社區(qū)照顧養(yǎng)老福利政策：邏輯、分析框架與構(gòu)建思路

趙向紅

（江南大學(xué) 法學(xué)院社會學(xué)系，江蘇 無錫 214122）

社區(qū)照顧養(yǎng)老福利政策：邏輯、分析框架與構(gòu)建思路

趙向紅

（江南大學(xué) 法學(xué)院社會學(xué)系，江蘇 無錫 214122）

我國提早步入老齡化社會必然帶來巨大的養(yǎng)老壓力和嚴(yán)峻的養(yǎng)老問題。針對傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老難以為繼和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老尚未成熟的現(xiàn)實(shí)情況，需要積極創(chuàng)新和推廣能夠更好整合家庭養(yǎng)老和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老優(yōu)勢的社區(qū)養(yǎng)老模式。依據(jù)Gillbert的社會福利理論，一個(gè)國家的養(yǎng)老承受力需要從資源分配主體、分配內(nèi)容、養(yǎng)老服務(wù)遞送和養(yǎng)老資金來源四個(gè)維度來考量，我國當(dāng)前社區(qū)養(yǎng)老存在供給主體單極、資金來源單一、分配基礎(chǔ)簡單和分配內(nèi)容層次低的問題。構(gòu)建四位一體的供給主體、多元化的資金來源渠道、標(biāo)準(zhǔn)細(xì)致的分配基礎(chǔ)和多層次的分配內(nèi)容是解決我國目前養(yǎng)老問題，推進(jìn)和完善社區(qū)養(yǎng)老的基本思路。

人口老齡化；分析框架；解決思路；社區(qū)養(yǎng)老

一、問題提出

人口老齡化指的是在社會總?cè)丝谥邪殡S著年輕人群的人口比重的逐步縮小而使老年人口比例不斷提高的動態(tài)變化過程。當(dāng)前中國的老齡化進(jìn)程不斷加快。根據(jù)2016年中國國家統(tǒng)計(jì)局頒布的相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2015年中國的總?cè)丝诖蠹s為13．6億，其中超過60歲的人口比例占15．5%，達(dá)到了2．1億之多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過國際上10%的標(biāo)準(zhǔn)。養(yǎng)老供需矛盾尖銳和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老高成本，致使大量老人年無法享受機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)。面對嚴(yán)峻的養(yǎng)老現(xiàn)實(shí)壓力，通過發(fā)揮社區(qū)養(yǎng)老的優(yōu)勢來填補(bǔ)傳統(tǒng)養(yǎng)老模式和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老所存在的空缺，具有明顯的可行性。本文以Gillbert的社會福利政策框架作為分析工具，從分配主體、分配內(nèi)容、服務(wù)遞送、資金來源四個(gè)維度分析社區(qū)養(yǎng)老存在的問題并提出改進(jìn)思路，從一個(gè)完整而又系統(tǒng)的視角去剖析問題和解決問題，避免了原有單一維度研究形成的碎片化認(rèn)知。

二、中國本土化的社區(qū)養(yǎng)老模式

我國當(dāng)前實(shí)踐中的社區(qū)養(yǎng)老遠(yuǎn)非西方社區(qū)養(yǎng)老的要義，而是具有濃厚本土色彩的社區(qū)養(yǎng)老。首先，在我國社區(qū)養(yǎng)老模式中，社會化是其要求和發(fā)展方向，但是實(shí)踐中強(qiáng)調(diào)家庭在老年人養(yǎng)老中的主體性，社區(qū)則發(fā)揮彌補(bǔ)和輔助家庭養(yǎng)老的功能。其次，我國社區(qū)養(yǎng)老仍然側(cè)重孤殘等特困老人，社區(qū)福利政策雖然覆蓋整個(gè)社區(qū)，但是能夠享受政策福利的群體有限。再次，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容單一且層次較低，提供方式的專業(yè)化程度低。例如：給社區(qū)老人理發(fā)成為社區(qū)提供社會服務(wù)的標(biāo)志性項(xiàng)目，更為重要和實(shí)質(zhì)性的社會服務(wù)較少；社區(qū)工作人大多并非社會保障和社會工作專業(yè)方面的人才，在中國社區(qū)當(dāng)中，“居委會大媽”和社區(qū)行政人員則是社區(qū)服務(wù)的主體。還有，我國社區(qū)的層次和管轄范圍標(biāo)準(zhǔn)不一。有的是以商品住宅區(qū)劃分的；有的是因地緣關(guān)系劃分的；還有一些農(nóng)村拆遷社區(qū)。除此之外，有些地區(qū)還有一些功能性社區(qū)。這些社區(qū)內(nèi)社區(qū)黨委、業(yè)主委員會等組織在社區(qū)中的功能和地位也存在很大差異。社區(qū)范圍和社區(qū)內(nèi)組織職能劃分不清晰，導(dǎo)致不同社區(qū)的資源整合和管轄能力不同，如此一般性社區(qū)理論便無法指導(dǎo)中國社區(qū)實(shí)踐。

