完善重大決策終身責(zé)任追究制

熊璇

摘要：減少重大決策失誤可以從以下兩方面著手：一是確立科學(xué)的重大決策程序；二是完善重大決策終身責(zé)任追究制。重大決策終身責(zé)任追究是一種事后手段，但也能夠提高官員做決策時(shí)的審慎性。2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出“要健全依法決策機(jī)制，建立重大決策責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。目前重大決策終身責(zé)任追究制難以被落實(shí)，原因在于重大決策過程的不明確為后續(xù)追責(zé)帶來困難、追責(zé)程序中的關(guān)鍵點(diǎn)沒有打通、責(zé)任主體的權(quán)利救濟(jì)制度未建立以及相關(guān)法律法規(guī)未完善等。應(yīng)從以上幾個(gè)方面完善重大決策終身責(zé)任追究制。

關(guān)鍵詞：決策程序；權(quán)力救濟(jì)；追責(zé)主體；發(fā)現(xiàn)機(jī)制；責(zé)任類型

【中圖分類號(hào)】D630.9【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)】A

2014年10月，中共十八屆四中全會(huì)作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》，提出“要健全依法決策機(jī)制，建立重大決策責(zé)任追究制度及責(zé)任倒查機(jī)制”。建立重大決策終身責(zé)任追究制與當(dāng)前建設(shè)法治國(guó)家的要求相呼應(yīng)。在此之前，行政問責(zé)制已經(jīng)受到了廣泛關(guān)注。2003年“非典”危機(jī)引發(fā)了“問責(zé)風(fēng)暴”，在2006年的《政府工作報(bào)告》中，溫家寶總理提出要建立健全行政問責(zé)制。重大決策終身追究制隸屬于行政問責(zé)制，體現(xiàn)了中共中央對(duì)重大決策的特別關(guān)注。

一、何為重大決策終身責(zé)任追究制

決策這個(gè)詞有兩種詞性：作為動(dòng)詞，是一種行為。作為名詞，則是指導(dǎo)行為的方針政策。重大決策終身責(zé)任追究制中的決策主體通常是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，因此其所具有的統(tǒng)領(lǐng)全局、覆蓋面廣、影響力大以及與人民群眾生活密切相關(guān)等特點(diǎn)是不言而喻的。重大行政決策是行政決策中比較特殊的一類，雖然到目前為止，學(xué)術(shù)界對(duì)于何為重大決策的問題仍然存在爭(zhēng)議，但總的來說，大家對(duì)于“重大”一詞的理解還是有很多相同之處的：1.長(zhǎng)遠(yuǎn)性，即影響的長(zhǎng)遠(yuǎn)。重大決策被實(shí)施后，其效果不一定立刻顯現(xiàn)，可能需要很長(zhǎng)時(shí)間才能產(chǎn)生影響，而且這種影響可能會(huì)波及到未來的政策制定；2.全局性，重大決策需要其制定者有全局思維，不能僅追求單一的價(jià)值，很多時(shí)候要平衡好各種價(jià)值需求。如對(duì)效率與公平的平衡等；3.高耗性，一項(xiàng)重大決策的出臺(tái)往往需要耗費(fèi)較多的人力、物力以及財(cái)力資源。當(dāng)然，對(duì)重大決策失誤進(jìn)行更嚴(yán)格的追究并不代表不重視普通行政決策。通常來說，普通行政決策只要按照正常程序進(jìn)行就不會(huì)出現(xiàn)什么失誤。而重大行政決策則不然。一方面，重大決策對(duì)決策者的素質(zhì)要求更高，失誤的可能性更大。另一方面，重大決策一旦失誤造成的后果十分嚴(yán)重。因此對(duì)行政決策做重大與普通的區(qū)分是在當(dāng)前重大決策頻頻失誤造成巨大損失情況下的明智之舉，也是完善重大決策終身責(zé)任追究制的第一步。

