界在人類的移動和活動范圍的控制上是有效的。然而，城市邊界內(nèi)各個組團(tuán)間的聯(lián)系，反映出城市交通流的空間結(jié)構(gòu)差異與城市規(guī)劃的目的和決策是不一致的，表明一些發(fā)展中的公共交通系統(tǒng)具有可以服務(wù)幾個新城的潛力。

基于大量的人類活動和移動大數(shù)據(jù)，可以從社會視角評價城市的UGBs，比如基于上文提到的一些數(shù)據(jù)進(jìn)行評價。利用這些多源新數(shù)據(jù)，評價北京UGBs的實施效果，研究得出雖然有大量的非正式開發(fā)分布在UGBs之外，但UGBs所包含的區(qū)域內(nèi)容納了95%以上的城市活動和移動，這與較大比例的非正式開發(fā)結(jié)果不一致。原因是多方面的，如非正式開發(fā)的使用程度較低、非正式開發(fā)政府不提供公共服務(wù)，如公共交通等。除了人類活動和移動與較為經(jīng)典的UGBs一致性評價外，還開展了其他一些評價：評價各個組團(tuán)的人類活動強(qiáng)度與規(guī)劃人口的關(guān)系，各城市組團(tuán)中這些相關(guān)性較低；評價各個功能組團(tuán)之間的聯(lián)系，表明北京單中心的城市結(jié)構(gòu)明顯。

圖7 中國部分城市的規(guī)劃用地圖

4 更廣泛：中國200個城市的城市增長邊界評價

我國已有的城市增長邊界實施效果評價工作，多從評價物質(zhì)空間開發(fā)與城市增長邊界的一致性（Conformity）入手，且多限于單個城市或區(qū)域，城市間橫向的UGBs實施評估和對比還處于空缺狀態(tài)。為此，龍瀛及其合作者搜集了全國超過300個城市的正在實施的城市總體規(guī)劃圖（圖7），從中提取了城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍即規(guī)劃UGBs，并將其數(shù)字化為GIS圖層。之后，將各個城市的UGBs與來自遙感觀測到的2000—2010年的城市擴(kuò)張進(jìn)行對比，最后計算各個城市開發(fā)的合法率。對比發(fā)現(xiàn)“與規(guī)劃的一致性”這個指標(biāo)，202個城市中有27個低于50%，122個城市低于80%。該研究的貢獻(xiàn)集中體現(xiàn)在：首先，與先前的研究相比，本研究使跨城市、跨區(qū)域間的橫向UGBs比較成為可能，進(jìn)而使不同形式的城市發(fā)展對比更加有意義。此外，研究提供了全國整體城市建設(shè)發(fā)展的趨勢，有效幫助了規(guī)劃政策的評估、監(jiān)督和管理。

5 一些思考

總體上，以上闡述了在新的數(shù)據(jù)環(huán)境下所做的城市增長邊界方面實施評估的小探索，這些研究對進(jìn)行城市規(guī)劃以及規(guī)劃實施應(yīng)有一定借鑒意義，尤其是在新數(shù)據(jù)環(huán)境下，城市規(guī)劃及評價面臨較大的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。新數(shù)據(jù)在為劃定UGBs提供充足的科學(xué)依據(jù)和數(shù)據(jù)支持的同時，也提供了對UGBs實施效果進(jìn)行量化分析的機(jī)會?，F(xiàn)階段在這方面廣為應(yīng)用的新數(shù)據(jù)主要為開發(fā)許可數(shù)據(jù)及人口移動和活動數(shù)據(jù)。其中，開發(fā)許可數(shù)據(jù)主要用于與UGBs、實際開發(fā)情況進(jìn)行比對，從而判斷UGBs對城市開發(fā)的控制情況。在實踐中，通過對開發(fā)許可數(shù)據(jù)的地理位置分布進(jìn)行識別分析，并結(jié)合雙差法與斷點回歸法來排除干擾因素，可以對UGBs的實施效果進(jìn)行較為清晰的判斷。而人口移動和活動數(shù)據(jù)與UGBs的一致性可以反映出城市增長邊界在限制人類活動范圍方面的有效性，同時這類反映人們?nèi)粘Ｉ詈统鲂熊壽E的數(shù)據(jù)可以幫助我們從人的尺度、社會的視角評價UGBs，例如非正式開發(fā)的使用率、未來城市擴(kuò)張的潛在方向等。

此外，大模型的研究范式也開始應(yīng)用于城市增長邊界實施效果的評估。區(qū)別于傳統(tǒng)的小尺度精細(xì)化單元模擬與較為粗略的大尺度區(qū)域研究模型，大模型兼顧了大尺度范圍與研究的精細(xì)度。通過對大模型的應(yīng)用，可以實現(xiàn)在研究個體城市UGBs實施效果的同時，進(jìn)行城市間的橫向比較與綜合分析，從而進(jìn)行更加全面的趨勢判斷。

然而就規(guī)劃實施評價而言，規(guī)劃的預(yù)期結(jié)果與實際結(jié)果間出現(xiàn)較低的匹配度，這可能是由不當(dāng)?shù)囊?guī)劃使用而非不當(dāng)?shù)囊?guī)劃制定所導(dǎo)致。內(nèi)在的原因可能是現(xiàn)行的城市規(guī)劃實施系統(tǒng)是線性而連續(xù)的，而實際的城市開發(fā)過程要比在系統(tǒng)中預(yù)想的更加復(fù)雜。這就要求城市規(guī)劃實施系統(tǒng)更注重規(guī)劃評估的績效方面而非一致性，以允許規(guī)劃者和政府制定可以連接規(guī)劃和實際開發(fā)的政策。

在通常情況下，規(guī)劃實施的一致率與期望不符，后期的一致率應(yīng)小于前期。對北京來說，其案例卻顯示，最高的一致率并不在總規(guī)與控規(guī)之間，而是在總體規(guī)劃與建設(shè)用地規(guī)劃許可之間。這表明，規(guī)劃實施中存在明顯的交叉引用。說明城市更新的存在會導(dǎo)致建設(shè)用地規(guī)劃許可的績效更高，總體規(guī)劃和最終開發(fā)結(jié)果的一致性也更高。這主要是由于已有城市更新與總規(guī)、控規(guī)以及建設(shè)用地規(guī)劃許可都匹配。

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Implementation Evaluation of Urban Growth Boundaries under the New Data Environment

Urban Growth Boundaries (UGBs) become a mandatory requirement in the newest edition of Urban and Rural Planning Law. The implementation evaluation of it is getting increasing attention. This article reviews the newest researches and case studies about the implementation evaluation of UGBs under the new data environment, and how to use new data to fulfill deeper, broader, more systematic,and more diverse researches. The methods of UGBs implementation evaluation summarized in the article could provide some references for the further study of urban planning and policy-making.

New data environment | Urban growth boundaries | Plan implementation evaluation

1673-8985（2017）05-0106-06

TU981

A

龍 瀛清華大學(xué)建筑學(xué)院 清華大學(xué)恒隆房地產(chǎn)研究中心博士，副教授，博士生導(dǎo)師

李 派清華大學(xué)建筑學(xué)院研究助理，碩士

*本文受清華大學(xué)（建筑學(xué)院）-旭輝控股（集團(tuán)）有限公司可持續(xù)住區(qū)聯(lián)合研究中心課題“居住選擇行為聚類”資助。