透析徐州某水利工程水費(fèi)管理所收取船舶補(bǔ)水費(fèi)行為的歷史變遷

卜慶行

【摘 要】隨著我國改革開放的逐步深入，推動(dòng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本轉(zhuǎn)變。一些約束社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展陳舊的規(guī)章、制度被更新，對(duì)一些不合理的收費(fèi)項(xiàng)目進(jìn)行清理整頓。

【關(guān)鍵詞】水利工程；補(bǔ)水費(fèi)；歷史變遷

一、實(shí)施收取船舶補(bǔ)水費(fèi)的主體

徐州某水利工程水費(fèi)管理所是依法在徐州市事業(yè)單位登記管理局等記，取得事業(yè)單位法人證書的全民事業(yè)法人。經(jīng)費(fèi)來源是自收自支，宗旨和業(yè)務(wù)范圍是征收和管理水利工程水費(fèi)、保障水利事業(yè)發(fā)展、水利工程水費(fèi)的行業(yè)管理；工業(yè)、航運(yùn)水費(fèi)的收繳使用，具備收取航運(yùn)水費(fèi)的資格。

二、江蘇省水利工程水費(fèi)并計(jì)收水費(fèi)價(jià)格的歷史變革

1.收費(fèi)政策的變化

國家經(jīng)濟(jì)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革，江蘇省水利工程水費(fèi)的計(jì)收經(jīng)歷了4個(gè)階段。第一階段，是以1982年蘇政法[1982]57號(hào)文批發(fā)的《江蘇省水利工程水費(fèi)收繳、使用和管理實(shí)施辦法（試行）》為標(biāo)志的第一次稅費(fèi)改革，規(guī)定了水費(fèi)收繳的范圍、標(biāo)準(zhǔn)及收繳使用管理辦法，在全省初步建立了有償供水制度，改變了過去水費(fèi)由政府承擔(dān)的政策。第二階段，是以1989年蘇政發(fā)[1989]38號(hào)印發(fā)的《江蘇省水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和使用管理辦法》為標(biāo)志的第二次稅費(fèi)制度改革，在全省首次確立了供水成本核算概念。并提出了農(nóng)業(yè)業(yè)用水標(biāo)準(zhǔn)低于供水成本核定（扣除鄉(xiāng)村自籌和農(nóng)民投勞折資固定資產(chǎn)折舊部分），工業(yè)用水安全部供水投資計(jì)算供水成本，區(qū)分細(xì)化不同用水單位的不同計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第三階段，是以1995年省政府第66號(hào)令發(fā)布的《江蘇省水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》為標(biāo)志的第三次水費(fèi)改革，在全省初步建立了按供水成本確定水價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的水價(jià)形成機(jī)制。提出“蘇南支持蘇北，以工補(bǔ)農(nóng)”的差額水價(jià)體系原則，水費(fèi)列入生產(chǎn)成本：農(nóng)業(yè)水費(fèi)仍按低于供水成本收費(fèi)，工業(yè)用水按全部投資并加供水投資的5%的盈余核定其標(biāo)志，不同地域計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)不同。第四階段，是以2000年，經(jīng)省政府批準(zhǔn)，省物價(jià)局與省水利廳聯(lián)合頒布了《關(guān)于調(diào)整水利工程供水價(jià)格的通知》（水利廳[2000]142號(hào)、蘇水經(jīng)[2000]7號(hào)），這次改革的最大突破是將水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)改為供水價(jià)格，水價(jià)納入商品價(jià)格管理范疇，標(biāo)準(zhǔn)著江蘇省水利工程供水市場(chǎng)化運(yùn)作的起步。

2.國家對(duì)水利工程水費(fèi)管理政策的出臺(tái)

2001年國家計(jì)委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)文，將水利工程水費(fèi)由行政事業(yè)性收費(fèi)轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費(fèi)管理。2003年國家發(fā)展和改革委員會(huì)、水利部聯(lián)合發(fā)布了《水利工程水費(fèi)價(jià)格管理法》標(biāo)準(zhǔn)著我國水費(fèi)價(jià)格管理步入法制化、規(guī)范化、科學(xué)化的軌道，水費(fèi)改革進(jìn)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。為規(guī)范江蘇省水價(jià)管理工作，實(shí)現(xiàn)政策上的銜接，根據(jù)《中華人民共和國價(jià)格法》《中華人民共和國水法》國家《水利工程水費(fèi)價(jià)格管理法》《江蘇省水利工程管理?xiàng)l例》《江蘇省定價(jià)目錄》等有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)定，2008年江蘇省省物價(jià)局與省水利廳聯(lián)合制定了《江蘇省水利工程供水價(jià)格管理實(shí)施辦法》，將水價(jià)完全納入商品價(jià)格范疇進(jìn)行管理，水利工程供水的運(yùn)作模式推向市場(chǎng)化，水費(fèi)的計(jì)費(fèi)方法根據(jù)供需雙方約定市場(chǎng)，徹底改變了過去將水利工程水費(fèi)作為行政事業(yè)性收費(fèi)管理的模式。