三、我國社區(qū)照顧養(yǎng)老模式是歷史與邏輯的統(tǒng)一

工業(yè)化和城市化發(fā)展對家庭結(jié)構(gòu)產(chǎn)生了深刻的影響，原有家族共同生活的結(jié)構(gòu)逐漸被核心家庭結(jié)構(gòu)所取代，空巢和獨(dú)居老人數(shù)量顯著上升，而且由于計(jì)劃生育政策，我國老人與子女比比率上升，形成“四二一”家庭結(jié)構(gòu)，子女贍養(yǎng)老人壓力劇增?！啊亩弧Y(jié)構(gòu)家庭養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)是社會轉(zhuǎn)型期中國家庭風(fēng)險(xiǎn)的集中體現(xiàn)”[1]。無論是從贍養(yǎng)的經(jīng)濟(jì)壓力、贍養(yǎng)的時(shí)空問題，還是贍養(yǎng)觀念來看，傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能已經(jīng)明顯弱化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式在一定程度已經(jīng)滿足不了老年人對于養(yǎng)老服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，“將來的獨(dú)生子女即使主觀上愿意和老人生活在一起，并提供幫助和照顧，但客觀上也已有些力不從心。獨(dú)生子女家庭的養(yǎng)老問題，將成為家庭和社會的突出的矛盾之一”[2]，養(yǎng)老責(zé)任逐漸溢出家庭框架，向社會延伸，需要注入社會力量來輔助和降低家庭養(yǎng)老負(fù)擔(dān)。

自20世紀(jì)80年代以來，在考慮機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的種種弊端的基礎(chǔ)上，逐漸形成了具有中國特色的社區(qū)照顧養(yǎng)老模式——社區(qū)作為民政部門的延伸機(jī)構(gòu)和依托，承擔(dān)了部分政府養(yǎng)老職能。當(dāng)今社會，社區(qū)（與家庭）是最常見的自愿性政策工具。與其他政策工具相比，社區(qū)在老年人慢性病和失能等需要長期照料方面，具有明顯優(yōu)勢。社區(qū)是介于家庭與社會之間的一個(gè)重要的地域性社會空間，是老年人家庭之外最重要的活動場所和最直接獲得社會支持的重要主體。積極發(fā)展社區(qū)照顧養(yǎng)老對解決當(dāng)前老年人家庭養(yǎng)老支持不足，緩解家庭和政府養(yǎng)老壓力與負(fù)擔(dān)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)社會化，具有舉足輕重的價(jià)值和意義。社區(qū)照顧養(yǎng)老具有明顯的空間優(yōu)勢和組織優(yōu)勢，能夠有效整合家庭和社區(qū)資源，實(shí)現(xiàn)低成本高質(zhì)量的養(yǎng)老服務(wù)，“社區(qū)居家養(yǎng)老應(yīng)該是一種最經(jīng)濟(jì)的公共消費(fèi)方式”[3]。

空間優(yōu)勢是社區(qū)照顧養(yǎng)老的基礎(chǔ)優(yōu)勢?？臻g優(yōu)勢可分為距離優(yōu)勢和時(shí)間優(yōu)勢，距離優(yōu)勢必然帶來時(shí)間優(yōu)勢，時(shí)間優(yōu)勢產(chǎn)生高效率服務(wù)優(yōu)勢?？臻g優(yōu)勢可以分為三個(gè)方面：老人與社區(qū)服務(wù)站之間、老人與子女之間、老人子女與社區(qū)服務(wù)站之間。社區(qū)與老人之間的空間優(yōu)勢表現(xiàn)在日間照料和康復(fù)護(hù)理服務(wù)的提供與獲取。一般情況，社區(qū)服務(wù)于轄區(qū)范圍內(nèi)的老人，可以在相對較短的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)老人在家與社區(qū)服務(wù)站之間的轉(zhuǎn)移，方便老人在社區(qū)服務(wù)站獲得日間照料服務(wù)，也可以方便社區(qū)服務(wù)站工作人上門提供基礎(chǔ)醫(yī)療服務(wù)和老人情況統(tǒng)計(jì)監(jiān)控等服務(wù)；老人子女與社區(qū)之間的優(yōu)勢，方便子女及時(shí)快速到達(dá)社區(qū)，配合社區(qū)對進(jìn)行服務(wù)；更為重要的是保證了老人與家人之間密切的接觸，滿足了老人對子女及家庭的精神慰藉和心理支持上的需要，又能夠幫助子女實(shí)時(shí)了解父母情況，解除后顧之憂，全身心投入生產(chǎn)勞動。不僅將家庭養(yǎng)老服務(wù)優(yōu)勢盡可能發(fā)揮出來，而且適應(yīng)了現(xiàn)代社會發(fā)展需要。此外，距離優(yōu)勢必然降低養(yǎng)老成本壓力，同時(shí)具有經(jīng)濟(jì)效益優(yōu)勢。