二、完善重大決策終身責(zé)任追究制的意義

長(zhǎng)期以來，我國(guó)在行政決策這一塊的關(guān)注度始終不夠，對(duì)于重大決策失誤也沒有相應(yīng)的懲治措施。這導(dǎo)致了許多決策的失誤，而這些決策失誤造成的直接和間接的經(jīng)濟(jì)損失以及社會(huì)損失巨大。據(jù)世界銀行的估計(jì)，“七五”（1986——1990）到“九五”（1996——2000）期間，我國(guó)僅因政府投資決策失誤造成的損失就達(dá)到了4000億元至5000億元，但卻很少有人為決策失誤承擔(dān)責(zé)任[ ]。

這些僅是決策失誤造成的一小部分損失。正是這些事件的屢屢發(fā)生，讓相關(guān)人員感受到了減少重大決策失誤的重要性。那么如何才能減少重大決策失誤呢？筆者認(rèn)為可以從以下兩方面著手：一是要完善重大決策程序，確定科學(xué)民主的程序，一切嚴(yán)格按照程序來，這可以從根源上降低決策失誤率；二就是確立重大決策終身責(zé)任追究制。

因此，我們可以看到完善重大決策終身責(zé)任追究制影響深遠(yuǎn)。從行政決策的角度看，這有利于增強(qiáng)相關(guān)人員的責(zé)任意識(shí)，提高其審慎性，優(yōu)化決策，使其更好地指導(dǎo)行動(dòng)；從政府角度看，這有利于提升政府公信力，使政府運(yùn)作進(jìn)入良性循環(huán)；從社會(huì)角度看，有利于整個(gè)社會(huì)的進(jìn)步與發(fā)展。必須明確的是，追責(zé)并不是最終目的，最終目的是促進(jìn)行政決策的科學(xué)化與民主化。在構(gòu)建重大決策終身責(zé)任追究制度時(shí)，必須牢牢把握這一中心。

三、重大決策終身責(zé)任追究制現(xiàn)狀

目前，我國(guó)重大決策終身責(zé)任追究制還處于提出階段，理論不完善，相關(guān)實(shí)踐也少見。完善其程序和立法是必須的，這樣才能更好地指導(dǎo)實(shí)踐。而實(shí)踐也需要與理論同步進(jìn)行，有助于對(duì)理論的補(bǔ)充。

我國(guó)重大行政決策終身責(zé)任追究制理論的不完善體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一、重大行政決策過程不明確。這種過程的不明確不僅會(huì)導(dǎo)致重大行政決策的失誤，也為后續(xù)的確認(rèn)責(zé)任主體帶來困難；第二、追責(zé)程序中的關(guān)鍵點(diǎn)沒有打通。包括追責(zé)主體是誰以及責(zé)任類型等問題；第三、責(zé)任主體的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制度尚未建立；第四、相關(guān)法律法規(guī)不完善。

這些不完善導(dǎo)致了重大決策終身責(zé)任追究制很難被落實(shí)，在實(shí)踐中困難重重，因此筆者認(rèn)為應(yīng)從以上幾個(gè)方面著手，加快完善這一制度。

四、完善重大決策終身責(zé)任追究制

（一）明確重大行政決策程序

這里的重大行政決策程序既包括決策的制定程序，也包括行政決策的執(zhí)行程序。

要減少行政決策失誤，科學(xué)的行政決策過程十分重要。同時(shí)，明確而清晰的重大行政決策過程是落實(shí)終身責(zé)任追究的關(guān)鍵。只有明確了重大決策過程，后續(xù)的評(píng)估工作才能順利進(jìn)行。像該決策失誤是否與不嚴(yán)格遵照決策程序有關(guān)、失誤是由哪個(gè)環(huán)節(jié)的缺失導(dǎo)致的以及決策失誤的主要責(zé)任人是誰等問題都需要還原行政決策過程。如果重大行政決策過程本身就模糊不清，那么終身追責(zé)就很難進(jìn)行，相關(guān)責(zé)任人也有了不承擔(dān)責(zé)任的理由。那么重大決策程序到底包括哪些環(huán)節(jié)呢？

