基于演化博弈視角的地方政府間建設(shè)用地指標配置策略研究

曹飛

內(nèi)容提要：傳統(tǒng)的建設(shè)用地指標分配管控模式對我國城鎮(zhèn)化的推進產(chǎn)生了諸多不利影響，本文采用演化博弈模型分析不同資源稟賦的地方政府間建設(shè)用地指標分配方法及策略。研究發(fā)現(xiàn)：中央或上級地方政府差異化的經(jīng)濟考核和耕地保護政策對地方政府實施合作主義有直接影響，“胡蘿卜”政策比“大棒”政策更有效地促進了地方政府在土地高效集約利用方面的合作；提高征地補償?shù)氖袌龌潭?、?yōu)化提高資金和勞動力配置的市場化程度有利于促進土地利用效率的提高，有利于不同資源稟賦的地方政府都實施土地集約利用行為；傳統(tǒng)的地方經(jīng)濟的競次發(fā)展模式不符合新型城鎮(zhèn)化和土地利用效率提高的要求。為了更好地推進城鎮(zhèn)差異化發(fā)展，需要提升要素市場化水平，建立差異化地方政府考核辦法，出臺配套戶籍與轉(zhuǎn)移支付等政策。

關(guān)鍵詞：建設(shè)用地指標；指標分配； 土地利用 ；地方政府； 演化穩(wěn)定策略

中圖分類號：F21 文獻標識碼：A 文章編號：1001-148X（2017）10-0056-08

一、引言

相對于資本和勞動力的流動性和管制程度而言，土地生產(chǎn)要素的計劃指標管控模式已經(jīng)成為約束我國國土空間差異化開發(fā)的關(guān)鍵性因素。建設(shè)用地指標的配置是中央政府基于耕地保護面臨的巨大壓力而進行的指標①行政計劃分解和管控，盡管集權(quán)制下的行政約束能力很強，但這種從上至下的指標下壓和嚴格考核方式在現(xiàn)實中受到了諸多挑戰(zhàn)。如何實施差異的土地利用政策，尤其是如何對建設(shè)用地指標進行合理配置，以及地方政府在工業(yè)化城鎮(zhèn)化過程中如何進行土地管理和土地利用，如何有效的緩解土地利用中的沖突問題已成為差異化推進國土開發(fā)和城鎮(zhèn)化背景下的關(guān)鍵問題。

已有關(guān)于建設(shè)用地資源配置的文獻集中于指標分解方法改進、指標差異化利用及指標利用績效幾個方面。如利用主成分分析法、基尼系數(shù)法等分析建設(shè)用地指標總量和區(qū)域分配[1-2]，分析經(jīng)濟發(fā)展與土地集約利用和指標差異化利用[3]，現(xiàn)有土地指標配置績效[4]、土地指標利益沖突[5-6]、土地利用區(qū)域矛盾的市場置換[7]；土地用途管制調(diào)整應(yīng)通過政府與相關(guān)利益主體進行協(xié)商溝通達成平衡[8]；建設(shè)用地指標需求對資本投資回報率的影響等[9]。此外，國內(nèi)也有個別學者（鮑海君等，2014；郭本海等，2015）運用演化博弈方法對土地利用問題進行了分析。

從研究內(nèi)容和研究方法來講，土地利用指標的動態(tài)配置分析?；谛鹿诺浣?jīng)濟學的邊際分析方法，部分文獻將建設(shè)用地指標分配看作利益主體間的利益沖突，試圖運用博弈論對土地利用沖突進行分析。實際上，我國的土地利用嚴格受到中央政府管制和建設(shè)用地指標管控，與國外的市場化的土地利用和規(guī)劃制度差別很大。有鑒于此，在城鎮(zhèn)化背景下，本文將利用演化博弈理論構(gòu)建建設(shè)用地配置的政府間演化博弈模型，分析相關(guān)利益主體的策略演化行為，以期為推動差異化的城鎮(zhèn)化發(fā)展提供理論和經(jīng)驗證據(jù)。