組織優(yōu)勢是社區(qū)照顧養(yǎng)老的核心優(yōu)勢。按照目前的組織結(jié)構(gòu)來看，社區(qū)照顧養(yǎng)老主要由居家養(yǎng)老服務(wù)站來提供。在組織性質(zhì)上，居家養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是民辦非企業(yè)組織，屬于社會組織范疇。在絕大多數(shù)社區(qū)，居家養(yǎng)老服務(wù)站與社區(qū)居民委員會、社區(qū)事務(wù)工作站和綜合治理辦公室以及社區(qū)黨組織都是“一套班子，幾個(gè)牌子”的性質(zhì)，每個(gè)工作人員可能身兼數(shù)職，隸屬于不同的組織。由于社區(qū)黨委組織是黨的最基層組織，承擔(dān)和完善上級黨組織委派到基層的黨的宣傳教育和組織活動等任務(wù)，社區(qū)事務(wù)服務(wù)站主要承接街道辦事處委派的行政事務(wù)（社保、民政、計(jì)生、城管等），實(shí)質(zhì)上具有明顯的行政性——“高度行政化的居民自治組織”，既然這些組織承接政府行政事務(wù)，因而組織運(yùn)行費(fèi)用完全來自行政撥款，類似于全額撥款事業(yè)單位。因而包括居家養(yǎng)老服務(wù)站在內(nèi)的社區(qū)基層組織，相比真正意義上的社會組織或非營利性組織具有明顯的組織優(yōu)勢，組織優(yōu)勢附帶產(chǎn)生政策優(yōu)勢、資金優(yōu)勢和人才吸納優(yōu)勢，換言之，社區(qū)基層組織有潛力和有能力為居家老人提供養(yǎng)老服務(wù)。

四、我國社區(qū)照顧養(yǎng)老模式的福利政策分析框架

本文借鑒Gillbert的政策分析框架分析我國社區(qū)照顧養(yǎng)老的現(xiàn)實(shí)狀況。Burns分析框架包括四個(gè)取向，通過四個(gè)取向可以解釋政策解決什么福利（what），福利提供給誰（who），如何提供福利（delivered）以及福利資金來源與管理（financed），涵蓋了福利政策的價(jià)值、目標(biāo)和實(shí)施辦法。這四個(gè)取向相互依賴與制約，而且必須符合特定的社會制度環(huán)境。譬如：強(qiáng)國家弱社會與強(qiáng)社會弱國家在福利分配的四個(gè)取向上的表現(xiàn)必然截然不同。

（一）社區(qū)照顧養(yǎng)老福利的供給形態(tài)

傳統(tǒng)福利供給理論中，福利供給形式主要分為現(xiàn)金福利和實(shí)物福利。顧名思義，現(xiàn)金福利即將接受者的福利需求以貨幣的形式量化，給予貨幣，由接受者從市場自由購買所需福利，例如：養(yǎng)老津貼與養(yǎng)老保險(xiǎn)；而實(shí)物則是直接給予接受者食物、燃料、衣物與住所。關(guān)于兩種福利供給形態(tài)的爭論從未停止過。現(xiàn)金福利的優(yōu)勢在于追求效用最大化和保障個(gè)人的選擇自由?，F(xiàn)金福利形態(tài)具有普遍性的交換價(jià)值，提供福利接受者以最大限度的消費(fèi)自由?，F(xiàn)金福利形態(tài)符合功利主義中“效用最大化”的原則?！叭欢?，現(xiàn)金給付爭議的焦點(diǎn)在于對案主消費(fèi)權(quán)的信任問題，也就是關(guān)于個(gè)人選擇自由權(quán)利保障的問題。本質(zhì)上，個(gè)人有自我決定的權(quán)利，有權(quán)使用資源滿足個(gè)人在心理或物質(zhì)上的需求，以及透過資源符合未來的欲求。這也是個(gè)人自我放縱和自我否定的權(quán)利”[4]。事實(shí)上，不完全理性和有限判斷能力是人的真實(shí)情況。當(dāng)福利以現(xiàn)金的形式到達(dá)接受者手中，福利政策提供者就喪失了對這部分資金在消費(fèi)環(huán)節(jié)上的控制，根本無法保證?？顚Ｓ脧恼呓Y(jié)果上來看，現(xiàn)金福利可能導(dǎo)致無法實(shí)現(xiàn)政府解決社會福利問題的集體目標(biāo)。

