縣級層面建設(shè)用地批后監(jiān)管問題初探

周營+王蒲吉

摘要：加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管對全面促進(jìn)土地資源的節(jié)約集約利用，推動土地利用方式根本轉(zhuǎn)變具有重要意義。本文從縣級層面說明建設(shè)用地批后監(jiān)管內(nèi)涵、分析探討批后監(jiān)管存在問題及原因，并提出了針對性的建議和措施。

關(guān)鍵詞：縣級；建設(shè)用地；批后監(jiān)管；建議

為落實(shí)節(jié)約集約用地政策，降低閑置土地面積，減少違法違規(guī)用地數(shù)量，國家相繼制定出臺一系列建設(shè)用地批后監(jiān)管方面的法規(guī)和政策性文件，并于2009年在全國范圍內(nèi)全面推行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的使用，逐步規(guī)范和完善建設(shè)用地批后監(jiān)管制度。但縣級國土部門在具體組織實(shí)施監(jiān)管過程中，由于重審批輕監(jiān)管的管理理念尚未得到根本轉(zhuǎn)變，擅自改變土地用途、批而未供、供而未用等現(xiàn)象時有發(fā)生。因此，從縣級層面探討如何加強(qiáng)建設(shè)用地批后監(jiān)管尤為重要。

1、縣級建設(shè)用地批后監(jiān)管的內(nèi)涵

省、市縣級國土部門在建設(shè)用地批后監(jiān)管工作中的職能分工不同，省級層面建設(shè)用地批后監(jiān)管主要是依據(jù)相關(guān)批準(zhǔn)文件，對市、縣人民政府具體組織實(shí)施土地征收、供應(yīng)、利用等各個環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理。而縣級國土部門作為具體組織實(shí)施建設(shè)用地批后監(jiān)管的基層部門，主要負(fù)責(zé)土地批準(zhǔn)后供應(yīng)、開發(fā)利用、市場交易等批后監(jiān)管工作的具體實(shí)施。本文所指建設(shè)用地批后監(jiān)管，是指將經(jīng)依法審批后的建設(shè)用地，根據(jù)《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》、《劃撥用地目錄》等法律法規(guī)有計劃的供應(yīng)，對土地供應(yīng)后出讓金繳交、交地、開工、竣工驗(yàn)收、土地閑置認(rèn)定及處置等開發(fā)利用情況進(jìn)行跟蹤監(jiān)管，并實(shí)時記錄更新監(jiān)測監(jiān)管信息，定期對當(dāng)?shù)赝恋毓?yīng)和開發(fā)利用情況進(jìn)行分析評價的過程。

縣級國土資源管理部門既是土地供應(yīng)的主體，又是批后監(jiān)管政策的執(zhí)行者；既是監(jiān)管項(xiàng)目用地使用情況的主體，又是上級國土部門監(jiān)管的客體。一方面，為便于部、省根據(jù)批后監(jiān)管情況發(fā)現(xiàn)用地過程中存在的問題并據(jù)此作出決策，縣級國土部門應(yīng)及時、準(zhǔn)確的完成用地批后監(jiān)管工作。另一方面作為處于監(jiān)管工作第一線的執(zhí)法人員數(shù)量上應(yīng)保障監(jiān)管需要，專業(yè)知識儲備要豐富，執(zhí)法理念要符合批后監(jiān)管要求。

2、縣級建設(shè)用地批后監(jiān)管存在問題及原因

縣級建設(shè)用地批后監(jiān)管主體是縣級國土部門，監(jiān)管客體是項(xiàng)目用地及其使用權(quán)人，此外監(jiān)管還涉及政府其他職能部門和社會群眾。相關(guān)政策法規(guī)、國土執(zhí)法人力、監(jiān)管理念及用地項(xiàng)目自身情況等是影響建設(shè)用地批后監(jiān)管的內(nèi)在因素，而與政府其他職能部門的配合及社會力量是影響建設(shè)用地批后監(jiān)管的外在因素（如圖1）。

