監(jiān)察模式視野下的監(jiān)察體制改革

邱曉華

摘要：在我國封建監(jiān)察制度的發(fā)展過程中，逐漸形成了“集權(quán)司法”型的監(jiān)察模式，與“民主彈劾型”形成鮮明對比。民國時(shí)期，孫中山開創(chuàng)了“獨(dú)立監(jiān)察權(quán)”模式的現(xiàn)代監(jiān)察制度，走上了一條不同于西方“國會監(jiān)察使”模式的道路。監(jiān)察本身的獨(dú)立是東西方監(jiān)察模式的共同特征。監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)決徹底，并應(yīng)以監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立為其目標(biāo)。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察模式；監(jiān)察體制改革；監(jiān)察權(quán)；獨(dú)立

中圖分類號：D9文獻(xiàn)標(biāo)識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.33.058

十八大以來，中央反腐敗呈現(xiàn)高壓態(tài)勢，反腐斗爭行動密度之大，涉及領(lǐng)域之寬前所未有；反腐斗爭中查處貪腐官員人數(shù)之多，級別之高前所未有。毋庸置疑，經(jīng)過數(shù)年鐵腕反腐，我國的反腐倡廉工作成效卓著，在此基礎(chǔ)上，反腐重心開始從“治標(biāo)”走向“治本”。2016年11月，中辦發(fā)布在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)的方案，部署在3省市設(shè)立各級監(jiān)察委員會，探索重新組建國家反腐機(jī)構(gòu)。2016年12月，全國人大常委會作出在上述三地開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定?！皼Q定”就監(jiān)察委的設(shè)置與產(chǎn)生、職責(zé)與履職措施、相關(guān)法律的暫停適用等問題進(jìn)行了規(guī)定。

《決定》指出：“試點(diǎn)地區(qū)監(jiān)察委員會由本級人民代表大會產(chǎn)生……監(jiān)察委員會對本級人民代表大會及其常務(wù)委員會和上一級監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)，并接受監(jiān)督?！北O(jiān)察委由權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，這將使得我國“一府兩院”的政權(quán)模式將發(fā)生重大變化而代之以“一府兩院一委”的格局。監(jiān)察委的設(shè)置實(shí)質(zhì)上對我國反腐敗資源的整合以及對監(jiān)察權(quán)的重構(gòu)。本文在梳理我國監(jiān)察制度歷史沿革的基礎(chǔ)上，分析各大歷史時(shí)期監(jiān)察制度的模式類型，從東西方監(jiān)察模式中揭示出監(jiān)察權(quán)的特征與規(guī)律，為我國當(dāng)前的監(jiān)察體制改革提供有益參考。

1我國監(jiān)察制度的歷史沿革

中國監(jiān)察制度濫觴于秦朝。秦始皇自建立統(tǒng)一的封建專制國家后，為加強(qiáng)監(jiān)督，維護(hù)統(tǒng)治，始創(chuàng)“御史”這一官名，在中央設(shè)立御史大夫，掌管監(jiān)察。漢代在秦的基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善和發(fā)展了監(jiān)察制度。漢代開創(chuàng)了頗具特色的言諫制度，即所謂的“監(jiān)官之外有言官”。言官的主要任務(wù)是對皇帝的施政與品行提出諫議和規(guī)勸。隋唐時(shí)期，形成了組織機(jī)構(gòu)較為嚴(yán)密的“一臺三院”體制架構(gòu)。宋時(shí)的皇權(quán)高度集中，與此相適應(yīng)的是，監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能也得到強(qiáng)化，最為突出的表現(xiàn)就是，宋朝將唐時(shí)宰相任用和薦舉御史的權(quán)力收歸己有，監(jiān)察御史由皇帝親自任命。元代時(shí)，御史臺與中書省、樞密院處于三足鼎立的地位。正如忽必烈所說：“中書朕左手，樞密朕右手，御史臺為朕醫(yī)左右手。”明朝對監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行了較大的改革：在中央，撤銷御史臺，設(shè)立都察院；在地方，實(shí)行分道監(jiān)察制；言諫機(jī)構(gòu)的職能被改革成為專職監(jiān)察六部業(yè)務(wù)。清初統(tǒng)治者基本上沿用明制，直至乾隆以后，諫官與監(jiān)官徹底合二為一。