實(shí)物福利較現(xiàn)金福利更符合政策目標(biāo)和“福利”①這里的“福利”是狹義概念，僅指個(gè)人創(chuàng)造自身幸福滿意之外，由政府提供的旨在改善個(gè)人生存和發(fā)展?fàn)顩r的福利。的宗旨。實(shí)物福利直接滿足接受者的特定方面的需求，能推動社區(qū)對特殊議題的關(guān)注，限制不好的消費(fèi)選擇，確保接受者妥善消費(fèi)，相比于現(xiàn)金形式更有效率[5]。例如：“食物券可能無法有效地消除收入貧窮，但它的確增加了一個(gè)家庭的食物消費(fèi)程度。通過實(shí)物給付形式，以此控制社會的消費(fèi)程度，至少能給被粗心對待或被忽略的人提供某些程度的保障?；蛟S，接受實(shí)物補(bǔ)助是不自由的，但或可避免判斷錯誤的問題”[4]。不過，實(shí)物福利的弊端也是顯而易見的。無差別的實(shí)務(wù)供給有可能不符合人對多樣性的要求，不符合人性。阻礙和反對實(shí)物福利的最大原因在于成本效益和社會效益之間的平衡問題。實(shí)物福利是需要較高的供給成本才能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的社會效益，產(chǎn)生了福利之外的交易和管理成本，最終必然增加福利提供的總成本。

事實(shí)上，在社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)中，除現(xiàn)金福利和實(shí)物福利之外，還有服務(wù)福利。但是，服務(wù)福利與實(shí)物福利在福利的供給上存在很大差別。部分實(shí)物福利與現(xiàn)金福利不是福利的終點(diǎn)，還需要進(jìn)入下一輪福利獲取環(huán)節(jié)，但服務(wù)福利一般就是福利服務(wù)的消費(fèi)終點(diǎn)。福利接受者可以利用手中的現(xiàn)金福利和部分實(shí)物福利（助殘券，助潔券等）從非營利機(jī)構(gòu)和營利機(jī)構(gòu)購買所需服務(wù)（如圖一所示）。

圖一

服務(wù)福利增加了福利的多樣性和差異性。由于社區(qū)照顧養(yǎng)老宗旨和責(zé)任不是解決老人的經(jīng)濟(jì)問題，因而本研究排除老年人養(yǎng)老需求中的經(jīng)濟(jì)支持因素。老年人對社區(qū)照顧養(yǎng)老的需求主要集中在服務(wù)領(lǐng)域，“特別是醫(yī)療健康服務(wù)、應(yīng)急服務(wù)、居家生活照料及文化娛樂服務(wù)。不同特征的老人對社區(qū)老年服務(wù)的需求程度、需求類型有明顯差異，是否需要老年照料服務(wù)與老年人身體的依賴性程度密切相關(guān)”[6]。

（二）社區(qū)照顧養(yǎng)老福利的獲取資格

社區(qū)照顧養(yǎng)老福利的獲取資格是指誰有資格獲得社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)。從人權(quán)倫理學(xué)上分析，社會養(yǎng)老是人之為人的基本權(quán)利，不能因個(gè)體身體、財(cái)富和其他因素的差別而區(qū)別對待。從福利經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，福利資源的稀缺性決定了福利提供必須基于一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有選擇的供給。也就形成了普及式和選擇式兩種福利資格。兩種福利資格分別體現(xiàn)了不同的倫理價(jià)值[7]。普及式以保有個(gè)人尊嚴(yán)與社會和諧為目標(biāo)，選擇式以低成本高效率福利效益為目標(biāo)。雖然社區(qū)照顧養(yǎng)老本身服務(wù)于一個(gè)特定的被選擇的群體，但在群體范圍內(nèi)仍然存在選擇的問題。普及式福利資格具有明顯的評價(jià)優(yōu)勢，但是在現(xiàn)實(shí)中難以徹底推行。因此，社區(qū)照顧養(yǎng)老必須建立在惠及所有社區(qū)老人的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步進(jìn)行有選擇的福利供給，設(shè)定福利范圍與標(biāo)準(zhǔn)。福利標(biāo)準(zhǔn)與范圍的確定取決于政策制定者的政策期望與政策享受者的政策期望之間的平衡。