目前中共中央以及各省、自治區(qū)、直轄市和省會(huì)城市的政府對(duì)于重大行政決策產(chǎn)生過程的規(guī)定并不明確。在具體實(shí)踐過程中，領(lǐng)導(dǎo)一人說了算，出了事一起擔(dān)的現(xiàn)象仍普遍存在。十八屆四中全會(huì)提出將公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查和集體討論作為重大決策的五個(gè)環(huán)節(jié)。之后，各省市政府紛紛出臺(tái)了關(guān)于重大行政決策程序的文件和法規(guī)。雖然與十八屆四中全會(huì)提出的環(huán)節(jié)略有出入，但相差不多。endprint

筆者認(rèn)為，重大行政決策程序包括以下幾個(gè)環(huán)節(jié)：1.集體討論。這一討論的主體是政府內(nèi)部人員及相關(guān)專家。為的是明確問題，做到自己心中有數(shù)。2.公眾參與。公眾應(yīng)參與重大決策制定的全過程。相關(guān)政府部門需要將與重大決策有關(guān)的消息及時(shí)準(zhǔn)確地公布。需要指出的是，現(xiàn)在的公眾參與公共決策很多都流于形式，其目的不在于聽取公眾意見，而在于確保程序的完整性。這種本末倒置的做法使問責(zé)以及聽證會(huì)等確保公民參與的制度失去了其原本的價(jià)值。筆者認(rèn)為這在很大程度上還是思想觀念的問題。政府官員應(yīng)當(dāng)明確公眾的主體地位，拋開對(duì)公眾的偏見。真正從心底里為人民著想，不斷創(chuàng)新公眾參與的渠道，提升公民意見在決策中的比重。3.專家論證。專家參與重大行政決策十分有必要，可以彌補(bǔ)政府人員專業(yè)性不強(qiáng)的缺陷。但這其中也存在一些問題：首先，要保證專家的獨(dú)立性。如果專家需要受制于政府官員，那么就很難保證專家功能的正常發(fā)揮。其次，專家參與的界限在哪里？一般來說，專家的作用是提供建議，不能代為決策。最后，如果決策失誤，是否要追究相關(guān)專家的責(zé)任？4.合法性審查。行政決策的合法性審查意義重大，審查內(nèi)容有決策程序是否完整，決策是否合法以及參與決策人員身份等。5.收集材料，總結(jié)歸納。這一環(huán)節(jié)的參與者主要是政府內(nèi)部人員。將所有資料信息整合后敲定最終方案并及時(shí)對(duì)外公布。6.備案。建議在全國(guó)范圍內(nèi)建立重大行政決策備案中心，這樣能夠避免因工作調(diào)動(dòng)等原因?qū)е碌脑瓫Q策主體離開了原決策地方而無法追責(zé)，或因升遷而導(dǎo)致的追責(zé)權(quán)限不夠等阻礙終身追責(zé)的事由[ ]。

這些環(huán)節(jié)涉及到的人員很多，不同的人所起的作用也不一樣，這就給確定責(zé)任主體帶來困難?？梢悦鞔_的是公眾是不需要為決策失誤負(fù)責(zé)的。因?yàn)楣娭皇墙ㄗh者，并不享有任何行政決策權(quán)，決策的主體仍是政府，所以不需要承擔(dān)責(zé)任。專家有可能需要為行政決策失誤負(fù)責(zé)，但一般來說不可能是主要責(zé)任人。政府官員因?yàn)橥亲罱K拿主意的人，通常為決策的主要負(fù)責(zé)人。而且，一般來說決策執(zhí)行人員不需要為決策失誤承擔(dān)責(zé)任。根據(jù)《公務(wù)員法》第五十四條：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，認(rèn)為上級(jí)的決定或者命令有錯(cuò)誤的，可以向上級(jí)提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級(jí)不改變?cè)摏Q定或者命令，或者要求立即執(zhí)行的，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)執(zhí)行該決定或者命令，執(zhí)行的后果由上級(jí)負(fù)責(zé)，公務(wù)員不承擔(dān)責(zé)任……”因此通常來說，行政首腦最有可能成為終身責(zé)任追究的主要對(duì)象。