民國時(shí)期，孫中山先生在吸取、借鑒西方分權(quán)思想的基礎(chǔ)上，創(chuàng)造性地提出了“五權(quán)分立”理論，即增設(shè)監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)，并將其置于與立法、行政、司法三權(quán)相當(dāng)?shù)牡匚?。這一理論被付諸于國民黨的憲政實(shí)踐，在1936年的“五五憲草”以及嗣后制定的“中華民國憲法”中均有體現(xiàn)。

建國前夕，我國通過了具有臨時(shí)憲法性質(zhì)的《共同綱領(lǐng)》。其中第19條規(guī)定“在縣市以上的各級人民政府內(nèi)，設(shè)人民監(jiān)察機(jī)關(guān)，以監(jiān)察各級國家機(jī)關(guān)和各種公務(wù)人員是否履行其職責(zé)，并糾舉其中之違法失職的機(jī)關(guān)和人員?！睋?jù)此，設(shè)置了人民監(jiān)察委員會。1959年，全國人大做出撤銷監(jiān)察部的決議。監(jiān)察部被撤銷后的監(jiān)督工作，改由各有關(guān)國家機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)進(jìn)行。十一屆三中全會以后，黨和國家的政治生活開始步入正軌，構(gòu)建權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制勢在必行。1982 年的憲法創(chuàng)設(shè)了人大監(jiān)督制度、審計(jì)監(jiān)督制度、授予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)。1987年，行政監(jiān)察機(jī)關(guān)得到恢復(fù)。

2我國監(jiān)察制度的模式類型分析

從起源上來看，監(jiān)察模式主要有兩大支脈：一是“民主彈劾型”。此模式發(fā)源于民主傳統(tǒng)深厚的歐洲。這一監(jiān)察模式的監(jiān)察權(quán)以民主為基礎(chǔ)，在權(quán)力系統(tǒng)中具有獨(dú)立性。二是“集權(quán)司法型”。在中央集權(quán)的權(quán)力架構(gòu)中，王（皇）權(quán)處于核心地位，支配著整個(gè)權(quán)力體系。處于此種模式下的監(jiān)察權(quán)當(dāng)然集中在統(tǒng)治者的手中，由其統(tǒng)一支配或行使。監(jiān)察權(quán)依附于王（皇）權(quán)，缺乏獨(dú)立性。顯然，我國是此種監(jiān)察模式的發(fā)源地。自秦代建立監(jiān)察制度以來，監(jiān)察權(quán)就一直處于皇帝的絕對控制之下，監(jiān)察制度發(fā)揮的效能也取決于皇帝的品性、意愿與才能。同時(shí)，由于古代中國對封建官吏的監(jiān)察主要是實(shí)行司法鉗制，因此，我國封建時(shí)代的監(jiān)察制度在性質(zhì)上屬于司法監(jiān)察。

