民族地區(qū)金融惠農(nóng)政策局限性及對(duì)策探討

摘 要：恩施土家族苗族自治州是一個(gè)以農(nóng)業(yè)為主的民族地區(qū)，其轄內(nèi)的農(nóng)行恩施分行在執(zhí)行金融惠農(nóng)政策中起著重要作用，在金融產(chǎn)品、金融服務(wù)、精準(zhǔn)扶貧方面對(duì)整個(gè)恩施州起著重要作用。通過(guò)研究，農(nóng)行恩施分行的諸多金融惠農(nóng)政策也側(cè)面折射出在民族地區(qū)金融政策民族性不強(qiáng)、適度性有待商榷、有效性欠缺的局限，基于此，完善民族地區(qū)的金融政策需要從提高金融機(jī)構(gòu)管理水平、細(xì)化金融政策的適度性以及建立完善的監(jiān)管追責(zé)體制多方努力。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū)；金融惠農(nóng)政策；恩施州

中圖分類號(hào)：F127.8 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：2095-4379-（2017）29-0083-02

作者簡(jiǎn)介：李華霖（1990-），男，土家族，湖北恩施人，湖北民族學(xué)院，民族法學(xué)專業(yè)研究生，研究方向：憲政與民族區(qū)域自治。

一、民族地區(qū)金融惠農(nóng)政策的局限性研究

（一）金融政策的“民族性”探討

為了解決少數(shù)民族自治地方資金短缺的困難，進(jìn)一步加快民族自治地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，逐步縮小與發(fā)達(dá)地區(qū)的差距，《民族區(qū)域自治法》第55、56、57、58、60、63條明確規(guī)定了國(guó)家和上級(jí)機(jī)關(guān)在投資、金融方面加大對(duì)民族自治地方的扶持力度以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的主要職責(zé)。這充分說(shuō)明，民族地區(qū)的金融政策（包括惠農(nóng)政策）是合乎法律規(guī)定且應(yīng)當(dāng)有很強(qiáng)的“獨(dú)一性”的。然而，筆者在實(shí)際調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)（以恩施土家族苗族自治州為例）享有的金融優(yōu)惠政策并非是“唯一的”，2004年，農(nóng)業(yè)部發(fā)布《2014年國(guó)家深化農(nóng)村改革、支持糧食生產(chǎn)、促進(jìn)農(nóng)民增收政策措施》，50項(xiàng)政策涵蓋種糧直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼、產(chǎn)糧大縣獎(jiǎng)勵(lì)等多項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策，以2014年明確的資金數(shù)和2013年基數(shù)統(tǒng)計(jì)，四項(xiàng)對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼金額為1638億元。除了對(duì)農(nóng)民直補(bǔ)，中央財(cái)政每年會(huì)對(duì)產(chǎn)糧產(chǎn)油大縣實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)政策，2013年，中央財(cái)政安排產(chǎn)糧（油）大縣獎(jiǎng)勵(lì)320億元，今年中央財(cái)政將繼續(xù)加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，對(duì)產(chǎn)豬大縣的補(bǔ)貼預(yù)計(jì)也會(huì)達(dá)到2013年35億的規(guī)模。通過(guò)研究，民族地區(qū)的許多金融惠農(nóng)政策與農(nóng)業(yè)部對(duì)農(nóng)業(yè)地區(qū)的惠農(nóng)政策“或多或少”的有著重合，這樣，民族地區(qū)的金融惠農(nóng)政策就被很大程度上削弱了。此外，以農(nóng)行恩施分行的金融惠農(nóng)政策為例，該行在甄別和界定農(nóng)戶資質(zhì)和資金發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)更多的是以城鎮(zhèn)戶口和農(nóng)村戶口以及戶籍而非民族成分和民族地區(qū)，同時(shí)，在湖北省內(nèi)其他非民族地區(qū)的農(nóng)業(yè)地區(qū)（江漢平原等），農(nóng)業(yè)銀行均有各種金融惠農(nóng)政策，有些金融政策的惠農(nóng)幅度甚至超過(guò)了恩施土家族苗族自治州這一民族地區(qū)，這樣的金融惠農(nóng)政策有效性和民族性值得商榷。