依據(jù)老年人的身體狀況、家庭結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)等可以將社區(qū)內(nèi)老年人分為不同的需求群體。一方面，依據(jù)老年人的身體狀況劃分，可以分為全能老人，半失能老人和失能老人三類老年人；依據(jù)老年的家庭結(jié)構(gòu)，可以分為鰥寡孤獨(dú)，無子女獨(dú)居老人，有子女獨(dú)居老人，有子女老夫婦，無子女老夫婦等；根據(jù)老人的需求結(jié)構(gòu)，將分為物質(zhì)需求、精神慰藉和照料服務(wù)需求等不同類型。根據(jù)三方面綜合因素，將老人分為不同的需求等級，進(jìn)行有針對性的服務(wù)。另一方面，社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)供給成本的高低和服務(wù)開展的難易程度決定社區(qū)①在我國社區(qū)的福利政策一般由地方政府制定，社區(qū)為執(zhí)行單位，因此社區(qū)養(yǎng)老政策可以等同于政府養(yǎng)老政策。政策的選擇。“政府也是社會多元利益主體之一，也要尋求自身的最大利益。作為一個(gè)相對獨(dú)立的社會行為組織，政府是由若干成員組成的，每個(gè)成員的利益以及他們的總體利益是借政府機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)的。所以制定什么樣的政策，政府首先是選擇利益，選擇那些與社會整體利益一致的方面，也選擇那些與政府自身最大利益相一致的方面”[8]。在社區(qū)照顧養(yǎng)老福利獲取資格的確定上，政府在自身偏好基礎(chǔ)上突出集中解決最嚴(yán)重和最緊迫的養(yǎng)老問題。如果政策具有足夠的資金來源，那么較容易滿足各方的政策目標(biāo)，政策議程容易形成和執(zhí)行；如果政治環(huán)境不夠開放，那么政策提供者與政策接受者之間的溝通有限，且政策制定者對政策接受者需求的考慮也有限，那么政策不容易凝聚和整合多方利益。社區(qū)照顧養(yǎng)老福利的獲取資格是福利提供者和福利接受者對政策訴求博弈和平衡的結(jié)果，需要綜合考慮社區(qū)的養(yǎng)老資源、老年人需求和政府政策目標(biāo)等多種因素進(jìn)行綜合而制定。

（三）社區(qū)照顧養(yǎng)老福利的輸送體系

“廣義來說，福利輸送策略是指在當(dāng)?shù)厣缛合到y(tǒng)下（如鄰里、城市及國家），社會福利給付在供給者與消費(fèi)者之間的替代性有組織的安排，以及占壓倒性主體的供給者與消費(fèi)者聯(lián)合的程度”[4]?，F(xiàn)階段政府及其職能部門（民政局和福利機(jī)構(gòu)等）在社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)中占據(jù)主導(dǎo)作用。主要職責(zé)是“運(yùn)用政策手段等方式調(diào)配社會資源，監(jiān)管服務(wù)機(jī)構(gòu)，保證老年人能享受到更為優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)”[9]。政府及其職能部門提供社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)的方式可以分為直接提供與間接提供。直接提供是指政府通過行政手段和科層制組織關(guān)系將政府的養(yǎng)老職能委派或指定給社區(qū)組織，由社區(qū)組織代為執(zhí)行的方式②我國的社區(qū)組織雖然在名義上是社區(qū)自治組織或民辦非企業(yè)組織，但是實(shí)際上承擔(dān)著行政職能。；間接提供是指政府通過政府購買服務(wù)的方式將養(yǎng)老服務(wù)外包給志愿組織或營利性企業(yè)，由第三方產(chǎn)生和提供養(yǎng)老服務(wù)，社區(qū)組織與政府職能部門監(jiān)督和評估第三方服務(wù)質(zhì)量。政府輸送社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)要注重以下四個(gè)方面：首先，政府進(jìn)行政策設(shè)計(jì)，引導(dǎo)社會主體從事社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。其次，政府需要承擔(dān)社區(qū)基礎(chǔ)性和普適性的養(yǎng)老服務(wù)功能。再次，政府應(yīng)積極發(fā)揮行政優(yōu)勢調(diào)配社會資源，融合多元社會力量，豐富社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，確保社區(qū)照顧養(yǎng)老服務(wù)的連續(xù)性和穩(wěn)定性。完全由社會自我治理和市場調(diào)節(jié)來提供社區(qū)照顧養(yǎng)老福利，會有福利輸送系統(tǒng)產(chǎn)生破碎化（Fragmentation）、不連續(xù)（Discontinuity）、無責(zé)信（Unaccountability）和不可及（Inaccessibility）等缺陷。