19世紀(jì)初葉，現(xiàn)代監(jiān)察制度在瑞典濫觴以后，現(xiàn)代監(jiān)察制度在不斷發(fā)展的過程中逐漸形成了兩類監(jiān)察模式。一是國會監(jiān)察使模式。在“民主彈劾型”的監(jiān)察模式之中，國（議）會對于公共權(quán)力的行使具有彈劾權(quán)，但是進(jìn)入現(xiàn)代社會，由于“行政權(quán)極度膨脹，擴(kuò)張至社會生活方方面面的既有權(quán)力體系內(nèi)部的平衡被打破，議會監(jiān)督負(fù)擔(dān)加重乃至不堪重負(fù)，權(quán)力結(jié)構(gòu)存在失衡的風(fēng)險(xiǎn)，構(gòu)建新型權(quán)力監(jiān)督機(jī)制的需求迫切?！币虼?，在議會之外單獨(dú)設(shè)立了國會監(jiān)察使，以強(qiáng)化國會對行政權(quán)的監(jiān)督和控制。簡言之，國會監(jiān)察使制度是現(xiàn)代國家國會彈劾權(quán)逐漸式微的產(chǎn)物。二是獨(dú)立監(jiān)察權(quán)模式。在此模式中，監(jiān)察權(quán)與立法、司法、行政三權(quán)處于平等地位。顯而易見，這種模式在西方三權(quán)分立的國家中是不存在的。事實(shí)上，這一模式與我國封建時(shí)代的“集權(quán)司法”型模式一脈相承。其中的監(jiān)察原理與秦時(shí)的“三公九卿”制、宋元時(shí)期的監(jiān)察制度基本相同?！叭徘洹敝械摹叭奔簇┫?、太尉、御史大夫，他們分別代表的行政權(quán)、軍事權(quán)和監(jiān)察權(quán)地位大致相當(dāng)。宋元時(shí)期的監(jiān)察制度中監(jiān)察權(quán)都是由皇帝直接掌管，與行政權(quán)、軍事權(quán)三足鼎立。因此，中國是這一監(jiān)察模式的母國。孫中山先生主張監(jiān)察權(quán)獨(dú)立的思想在當(dāng)時(shí)是具有開創(chuàng)意義的，其見解充滿了政治智慧，不可謂不獨(dú)到！孫中山先生曾于1924年在其《民權(quán)主義》中指出：“糾察權(quán)，專管監(jiān)督彈劾的事。這機(jī)關(guān)是無論何國皆必有的，其理為人所易曉。但是中華民國憲法，這機(jī)關(guān)定要獨(dú)立?！F(xiàn)在立憲各國，沒有不是立法機(jī)關(guān)兼有監(jiān)督的權(quán)限；那權(quán)限雖然有強(qiáng)有弱，總是不能獨(dú)立，因此生出無數(shù)弊病?！瓫r且照正理上說，裁判人民的機(jī)關(guān)已經(jīng)獨(dú)立，裁判官吏的機(jī)關(guān)卻仍在別的機(jī)關(guān)之下，這也是論理上說不過去的，故此這機(jī)關(guān)也要獨(dú)立?！蔽覈?dāng)前的監(jiān)察委改革試點(diǎn)與獨(dú)立監(jiān)察權(quán)模式也有相似之處。此次監(jiān)察體制改革的一大亮點(diǎn)就是監(jiān)察機(jī)構(gòu)由最高權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生，這將使監(jiān)察權(quán)與行政權(quán)和司法權(quán)處于平等地位，從而提升了監(jiān)察權(quán)的位階；另一方面，從監(jiān)察資源整合的措施來看，直接目的是為了強(qiáng)化監(jiān)察效能，同時(shí)也使監(jiān)察權(quán)從行政權(quán)和司法權(quán)中分離，從而獲得獨(dú)立的地位。endprint

3東西方監(jiān)察模式對我國監(jiān)察體制改革的啟示

從全球反腐敗非政府組織“透明國際”近年來公布的全球清廉指數(shù)排行榜來看，丹麥、芬蘭、瑞典、新西蘭、新加坡、加拿大、香港等國家與地區(qū)的清廉指數(shù)名列前茅。這些國家或地區(qū)今日之清廉狀態(tài)并非是一蹴而就的，它們大多通過對體制機(jī)制進(jìn)行大刀闊斧地改革、制定零容忍的反貪法制、實(shí)行鐵腕反腐的強(qiáng)效手段等方式橫掃附著于國家機(jī)構(gòu)內(nèi)部、蠶食國家肌體的腐敗分子，將一個(gè)腐敗叢生、污濁橫流的社會治理成天朗氣清、政治清明的廉潔凈地。事實(shí)上，仔細(xì)考察這些廉潔的國家或地區(qū)會發(fā)現(xiàn)，它們其實(shí)是國會監(jiān)察使模式和獨(dú)立監(jiān)察權(quán)模式成功運(yùn)用的典范。丹麥、芬蘭、瑞典、新西蘭、加拿大等國大多實(shí)行的是國會監(jiān)察使模式，而新加坡和香港實(shí)行的則是獨(dú)立監(jiān)察權(quán)模式。這兩種監(jiān)察模式孰優(yōu)孰劣不能一概而論，甚至也不一定具有可比性。盡管這二者之間存在很大的差異，但是，不容忽視的一個(gè)相同點(diǎn)是，這兩種監(jiān)察模式在治理腐敗過程中都收效顯著。因此，對于我國當(dāng)前的監(jiān)察體制改革而言，重要的不是去比較這二者之間的優(yōu)劣，而應(yīng)該將目光聚焦在總結(jié)并吸收這兩種模式的優(yōu)點(diǎn)。