2.1用地項(xiàng)目分散，監(jiān)管人手不足

在項(xiàng)目竣工驗(yàn)收前，身在第一線的國土工作人員需要定期到全縣項(xiàng)目用地現(xiàn)場逐宗核查開發(fā)利用情況，監(jiān)管對象多，情況復(fù)雜，任務(wù)繁重。由于縣局機(jī)關(guān)批后監(jiān)管人員有限，一般把該項(xiàng)工作具體交給轄區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所負(fù)責(zé)。基層所人員往往文化水平不高，也沒有得到較好的專業(yè)培訓(xùn)，整體素質(zhì)較低。在批后監(jiān)管時，往往不能及時有效處理違法違規(guī)用地行為，延誤了處理的最佳時機(jī)，待違法事實(shí)形成時處理難度加大。

2.2對批后監(jiān)管認(rèn)識不到位，用地違法行為時有發(fā)生

近幾年，雖然國家明確提出要加強(qiáng)批后監(jiān)管并出臺一系列法律法規(guī)，但從根本上轉(zhuǎn)變“重審批輕監(jiān)管”的轉(zhuǎn)念，將監(jiān)管落實(shí)到實(shí)處還任重道遠(yuǎn)。目前為保障地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縣級政府和相關(guān)職能部門把精力主要放在了項(xiàng)目用地的審批上，對企業(yè)開發(fā)利用土地進(jìn)行監(jiān)管的精力則投入較少。用地監(jiān)管也更多注重對非法占用土地的監(jiān)管，忽視了對合法取得土地開發(fā)利用情況的監(jiān)管。一方面，違法違規(guī)用地多涉及各方利益，依法依覘監(jiān)管容易得罪人，很多執(zhí)法者不愿接手監(jiān)管任務(wù)，執(zhí)法時多存在僥幸心理，能拖就拖，沒有擔(dān)負(fù)起應(yīng)負(fù)的監(jiān)管職責(zé)，助長了違法用地行為的發(fā)生。另一方面，企業(yè)在取得土地后，一般不再理會國土部門，國土部門對企業(yè)是否能按約定開發(fā)利用土地不能掌握。

2.3相關(guān)法律規(guī)定不完善，處罰實(shí)施難度大

雖然國家出臺《關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》、《閑置土地處置辦法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)了對建設(shè)用地批后監(jiān)管法律法規(guī)建設(shè)，但在實(shí)際操作中，違約金、閑置費(fèi)、違法違規(guī)處罰金額較大，往往無法順利收繳。且制度過于剛性，對違法違規(guī)行為處罰實(shí)施難度大，如對于用地主體無力投資建設(shè)造成用地閑置的，只有等兩年期滿才能根據(jù)規(guī)定無償收回土地使用權(quán)，在此之前土地處于閑置狀態(tài)，不但降低了土地利用率，而且由于用地涉及銀行等多方利益，容易引發(fā)社會問題，收回難以實(shí)施。

2.4各職能部門缺乏溝通，監(jiān)管難以形成合力

建設(shè)用地批后監(jiān)管涉及出讓金繳交、規(guī)劃指標(biāo)的落實(shí)、是否按約定時間進(jìn)行開發(fā)建設(shè)、投資額等是否達(dá)到合同約定、項(xiàng)目的實(shí)際投資情況和產(chǎn)出規(guī)模是否達(dá)到驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)等問題，這些問題認(rèn)定核實(shí)不單單是國土部門的職責(zé)，更需要國土、規(guī)劃建設(shè)、發(fā)改等職能部門及用地單位的協(xié)調(diào)配合。但目前實(shí)際情況是批后監(jiān)管被認(rèn)為是國土一家的事情，各部門之間溝通協(xié)調(diào)不暢，監(jiān)管難以形成合力。如房地產(chǎn)項(xiàng)目在成交后規(guī)劃報建時規(guī)劃部門改變原批準(zhǔn)土地用途或改變規(guī)劃條件如增加容積率等，且未通知國土部門，不但嚴(yán)重影響了出讓合同的履行，造成用地單位之間的不公平競爭，而且給國土部門批后監(jiān)管工作帶來很大壓力；工業(yè)項(xiàng)目用地的批后監(jiān)管則存在國土部門不能對產(chǎn)業(yè)政策的執(zhí)行情況、實(shí)際投資情況、單位土地面積投資強(qiáng)度等指標(biāo)進(jìn)行核查認(rèn)定，需要發(fā)改、經(jīng)貿(mào)等部門的參與。