營利性組織（企業(yè)）是養(yǎng)老社會化發(fā)展的主體。“私有化可以結(jié)合自由市場競爭的優(yōu)勢以及避免公共科層體制的缺失。換言之，私人機(jī)構(gòu)表現(xiàn)的優(yōu)異之處，在于他們以最有效率的方式來處理社會服務(wù)的產(chǎn)出與輸送”③E．S．Savas．Privatization：The Key to Better Government（Chatham，NJ：Chatham Publishers，1987）；Neil Gilbert and Barbara Gilbert，The Enabling State：Modern Welfare Capitalism in America（New York：Oxford University Press，1989）；Ken Judge and Martin Knapp，”Efficiency in the Production of welfare：The Public and Private Sectors Compared，”in Rudolph Klein and Michael O’Higgins（eds．），The Future of Welfare（Oxford：Basil Blackwekk，1985）．，而且，對于養(yǎng)老服務(wù)中大量準(zhǔn)公共物品而言，可以由市場提供，兼顧福利與經(jīng)濟(jì)兩個(gè)方面。企業(yè)以營利為目的，以市場為中心，受市場的競爭性、激勵性和經(jīng)濟(jì)性約束，對養(yǎng)老市場需求反應(yīng)靈敏，能夠根據(jù)需求靈活調(diào)整供給情況，“能夠最大限度發(fā)掘其經(jīng)營管理的潛能，使公共資源得到優(yōu)化配置，公共服務(wù)的質(zhì)量、效率和水平得到大幅提高”[10]。養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在各地政府政策引導(dǎo)之下形成了多種形式的養(yǎng)老服務(wù)輸送方式。很多養(yǎng)老服務(wù)企業(yè)在政府投融資、土地供應(yīng)、稅費(fèi)優(yōu)惠、補(bǔ)貼支持、人才培養(yǎng)等方面的政策刺激下參與到了社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)當(dāng)中，形成了公建民營、民辦公助、獨(dú)資、合資、合作、聯(lián)營、參股興辦等養(yǎng)老服務(wù)業(yè)。

志愿組織是社區(qū)養(yǎng)老福利供給的有益補(bǔ)充和培育對象。道德基礎(chǔ)和倫理力量是志愿自治的特征和優(yōu)勢。志愿組織作為社會領(lǐng)域的第三域，相對于市場域和政府域，一方面可以克服市場缺陷，使個(gè)人和群體的資源通過志愿組織得以集中，以解決市場無法調(diào)節(jié)而又被需要的社會服務(wù)；另一方面，它又能夠在政府的基本福利保障之上提供富有感情的個(gè)性化服務(wù)，從而彌補(bǔ)政府和市場的缺陷所造成的社區(qū)養(yǎng)老福利缺損。