3.江蘇省出臺(tái)水利工程水費(fèi)管理政策

2015年8月18日，江蘇省水利廳發(fā)布蘇財(cái)水[2015]12號(hào)文件“省水利廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省水利工程水費(fèi)管理辦法》的通知”，“辦法”中直接說明了“水費(fèi)就是水利部門以物價(jià)部門核定縣級(jí)以上國有控管水利工程提供用水的價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)有權(quán)對(duì)被供水單位及個(gè)人收取相應(yīng)費(fèi)用”。并對(duì)費(fèi)用的收取方式、收費(fèi)范圍、水費(fèi)管理、使用等等做了規(guī)定，使水利工程水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化運(yùn)作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。

三、京杭運(yùn)河不牢河段收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的緣由

徐州地區(qū)是國家的能源基地，是江蘇省主要的煤炭供應(yīng)基地。北煤南運(yùn)的渠道通常采用三種方式：一是通過京滬鐵路運(yùn)至蘇南等地區(qū)，方便快捷但運(yùn)力不足；二是通過汽車長途運(yùn)輸至用戶所在地，運(yùn)力有局限性，且成本較高；三是通過京杭運(yùn)河運(yùn)至用戶所在地，客觀條件制約了航運(yùn)發(fā)展。由于歷史原因蘇北地區(qū)工農(nóng)業(yè)及用水與京杭運(yùn)河徐州段航運(yùn)用水的矛盾沒有徹底解決，長期依靠京杭運(yùn)河不牢河段劉山、解臺(tái)兩翻水站抽取長江水來維系。而兩翻水站的翻水成本是解決工農(nóng)業(yè)用水與航運(yùn)用水構(gòu)成一對(duì)矛盾核心問題。為解決該問題1988年8月5日江蘇省人民政府辦公廳[蘇政辦函字]（88）84號(hào)“關(guān)于京杭運(yùn)河不牢河段劉山、解臺(tái)翻水站收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的復(fù)函”對(duì)“京杭運(yùn)河不牢河段收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)省水利廳、交通廳會(huì)商，并經(jīng)省物價(jià)局核定，按照實(shí)載每噸零點(diǎn)一元收取”。 對(duì)此1990年省水利廳向省政府呈送了《關(guān)于請(qǐng)協(xié)調(diào)解決內(nèi)河航運(yùn)用水水費(fèi)問題的請(qǐng)示》及1996年省政府召開常務(wù)會(huì)議，對(duì)翻水站補(bǔ)貼事宜進(jìn)行討論，通過協(xié)商決定從1996年起每年由交通廳撥放400萬元補(bǔ)貼，且當(dāng)屆政府無權(quán)變更。當(dāng)年，在修訂新的《江蘇省水利工程水費(fèi)核定、計(jì)收和管理辦法》中，又一次將“航運(yùn)及船閘水費(fèi)收取規(guī)定去除”。

四、順應(yīng)時(shí)代變化特事特辦的政府復(fù)函

[蘇政辦函（88）84號(hào)]省政府辦公廳的復(fù)函，是在特定的條件下由政府對(duì)某一項(xiàng)工作做出的函告，是針對(duì)“京杭運(yùn)河不牢河段劉山、解臺(tái)翻水站是否能收取船舶航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)”的答復(fù)，屬于特事特辦的行政性文件。2000年4月29日省物價(jià)局、水利廳[2000]142號(hào)、蘇水經(jīng)[2000]7號(hào)“關(guān)于調(diào)整水利工 程供水價(jià)格的通知”中，對(duì)徐州市京杭運(yùn)河不牢河段解臺(tái)船閘、劉山用水給予確定，仍按省人民政府辦公廳《關(guān)于京杭運(yùn)河不牢河段劉山、解臺(tái)翻水站收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的復(fù)函》[蘇政辦函（88）84號(hào)]的規(guī)定執(zhí)行。通過及時(shí)的發(fā)布京杭運(yùn)河不牢河段劉山、解臺(tái)翻水站2000年收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)通知，明確相關(guān)費(fèi)用用途及收取方法，此項(xiàng)費(fèi)用的收取自1988年8月至今，徐州市某水利工程水費(fèi)管理所依據(jù)該文件對(duì)過往的船舶收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)。

五、國家為企業(yè)減負(fù)