還需指出的是，一種程序一旦遵循久了就容易僵化，因此要適時(shí)引入更新機(jī)制到重大行政決策程序中。

（二）打通追責(zé)程序中的關(guān)鍵點(diǎn)

第一、追責(zé)主體是誰？只有明確了追責(zé)主體，追責(zé)才能進(jìn)行?！蛾P(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》規(guī)定了三個(gè)層次的主體：一是線索的發(fā)現(xiàn)和反饋主體。包括公眾、媒體及相關(guān)部門；二是問責(zé)的建議主體，即紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)；三是問責(zé)決定主體。究竟由哪個(gè)部門及層級(jí)做出決定還沒有明確[ ]。

首先來看線索的發(fā)現(xiàn)和反饋主體。當(dāng)重大決策失誤造成的影響顯現(xiàn)時(shí)，他們通常有最強(qiáng)烈的感受。對(duì)于這一主體，應(yīng)該提供給他們更多反應(yīng)問題的渠道。而不是問題一曝光就極力打壓。并且不排除這一主體成為問責(zé)主體的可能。

其次，問責(zé)的建議主體。雖然說是建議主體，但發(fā)揮著很重要的作用：一方面，要接收線索提供者的反饋并進(jìn)行確認(rèn)。另一方面，要把情況反應(yīng)給問責(zé)決定主體。

最后是問責(zé)的決定主體。關(guān)于重大行政決策終身責(zé)任追究制的各規(guī)章文件中都沒有詳細(xì)說明，但我國(guó)目前的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)方式一般是是同體問責(zé)。即黨的組織系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)干部由黨委決定問責(zé)；政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部由權(quán)力機(jī)關(guān)即人民代表大會(huì)決定問責(zé)；政府直接任命的部門干部由政府決定問責(zé)。除了確定問責(zé)主體外，問責(zé)主體還需要有據(jù)可依。這里就涉及到何為重大行政決策的問題。“重大”這個(gè)詞之所以難界定是因?yàn)檫@是一個(gè)相對(duì)的，表示程度的概念。對(duì)于不同層級(jí)的政府來說，“重大”的涵義是不一樣的。而且不同的時(shí)代，人們對(duì)“重大”的理解也不一樣。通常我們認(rèn)為重大行政決策就是行政機(jī)關(guān)依法定職權(quán)作出的關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局、與公眾利益密切相關(guān)、對(duì)一定區(qū)域發(fā)展具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和全局性影響的決定。當(dāng)然，這仍然不夠細(xì)致，在具體的情況中還要做進(jìn)一步確認(rèn)。因此有關(guān)方面應(yīng)該盡快制定出一套詳細(xì)標(biāo)準(zhǔn)以供參考。