（四）社區(qū)養(yǎng)老福利的經(jīng)費(fèi)來源與管理

經(jīng)費(fèi)來源與管理是社區(qū)養(yǎng)老福利發(fā)展的決定性因素。經(jīng)費(fèi)來源與福利輸送密切相關(guān)。多元化的福利供給和輸送主體必然產(chǎn)生豐富的經(jīng)費(fèi)來源渠道。因而，社區(qū)養(yǎng)老的經(jīng)費(fèi)主要來源有：政府財(cái)政（稅收）、企業(yè)投資（收費(fèi)）和捐贈三個(gè)方面。由于捐贈一般針對特定特殊的小眾化人群，老齡化已經(jīng)成為社會普遍性問題，對捐贈的吸引力不足，捐贈在社區(qū)養(yǎng)老的常規(guī)福利中比例甚微。企業(yè)投資是指由企業(yè)市場化運(yùn)作提供養(yǎng)老服務(wù)，由需要服務(wù)的老年人通過付費(fèi)的形式獲得服務(wù)，該社區(qū)養(yǎng)老費(fèi)用由老年人自己或家庭（子女）提供，此種經(jīng)費(fèi)來源方式，會隨著老齡化和老齡產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，成為養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)來源的主體。政府財(cái)政包括稅收、福利保障基金、專項(xiàng)資助、政府補(bǔ)貼和福利彩票基金等內(nèi)容。具體而言，養(yǎng)老保障基金是指根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)和政策的規(guī)定，按照明確的繳費(fèi)比例繳納，依據(jù)嚴(yán)格的條件和程序獲取，建立起來能保障所有因年老而喪失勞動能力的人群都可以獲得基本生活保障的資金儲備。該費(fèi)用的收繳與獲取與社區(qū)沒有關(guān)系，因而不能作為社區(qū)經(jīng)費(fèi)主要來源。但是隨著醫(yī)養(yǎng)融合的推進(jìn)，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站與社區(qū)醫(yī)院合作的進(jìn)一步發(fā)展，養(yǎng)老保障基金可能將成為老人獲取社區(qū)服務(wù)的經(jīng)費(fèi)來源之一。稅收作為一種間接經(jīng)費(fèi)來源保障社區(qū)養(yǎng)老福利，一般以財(cái)政支付的方式負(fù)擔(dān)社區(qū)工作人員、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)活動的經(jīng)費(fèi)需求，是社區(qū)養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)來源的主體，也是最穩(wěn)定的經(jīng)費(fèi)來源。專項(xiàng)資助是指政府通過各種社區(qū)養(yǎng)老創(chuàng)投項(xiàng)目、養(yǎng)老為老課題研究項(xiàng)目等方式，對全社會內(nèi)的社會組織和社區(qū)組織進(jìn)行專項(xiàng)財(cái)政支持。政府補(bǔ)貼是政府為志愿組織和營利性組織提供減免稅收等補(bǔ)助補(bǔ)貼方式為社區(qū)養(yǎng)老提供財(cái)政支持。福利彩票基金也是政府籌集福利基金用于各類福利事業(yè)的有效資金補(bǔ)充。各種經(jīng)費(fèi)來源在整個(gè)社區(qū)養(yǎng)老福利中的比例結(jié)構(gòu)與社區(qū)所在區(qū)域的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政府財(cái)政、公民社會發(fā)展情況和家庭養(yǎng)老觀念和能力密切相關(guān)。而且隨著社會的發(fā)展，社會保障依賴比①社會保障依賴比，是指具有工作能力繳稅投入的納稅人數(shù)與目前將要接受社會保障領(lǐng)取者的退休人數(shù)之間的比例。這個(gè)比例越大說明年輕人供養(yǎng)老年人的壓力越小，比例越小說明年輕人的養(yǎng)老越大，社會的養(yǎng)老壓力也越大。的下降，積極發(fā)展商業(yè)保險(xiǎn)和養(yǎng)老私營化可能成為解決養(yǎng)老經(jīng)費(fèi)困難的發(fā)展趨勢。

五、我國社區(qū)養(yǎng)老福利政策構(gòu)建思路

（一）繼續(xù)加大政府對社區(qū)養(yǎng)老的政策和資金支持

無論社區(qū)養(yǎng)老如何社會化運(yùn)作，養(yǎng)老屬于政府提供社會公共服務(wù)的重要內(nèi)容，政府具有不可推卸的養(yǎng)老責(zé)任。而且也由于政府具有其他組織無可比擬的壟斷性強(qiáng)制力，所以只有政府有權(quán)力和能力協(xié)調(diào)各養(yǎng)老供給主體，保證社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的公益性、整體性和連貫性。第一，制定社區(qū)養(yǎng)老政策是政府在社區(qū)養(yǎng)老中的首要職責(zé)。政府需要制定兼顧公平與效率的養(yǎng)老政策來確定社區(qū)養(yǎng)老資源的獲取資格。應(yīng)堅(jiān)持公平第一的原則，首先保證特困特需老人的養(yǎng)老需求，其次也必須兼顧效率，低效率的養(yǎng)老方式必然導(dǎo)致財(cái)政負(fù)擔(dān)過重，反過來造成更加嚴(yán)重的養(yǎng)老供給不足問題。首先，應(yīng)根據(jù)老人的身體狀況、家庭結(jié)合、經(jīng)濟(jì)狀況和服務(wù)需求對老人進(jìn)行分類。對于老年人群更加明確的劃分和界定，能夠使得社區(qū)養(yǎng)老模式在提供具體服務(wù)的時(shí)候定位能更加精準(zhǔn)，能夠使得社區(qū)養(yǎng)老模式更加趨向于標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，更重要的是養(yǎng)老資源得以優(yōu)化使用。如果政府不采取必要的保護(hù)措施，則得不到應(yīng)有的養(yǎng)老保障。還有，政府必須通過政策明確的政府確定和規(guī)范社會組織（NGO和社會企業(yè)）參與社區(qū)養(yǎng)老的運(yùn)作，制定積極的扶持政策和財(cái)政補(bǔ)助政策，以法律的形式明確政府與社會組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系。第二，強(qiáng)化政府在社區(qū)養(yǎng)老中的資金支持。也就是說，政府在社區(qū)養(yǎng)老中的主導(dǎo)地位不變，然而實(shí)現(xiàn)方式必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變。由以前政府直接投資社區(qū)養(yǎng)老和直接提供養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎畠H提供養(yǎng)老資金和養(yǎng)老資源，通過社會化運(yùn)作的方式，由其他社會組織來完成具體的服務(wù)提供過程。