2.5社會群眾參與度不高，監(jiān)管氛圍不足

由于違法用地行為發(fā)生具有突發(fā)性和隱蔽性，僅依靠有限的基層國土執(zhí)法人員不能滿足批后監(jiān)管工作的需求，還需要社會群眾的廣泛參與。目前，由于建設(shè)用地批后監(jiān)管的宣傳還不夠廣泛和普及，很多群眾對用地批后監(jiān)管政策并不了解，群眾的監(jiān)管力量沒有被充分利用。

3、加強(qiáng)批后監(jiān)管的對策與措施

3.1提高認(rèn)識，增強(qiáng)責(zé)任

一方面作為實(shí)際發(fā)生用地行為的縣級區(qū)域，要改變批后監(jiān)管現(xiàn)狀，縣政府及各職能部門必須認(rèn)識到批后監(jiān)管是推進(jìn)節(jié)約集約用地、提高土地利用效率、緩解土地供需矛盾的重要保障，實(shí)現(xiàn)重審批輕監(jiān)管觀念的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)由注重對非法占地行為的監(jiān)管到加強(qiáng)對合法取得土地開發(fā)利用全過程監(jiān)管觀念的轉(zhuǎn)變。另一方面，明確監(jiān)管人員的監(jiān)管責(zé)任，對因監(jiān)管不力造成違法違規(guī)用地事實(shí)的，要依法追究監(jiān)管人員法律責(zé)任。

3.2加強(qiáng)溝通，部門聯(lián)動

國土部門要積極主動與規(guī)劃、建設(shè)、發(fā)改等其他職能部門之間的聯(lián)系，縣政府也要重視用地批后監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)處理好各職能部門之間的關(guān)系，形成各部門聯(lián)動的合力。

3.3充分利用動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，強(qiáng)化日常監(jiān)管

充分利用土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，根據(jù)系統(tǒng)提示疑似違約用地情況對項(xiàng)目進(jìn)行日常監(jiān)管。構(gòu)建縣局、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所一體的巡查體系，對于出讓金的監(jiān)管，要求用地單位提供出讓金繳交憑證原件進(jìn)行查驗(yàn)，并將其掃描上傳至監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，對未按合同或決定書約定繳納出讓金的，依法向土地使用權(quán)人下達(dá)“催款通知書”；而對于用地開發(fā)利用情況的監(jiān)管，一方面由縣局根據(jù)監(jiān)測系統(tǒng)不定時整理出待監(jiān)管項(xiàng)目信息，及時交由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土部門調(diào)查核實(shí)，做到每宗地都派專人到用地現(xiàn)場，獲取同一角度的全景照片，隨時將用地開發(fā)情況記錄在《建設(shè)用地跟蹤卡》上，并上傳至監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)，確保對項(xiàng)目用地開發(fā)利用的全程監(jiān)管。另一方面對未按合同或決定書約定開、竣工的，依法向土地使用權(quán)人下達(dá)“開、竣工通知書”，督促其按時開竣工，并提示其違約風(fēng)險及違約處理等事宜。

3.4科學(xué)分工，充分利用群眾力量

一方面理順縣局、各科（股）室、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土所之間工作關(guān)系，在現(xiàn)有人員配置基礎(chǔ)上，將工作人員進(jìn)行科學(xué)分工，以確保足夠人員負(fù)責(zé)批后監(jiān)管工作。在確實(shí)不能增加行政人員以滿足批后監(jiān)管的情況下，可以嘗試將該項(xiàng)工作交由縣局下屬事業(yè)單位，由其負(fù)責(zé)組織實(shí)施批后監(jiān)管工作。另一方面，可以借助群眾的監(jiān)督力量，彌補(bǔ)基層國土執(zhí)法人員不足、工作任務(wù)重的短板。如縣局可通過制定宣傳冊分發(fā)給群眾閱讀或在本地電視臺循環(huán)播報用地批后監(jiān)管事項(xiàng)，加大批后監(jiān)管的宣傳力度；同時要求項(xiàng)目單位制作安裝公示牌，公布項(xiàng)目用途、容積率、建筑面積等規(guī)劃指標(biāo)、開、竣工時限等情況及監(jiān)督舉報電話，群眾可根據(jù)公示牌了解該宗用地基本情況，隨時監(jiān)督用地利用情況，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)用地行為時可及時撥打監(jiān)督舉報電話將該情況上報至國土部門。endprint