筆者認(rèn)為，無論是國會監(jiān)察模式還是獨(dú)立監(jiān)察權(quán)模式，它們都能夠行之有效的共同原因在于監(jiān)察（監(jiān)察權(quán)或監(jiān)察機(jī)構(gòu)）本身的獨(dú)立。因?yàn)楸O(jiān)察的本質(zhì)是以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力，這就注定了監(jiān)察權(quán)至少要與被監(jiān)察的權(quán)力的地位相當(dāng)而且監(jiān)察權(quán)必須在權(quán)力系統(tǒng)之外運(yùn)行?！叭绻O(jiān)督主體對權(quán)力主體的監(jiān)督是在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行，監(jiān)督主體本身被權(quán)力主體‘同化而成為另一個(gè)需要監(jiān)督的權(quán)力主體，監(jiān)督就不可避免地流于形式，甚至出現(xiàn)官官相護(hù)，監(jiān)督失靈是必然的。其結(jié)果就是社會民眾對當(dāng)權(quán)者更無信任可言。因此，在權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)運(yùn)行的監(jiān)督不可取?！毕愀鄣牧鹪诿C貪倡廉方面之所以能夠著稱于世，原因在于該機(jī)構(gòu)取得了機(jī)構(gòu)獨(dú)立、成員獨(dú)立、經(jīng)濟(jì)獨(dú)立的法律地位。1952年，香港反貪污部（ACB）設(shè)置在警察處之下，其負(fù)責(zé)人由一名助理警務(wù)處長擔(dān)任。然而“警察部門恰恰是貪污最嚴(yán)重的部門，這種自己監(jiān)督自己的反貪污體制難以掃除日益猖狂的貪污風(fēng)氣”。1974年，香港設(shè)立廉政公署，獨(dú)立工作，直接隸屬港府最高首長，對行政長官負(fù)責(zé)。香港反貪體制的變革，使其反貪機(jī)構(gòu)由系統(tǒng)內(nèi)走向系統(tǒng)外運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)獨(dú)立。為了實(shí)現(xiàn)成員獨(dú)立，“廉政公署自行招募工作人員，經(jīng)費(fèi)由公款支付?！薄傲T及其管轄職工均不受公務(wù)員敘用委員會之職權(quán)管制，故不是公務(wù)員。”經(jīng)濟(jì)獨(dú)立方面，廉政公署經(jīng)費(fèi)是一個(gè)獨(dú)立開支總目，由政府每年的預(yù)算中撥出。且最終的審批權(quán)和決定權(quán)掌握在港服最高首長手中。與香港有異曲同工之妙的是，新加坡治貪的重要經(jīng)驗(yàn)之一也是反貪機(jī)構(gòu)的獨(dú)立設(shè)置。新加坡于1952年設(shè)立了貪污調(diào)查局。按照1960年《防止貪污法》的規(guī)定，貪污調(diào)查局是新加坡防止貪污賄賂的最高機(jī)關(guān)，局長只對總理負(fù)責(zé)，不受其他任何人士的指揮和管轄。根據(jù)1991年通過的“民選總統(tǒng)法令”，總統(tǒng)有權(quán)調(diào)度貪污調(diào)查局局長對政府部長展開調(diào)查，以監(jiān)督制衡政府。因此，新加坡貪污調(diào)查局只聽從總理或總統(tǒng)的調(diào)度。監(jiān)察權(quán)區(qū)別于立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)的本質(zhì)特征在于監(jiān)察權(quán)乃是監(jiān)督權(quán)力之權(quán)力，是權(quán)力之外的權(quán)力。因此，監(jiān)察體制改革必須堅(jiān)決徹底，改革的結(jié)果應(yīng)當(dāng)是實(shí)現(xiàn)監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立，并將其鑄就成為一把利刃，只有這樣，反腐敗斗爭才能刀鋒所指，所向披靡。

參考文獻(xiàn)

[1]魏昌東.國家監(jiān)察委員會改革方案之辨正：屬性、職能與職責(zé)定位[J].法學(xué)，2017，（3）：5.

[2]戴月波，徐玉生.論權(quán)力監(jiān)督的“內(nèi)部人陷阱”及其對策[J].河南社會科學(xué)，2013，（1）：41.

[3]香港特別行政區(qū)廉政公署.廉政公署25周年紀(jì)念[M].香港特別行政區(qū)廉政公署制，1999：（8）.

[4]總督特派廉政專員公署.總督特派廉政專員公署一九七四年工作年報(bào)[Z].1974：（2）.

[5]總督特派廉政專員公署.總督特派廉政專員公署一九七五年工作年報(bào)[Z].“緒言”第四段.

[6]陳永革.論香港廉政公署制度的特色及其對內(nèi)地廉政法治的啟示[J].清華法學(xué)，2003，（2）：168198.endprint