（二）民族地區(qū)金融政策的“適度性”分析

眾所周知，民族自治地方地域遼闊，自然條件較差。于是很多時(shí)候就形成了“民族地區(qū)就一定是貧困地區(qū)”的印象。筆者通過(guò)研究，發(fā)現(xiàn)許多時(shí)候，在對(duì)于民族地區(qū)執(zhí)行金融優(yōu)惠政策的“適度性”不夠清晰。其實(shí)，國(guó)家早在解放初期就已經(jīng)制定了一系列發(fā)展民族地區(qū)金融業(yè)的優(yōu)惠政策以促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)。并且各民族地區(qū)根據(jù)其不同的經(jīng)濟(jì)特征相應(yīng)的實(shí)行了適合自身經(jīng)濟(jì)發(fā)展的優(yōu)惠措施。這些金融方面的優(yōu)惠政策主要體現(xiàn)在設(shè)立專項(xiàng)貸款，給予優(yōu)惠利率，放寬貸款額度和還款期限等。同時(shí)，對(duì)少數(shù)民族專項(xiàng)貸款給予優(yōu)惠利率。如1991年《中國(guó)人民銀行關(guān)于民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款實(shí)行優(yōu)惠利率的通知》規(guī)定，對(duì)國(guó)家確定的421個(gè)民族貿(mào)易縣貿(mào)易貸款，在利率上實(shí)行優(yōu)惠政策。民族貿(mào)易貸款年利率為5.76%。貸款行向企業(yè)按年利率的8.64%收息，對(duì)年利率5.76%與8.64%的2.88%利差按季返還企業(yè)。對(duì)少數(shù)民族和民族地區(qū)貸款，適當(dāng)放寬貸款條件。1993年發(fā)布的《城市開(kāi)民智工作條例》規(guī)定，信貸部門對(duì)以少數(shù)民族為主要服務(wù)對(duì)象的從事食品生產(chǎn)、加工、經(jīng)營(yíng)和飲食服務(wù)的國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，在貸款額度、還款期限、自由自己比例方面給予優(yōu)惠。開(kāi)發(fā)性貸款、扶貧貼息貸款和其他專項(xiàng)貼息貸款也適當(dāng)?shù)南蛎褡宓貐^(qū)傾斜。對(duì)民族地區(qū)開(kāi)發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源的項(xiàng)目，在保證有效益、能還貸的前提下，貸款條件要適當(dāng)放寬。

然而，經(jīng)過(guò)多年的經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，各民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高低各異，各民族地區(qū)的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)互不相同，這樣，之前訂立的籠統(tǒng)的金融優(yōu)惠政策針對(duì)不同的民族地區(qū)其“適度性”就值得商榷。同時(shí)，在這優(yōu)惠條例中，“給于優(yōu)惠”“適當(dāng)照顧”“適當(dāng)放寬”等與民族地區(qū)當(dāng)?shù)氐慕鹑跈C(jī)構(gòu)自身的規(guī)章制度是否有沖突，貸款落地行執(zhí)行是否到位，也是一個(gè)值得商討的問(wèn)題。以農(nóng)行恩施分行為例，其金融惠農(nóng)政策在整個(gè)恩施州內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)（惠農(nóng)貸款發(fā)放對(duì)象、執(zhí)行利率、還款期限），然而恩施州范圍內(nèi)各縣市農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)狀況有很大差別，有些產(chǎn)業(yè)如種植業(yè)、畜牧業(yè)收益周期不一，且容易受到自然災(zāi)害的影響，這樣在全州范圍內(nèi)執(zhí)行統(tǒng)一的金融惠農(nóng)政策標(biāo)準(zhǔn)也是有待商榷的。

二、完善民族地區(qū)金融扶持政策的建議

（一）提高民族地區(qū)金融業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理水平和效益，營(yíng)造和諧信用環(huán)境，突出體現(xiàn)金融政策的“民族性”

第一，商業(yè)銀行在核定和下達(dá)貸款計(jì)劃的同時(shí)，應(yīng)統(tǒng)籌兼顧，對(duì)落后地區(qū)適當(dāng)傾斜，在這里要重點(diǎn)說(shuō)明，究竟確立怎樣的比例需要民族地區(qū)所在的支行與省屬分行進(jìn)行直接磋商，畢竟有《民族區(qū)域自治法》作為指導(dǎo)意見(jiàn)。