（二）積極發(fā)展草根式社區(qū)自治組織優(yōu)化社區(qū)養(yǎng)老

社區(qū)自治是指社區(qū)居民有自我決定和管理社區(qū)事務(wù)的權(quán)利以及權(quán)力行使的方式。鑒于社區(qū)成員最了解社區(qū)自身的需求和問題化解的突破口，所以應(yīng)積極發(fā)展草根式社區(qū)自治組織成為實(shí)現(xiàn)社區(qū)養(yǎng)老福利的重要載體。首先，草根社區(qū)組織具有天然的群眾基礎(chǔ)、參與治理形式民主、治理活動公開透明，更加容易贏得社區(qū)居民的認(rèn)可和支持。其次，社區(qū)存在大量潛在的人力和智力資源。區(qū)中的老人并非總是服務(wù)的接受者，而且可以成為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的提供者和參與者成立草根社區(qū)自治組織，構(gòu)建相對密切的鄰里互助網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)社區(qū)內(nèi)全體成員的互助價(jià)值觀和自我管理理念，將社區(qū)非正式養(yǎng)老資源潛力發(fā)掘出來。

（三）大力推動社區(qū)養(yǎng)老市場化運(yùn)作

“社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)供給迫切需要創(chuàng)新，需要突破固有的對社區(qū)的定位，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的新格局，使老人在社區(qū)中不僅能夠享受社區(qū)日間照料和居家養(yǎng)老支持，而且能夠擁有全天候、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)資源?！盵11]國發(fā)［2013］35號文件明確提出“逐步使社會力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體”的養(yǎng)老新理念。社區(qū)養(yǎng)老在此政策指導(dǎo)下也積極引入社會資本，將部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行市場化運(yùn)作，取得了明顯成效，“當(dāng)前市場經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展、居民日常生活需要已經(jīng)可以通過市場滿足，應(yīng)逐步將便民利民的商業(yè)性服務(wù)從社區(qū)服務(wù)范疇中剝離出來，將其納入居民服務(wù)業(yè)，成為由市場機(jī)制調(diào)節(jié)的第三產(chǎn)業(yè)。將社區(qū)服務(wù)定性為社會福利服務(wù)，成為與居民服務(wù)并列的第三產(chǎn)業(yè)”[6]。從社區(qū)養(yǎng)老項(xiàng)目來看，目前大力建設(shè)智慧社區(qū)，構(gòu)建社區(qū)養(yǎng)老智能平臺，實(shí)現(xiàn)對老人健康安全信息的及時(shí)了解和跟蹤，提供社區(qū)老人助餐、助浴、看護(hù)等多種服務(wù)。由于智慧養(yǎng)老的專業(yè)性、技術(shù)性和人力資源上的高要求，社區(qū)就必須通過購買的形式，由市場上信息服務(wù)公司來提供?！叭缥飿I(yè)管理企業(yè)作為社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的新生力量，在服務(wù)空間上同一性和服務(wù)時(shí)間上同步性，方便其依托原有的人力、物力基礎(chǔ)，適當(dāng)增加一部分投入，就可以為老年人提供更有針對性、個(gè)性化的養(yǎng)老服務(wù)，在原有的物業(yè)管理軟件基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)信息化的提升。”[12]還有，社區(qū)老人的精神慰藉和心理康復(fù)等，也需要通過市場化手段購買專業(yè)的社會工作者來完成。從市場化運(yùn)作的主體來看，社會組織和企業(yè)相比政府提供服務(wù)效率更好，服務(wù)更加專業(yè)，服務(wù)水平更高。企業(yè)是社會中最具生命力和具有財(cái)富創(chuàng)造能力的社會組織，對養(yǎng)老市場需求判斷敏銳。社區(qū)養(yǎng)老采用公建民營、公辦民營等形式與社會組織、企業(yè)等合作，有助于民間資本參社區(qū)養(yǎng)老，推動社區(qū)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

[1] 宋?。八亩弧苯Y(jié)構(gòu)家庭的養(yǎng)老能力與養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)——簡論家庭安全與和諧社會構(gòu)建[J]．中國人民大學(xué)學(xué)報(bào)，2013（5）：94－102．

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［責(zé)任編校：黃曉偉］

C91

A

1002－3240（2017）05－0065－06

2016-10-11

趙向紅主持的國家社會科學(xué)基金項(xiàng)目《需求分化視域下中國老齡政策社會精準(zhǔn)化發(fā)展研究》（16BRK035）的成果

趙向紅（1969－），女，，黑龍江省哈爾濱人，江南大學(xué)教授，研究方向：老年社會學(xué)。