第二、責(zé)任類型有哪些？重大決策終身責(zé)任的責(zé)任類型并不是單一的。除了法律責(zé)任外，還有政治責(zé)任。所謂法律責(zé)任，就是因違法決策而承擔(dān)的責(zé)任。如不嚴(yán)格遵照重大決策程序或依法應(yīng)及時(shí)決策但久拖不決等行為。法律責(zé)任又可分為行政責(zé)任、刑事責(zé)任以及民事責(zé)任。政治責(zé)任是指官員沒有履行好其職位對(duì)其的要求時(shí)需要承擔(dān)的責(zé)任。同時(shí)，責(zé)任追究形式也是不一樣的。組織處理包括批評(píng)教育、通報(bào)批評(píng)、提醒、函詢、誡勉、責(zé)令公開道歉、崗位和職務(wù)調(diào)整、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職等；黨紀(jì)處分主要有警告、嚴(yán)重警告、撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看和開除黨籍五種形式。具體包括警告、記過、降級(jí)、撤職、開除等；刑法、民法以及行政法規(guī)定了刑罰及民事賠償、國(guó)家賠償責(zé)任等責(zé)任形式。從類別上看，組織處理和黨紀(jì)處分可納入政治責(zé)任的范疇。行政、刑事和民事責(zé)任則屬于法律責(zé)任。不同的責(zé)任追責(zé)主體是不同的，追責(zé)方式也是不同的。在進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)應(yīng)注意區(qū)別責(zé)任類型并確定追責(zé)順序。

第三、何為“終身”？“終身”一詞可以有兩種理解：一是對(duì)重大決策失誤的責(zé)任主體可以終身追究其責(zé)任，二是一旦責(zé)任類型和相關(guān)懲罰確定，終身有效。但這并不合理?！敖K身”并不是一個(gè)嚴(yán)格的法律概念，更多地是凸顯對(duì)重大決策失誤的嚴(yán)懲不貸，起到震懾作用。因此，在具體實(shí)施過程中，需要對(duì)追責(zé)期限和效力期限有明確規(guī)定。黨紀(jì)處分往往不受時(shí)效的限制，在問責(zé)已經(jīng)被決定后，無論責(zé)任人調(diào)離、辭職還是退休，相關(guān)黨政機(jī)關(guān)都可以繼續(xù)追責(zé)。并且一旦責(zé)任落實(shí)，期限往往是終身的。但法律追究及法律責(zé)任有時(shí)效性，因此在追究法律責(zé)任時(shí)，要嚴(yán)格依法辦事，不可因責(zé)任重大而違背了法律精神。

（三）建立對(duì)責(zé)任主體的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制

權(quán)利救濟(jì)是指在權(quán)利人的實(shí)體權(quán)利遭受侵害時(shí)，由相關(guān)機(jī)關(guān)或個(gè)人在法律允許的范圍內(nèi)采取一定措施消除侵害，使權(quán)利人獲得一定補(bǔ)償和賠償以保護(hù)權(quán)利人的合法權(quán)益。權(quán)利救濟(jì)是權(quán)利實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵，也是憲法精神的體現(xiàn)。

完善重大決策終身責(zé)任追究制中責(zé)任人的權(quán)利救濟(jì)機(jī)制十分必要。對(duì)責(zé)任主體進(jìn)行責(zé)任追究時(shí)，要給予其申辯和申訴的機(jī)會(huì)。一方面可以減少責(zé)任追究的失誤，提高責(zé)任追究制的權(quán)威性；另一方面體現(xiàn)了法律精神和對(duì)實(shí)體權(quán)利的尊重。我國(guó)目前的權(quán)利救濟(jì)模式主要有法院審判、民間仲裁和行政司法三種。通常來說，重大決策失誤的責(zé)任人的權(quán)利救濟(jì)是通過行政司法渠道實(shí)現(xiàn)的。

（四）完善相關(guān)法律法規(guī)

法律是保障制度的重要手段，只有有了法律的保障，制度才能在人們心中扎下根。

規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)機(jī)制的現(xiàn)行法律法規(guī)有《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》《行政監(jiān)察法》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《公務(wù)員法》《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》等。除了《公務(wù)員法》《行政監(jiān)察法》是國(guó)家法律，其他多為國(guó)務(wù)院條例、規(guī)范性文件或黨內(nèi)法規(guī)，對(duì)決策失誤問責(zé)總體上內(nèi)容寬泛、概括并且存在一些不合理之處。規(guī)范重大行政決策終身責(zé)任追究制度的相關(guān)文件和條文更是少之又少。因此這方面的工作還有待完善。endprint