1.1990年9月16日，中共中央、國務(wù)院中發(fā)[1990]16號(hào)《關(guān)于堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派的決定》明確了對(duì)收費(fèi)、罰款、集資項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行嚴(yán)格審核。要重新將當(dāng)前收費(fèi)、集資、罰款項(xiàng)目進(jìn)行審核，要根據(jù)具體的情況有針對(duì)性的展開處理，若符合國家審批規(guī)定且相對(duì)合理，要進(jìn)行保留、執(zhí)行；若相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)過高，要及時(shí)調(diào)低，若要求不合理，要馬上取消；若是重復(fù)收費(fèi)項(xiàng)目，要進(jìn)行合并。若某收費(fèi)項(xiàng)目違反審批規(guī)定，要馬上停止并廢除。若存在合理的保留理由，要在權(quán)限及規(guī)定范圍內(nèi)進(jìn)行二次申報(bào)、審批，若通過方可執(zhí)行，若沒有通過審批，要馬上廢除。按照中共中央、國務(wù)院中發(fā)[1990]16號(hào)文件的規(guī)定，[蘇政辦函（88）84號(hào)]復(fù)函約定收取船舶航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目屬于有正當(dāng)理由需要保留的，也必須按規(guī)定權(quán)限重新申報(bào)批準(zhǔn)后才能執(zhí)行，未經(jīng)批準(zhǔn)不得收取。

2.省物價(jià)局、水利廳發(fā)布的[2000]142號(hào)、蘇水經(jīng)[2000]7號(hào)文件與國家中發(fā) [1990]16號(hào)文件精神相抵觸屬于發(fā)布不當(dāng)，應(yīng)該引用省政府重新申報(bào)批準(zhǔn)后的復(fù)函作出具體的行政許可的行為才是恰當(dāng)?shù)?。?0世紀(jì)初，國內(nèi)開始對(duì)亂收費(fèi)問題進(jìn)行治理，但效果收效甚微，企業(yè)在“紅頂中介”的影響下，反而使時(shí)間成本不斷上升，且多數(shù)為非競(jìng)爭(zhēng)性壟斷性收費(fèi)，這些都使得社會(huì)主體經(jīng)濟(jì)成本上漲。2014年6月發(fā)布[國辦發(fā)（2014）30號(hào)]“關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)涉企收費(fèi)管理減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的通知”文件，規(guī)定所有涉企收費(fèi)目錄清單及其具體實(shí)施情況納入各地區(qū)、各部門政務(wù)公開范疇，通過政府網(wǎng)站和公共媒體實(shí)時(shí)對(duì)外公開，接受社會(huì)監(jiān)督。2015年4月13日省物價(jià)局、財(cái)政廳根據(jù)國家發(fā)展改革委員會(huì)、財(cái)政部《關(guān)于取消收費(fèi)許可證制度事中事后監(jiān)管的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]36號(hào)）文件，聯(lián)合下發(fā)[蘇價(jià)費(fèi)（2015）117號(hào)]“關(guān)于建立收費(fèi)單位收費(fèi)情況報(bào)告和清單制度，開展2014年度收費(fèi)統(tǒng)計(jì)工作的通知”.同年8月18日，江蘇省水利廳發(fā)布[蘇財(cái)水（2015）12號(hào)]文件“省水利廳關(guān)于印發(fā)《江蘇省水利工程水費(fèi)管理辦法》的通知”，進(jìn)一步明確水費(fèi)是指水利部門根據(jù)物價(jià)部門核定的縣級(jí)以上國有水利工程供水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，向用水單位和個(gè)人收取的費(fèi)用。同時(shí)對(duì)收費(fèi)方式、收費(fèi)范圍、水費(fèi)管理、使用等等做了規(guī)定，使水利工程水價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)的市場(chǎng)化運(yùn)作制度化、規(guī)范化、科學(xué)化、法制化。2016年6月6日[發(fā)改辦價(jià)格（2016）1415號(hào)]國家發(fā)展改革委員會(huì)《關(guān)于全面實(shí)行收費(fèi)目錄清單制度的通知》明確緊緊圍繞國務(wù)院“放、管、服”改革要求，在全面清理規(guī)范涉企收費(fèi)的基礎(chǔ)上，建立涉企經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)、進(jìn)出口環(huán)節(jié)經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)和行政審批前置服務(wù)收費(fèi)三項(xiàng)目錄清單制度。在落實(shí)收費(fèi)目錄清單制度的時(shí)候想，相關(guān)部門及管理人員的工作主線要以簡(jiǎn)政放權(quán)為基礎(chǔ)，做好收費(fèi)管理方式的調(diào)整，放棄定價(jià)管理政策，亦或是對(duì)行政審批前需要服務(wù)的收費(fèi)項(xiàng)目等進(jìn)行調(diào)整，實(shí)行動(dòng)態(tài)收費(fèi)目錄清單制度，讓中央-省-市-縣構(gòu)成聯(lián)動(dòng)、開放、互動(dòng)性強(qiáng)的收費(fèi)目錄全新清單體系。國家連續(xù)3年相繼發(fā)布2015年[財(cái)稅（2015）45號(hào)]、2016年[財(cái)稅（2016）76號(hào)]、2017年[發(fā)改電（2017）303號(hào)]多項(xiàng)取消、降低一批企業(yè)收費(fèi)，切實(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的惠企政策。