第二，民族地區(qū)有放貸資格的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)采取強(qiáng)有力的措施，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，優(yōu)先支持落后地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、支柱產(chǎn)業(yè)建設(shè)、資源開(kāi)發(fā)型主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)建設(shè)和高科技產(chǎn)業(yè)建設(shè)，重點(diǎn)扶持高附加值、高科技含量、高質(zhì)量產(chǎn)品、高效益回報(bào)的項(xiàng)目。

第三，建立民資地區(qū)金融保障體系。建立基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障基金，發(fā)行由財(cái)政貼息的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)債券，允許多種投資方式并存，為企業(yè)進(jìn)入金融市場(chǎng)籌資創(chuàng)造好的金融環(huán)境，等等。

（二）充分詮釋民族地區(qū)金融政策的“適度合理性”

一是放寬貸款規(guī)模限制。按照區(qū)別對(duì)待、分類指導(dǎo)的原則，由國(guó)有商業(yè)銀行根據(jù)民族地區(qū)的實(shí)際情況自主決定當(dāng)下放貸款審批權(quán)限、增加授權(quán)授信額度。有重點(diǎn)的加大信貸投放。以農(nóng)行恩施分行為例，恩施分行作為二級(jí)分行，其上屬機(jī)構(gòu)為湖北省分行（一級(jí)分行），在確立貸款額度時(shí)，恩施分行可根據(jù)《民族區(qū)域自治法》和《憲法》第四條向湖北省分行爭(zhēng)取更多的貸款額度和審批權(quán)限。

二是實(shí)行優(yōu)惠的存貸款利率和低保險(xiǎn)費(fèi)率政策。擴(kuò)大中長(zhǎng)期貸款的利率浮動(dòng)幅度，提高增量存貸款比例和中長(zhǎng)期貸款比例。

三是放寬對(duì)金融機(jī)構(gòu)再貸款的條件和期限，在民族地區(qū)國(guó)有商業(yè)銀行出現(xiàn)資金頭寸不足時(shí)可發(fā)放在貸款支持。

四是改進(jìn)有關(guān)貸款發(fā)放和經(jīng)營(yíng)管理指標(biāo)的考核辦法，使民族地區(qū)商業(yè)銀行考核指標(biāo)有別于內(nèi)地。在這里一定要強(qiáng)調(diào)民族地區(qū)不能等同于貧困山區(qū)，恩施整個(gè)州均屬于民族地區(qū)，理應(yīng)有自身的一套考核辦法。

（三）完善民族地區(qū)的金融政策監(jiān)管機(jī)制和跟蹤問(wèn)責(zé)機(jī)制

以農(nóng)行恩施分行為例，在執(zhí)行惠農(nóng)貸款、發(fā)放惠農(nóng)卡上，首先應(yīng)當(dāng)審核農(nóng)戶的資質(zhì)，同時(shí)考評(píng)農(nóng)戶的信用體系，嚴(yán)查弄虛作假甚至內(nèi)部員工暗箱操作；在貸款的流程中，必須規(guī)范到每個(gè)環(huán)節(jié)，同時(shí)要深刻明白惠農(nóng)貸款的主要任務(wù)和目標(biāo)是加快民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展而不是增加本行中間業(yè)務(wù)收入；更關(guān)鍵的是要進(jìn)行貸后管理，考核農(nóng)戶是否利用惠農(nóng)貸款發(fā)展農(nóng)產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展中是否遇到自然災(zāi)害等困難（如今年六月以來(lái)省內(nèi)普遍暴雨對(duì)農(nóng)業(yè)的危害），在最終的貸款計(jì)價(jià)考核中，要從傳統(tǒng)的注重貸款的數(shù)量轉(zhuǎn)換為貸款發(fā)放的質(zhì)量。包管到戶，落實(shí)到人，將惠農(nóng)貸款這一優(yōu)秀的惠農(nóng)政策真正惠及農(nóng)戶心中，最終促進(jìn)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

[ 參 考 文 獻(xiàn) ]

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