3. 2016年10月26日，徐州市物價(jià)局根據(jù)[蘇政發(fā)（2014）129號(hào)]、[蘇價(jià)服（2015）321、340]號(hào)編制2016年版《徐州市區(qū)涉企收費(fèi)目錄清單》，其中行政事業(yè)性收費(fèi)76項(xiàng)、經(jīng)營服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目23項(xiàng)。與2015年發(fā)布的收費(fèi)項(xiàng)目，增加8項(xiàng)經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)，減少95項(xiàng)經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)（其中包括取消、廢止、放開以及省目錄清單未列項(xiàng)目）。若相關(guān)企業(yè)收費(fèi)沒有在收費(fèi)目錄清單內(nèi)，要推行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)政策，根據(jù)雙方交易內(nèi)容有針對(duì)性的對(duì)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行確定。同年11月3日，《徐州日?qǐng)?bào)》數(shù)字報(bào)紙05版的刊登徐州市物價(jià)部門編制6張收費(fèi)目錄清單，對(duì)外發(fā)布“涉企收費(fèi)進(jìn)清單清單以外無收費(fèi)”。積極的做好收費(fèi)目錄清單制度的構(gòu)建工作，將收費(fèi)單位具有的收費(fèi)資質(zhì)體現(xiàn)出來，“它可以讓對(duì)象和感興趣的個(gè)體對(duì)所在地區(qū)的收費(fèi)單位一覽無余，是加強(qiáng)收費(fèi)事中事后監(jiān)管的重要措施”，切實(shí)做到“涉企收費(fèi)進(jìn)清單、清單以外不收費(fèi)”，積極發(fā)揮好價(jià)格杠桿作用。徐州市物價(jià)局明確規(guī)定涉企收費(fèi)實(shí)行清單制，清單以外不得收費(fèi)。

六、收費(fèi)行為的認(rèn)定

1.從徐州市某水利工程水費(fèi)管理所提供最原始的“帶有徐州市某水利工程水費(fèi)管理所發(fā)票專用章的江蘇省地方稅務(wù)局通用定額發(fā)票”的手撕票收費(fèi)票據(jù)，變更為現(xiàn)在使用的“江蘇增值稅普通發(fā)票”收費(fèi)票據(jù)的形式轉(zhuǎn)換，反映出隨著國家的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的收費(fèi)政策也在調(diào)整。省政府辦公廳的復(fù)函是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變過程中的特定條件下，政府對(duì)特定事項(xiàng)的臨時(shí)函告。

2.從江蘇省交通廳航道局下發(fā)傳真電報(bào)的內(nèi)容“接省廳轉(zhuǎn)來省政府急電等等”，不是政府政策性的規(guī)定，屬于一事一議的行政性命令。同時(shí)也說明稅費(fèi)的改革是更好的促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，是政府行政行為向法定收費(fèi)的根本轉(zhuǎn)變。

3.從省蘇價(jià)服[2014]425號(hào)《江蘇省省級(jí)政府制定價(jià)格的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)項(xiàng)目目錄》和市2016年10月6日《徐州市區(qū)政府定價(jià)管理的經(jīng)營服務(wù)性收費(fèi)目錄清單》中沒有航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的收費(fèi)項(xiàng)目，我們暫且將該收費(fèi)項(xiàng)目列入均實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，由交易雙方協(xié)商確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而實(shí)際情況是船主沒有接到有關(guān)協(xié)商收取航運(yùn)補(bǔ)水費(fèi)的通知告示，收支雙方?jīng)]有協(xié)商，收費(fèi)單位依然是根據(jù)[蘇政辦函（88）]84號(hào)復(fù)函執(zhí)行，該收費(fèi)行為顯然與國家的政策相抵觸。

綜上，根據(jù)國家《立法法》第八十八條：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章的“上位法優(yōu)于下位法”立法原則，該收費(fèi)行為不符合國家法律法規(guī)、產(chǎn)業(yè)政策的規(guī)定，屬于禁止性收費(fèi)。

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