二、前提假設(shè)及模型構(gòu)建

（一）問題描述

下級縣市政府在爭取土地指標上始終和上級地方政府無償指令性分配指標處于一種博弈狀態(tài)，這種博弈狀態(tài)被以下兩種因素所加強：第一，信息不對稱，計劃指標分解與各縣市政府土地實際需求量不可能吻合。第二，由于主體功能區(qū)中的不同空間發(fā)展規(guī)劃原因，在有限的建設(shè)用地指標下，如何合理配置用地指標給優(yōu)先發(fā)展地區(qū)和限制禁止發(fā)展地區(qū)，面臨著平衡區(qū)域發(fā)展和主體功能區(qū)規(guī)劃限制的矛盾。不同規(guī)劃空間的縣市政府同上級政府進行用地指標博弈的后果是：不同規(guī)劃空間下縣市政府極力爭取建設(shè)用地指標，但建設(shè)用地指標低效率使用甚至閑置的情況成為一種常態(tài)，這與供不應(yīng)求極其短缺的建設(shè)用地指標來說是一個悖論。

（二）問題假設(shè)與符號設(shè)定

本文以河南省為主要研究對象，在《河南省主體功能區(qū)規(guī)劃》中將河南省省域分為重點開發(fā)地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)域，本文將重點開發(fā)地區(qū)設(shè)為優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，將農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點生態(tài)功能區(qū)歸類為限制發(fā)展地區(qū)，即P地區(qū)為優(yōu)先發(fā)展地區(qū)，R地區(qū)為限制發(fā)展地區(qū)。

假設(shè)1：P地區(qū)和R地區(qū)均加大力度爭取建設(shè)用地指標，這是現(xiàn)實城鎮(zhèn)土地利用中的常態(tài)。這里假設(shè)P地區(qū)和R地區(qū)策略選擇組合均為：高效集約利用，低效粗放利用。不同發(fā)展地區(qū)如果均實施高效集約土地利用策略，則雙方均可以從彼此合作中獲得額外的收益或轉(zhuǎn)移支付。如果某地區(qū)實施了非合作的土地利用策略，那么此地區(qū)獲取額外收益的同時將受到一定懲罰。雙方均粗放利用土地即都實施不合作時雙方獲得收益最小。

假設(shè)2：YP、YR為P地區(qū)和R地區(qū)均爭取建設(shè)用地指標并以競次的方式進行經(jīng)濟建設(shè)時對應(yīng)的經(jīng)濟增長收益值。獲取建設(shè)用地指標并投入使用時候會產(chǎn)生成本，這些成本包括征地和土地一級開發(fā)的投資成本，CP、CR為代表雙方均實施土地粗放利用時的土地利用成本。

假設(shè)3：CP′、CR′為雙方均實施土地集約利用的時候雙方的土地利用成本。因為實施了合作行為，雙方的征地成本和基礎(chǔ)設(shè)施投入均下降，因此有CP>CP′、CR>CR′。

假設(shè)4：μP、μR分別為上級地方政府對縣市級政府的考核，表示經(jīng)濟增長的考核系數(shù)與生態(tài)保護糧食生產(chǎn)的考核系數(shù)之比，該系數(shù)越大，則表明資本在不同發(fā)展地區(qū)間流動時流入方將獲取更大的資本流入接受量，反之更小，因為國家對不同發(fā)展地區(qū)有著不同的目標定位，因此一般來說μP>μR。這里令μP=wPD/wPE，μR = wRD/wRE。MP、MR則分別為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地集約利用策略時候的資本流出量。

假設(shè)5：TP、TR為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地集約利用政策時獲得的土地利用指標交易收益或轉(zhuǎn)移支付收入 。PP、PR為P地區(qū)和R地區(qū)實施土地粗放利用時候上級政府對不同發(fā)展地區(qū)實施的懲罰額度或未來土地指標收緊所帶來的潛在損失。

假設(shè)6：當演化結(jié)果為都采取爭取建設(shè)用地指標并高效集約用地時，表明地方政府間的橫向府際關(guān)系是健康的穩(wěn)定合作關(guān)系。 除此之外的其他情況都表明地方政府之間的橫向府際關(guān)系是非良性的競爭關(guān)系。endprint

假設(shè)7：P地區(qū)和R地區(qū)采取爭取建設(shè)用地指標并都高效集約利用建設(shè)用地的概率分別為x和y，即P地區(qū)選擇集約利用土地的概率為x，P地區(qū)選擇粗放利用土地的概率為1-x，R地區(qū)選擇集約利用土地的概率為y，R地區(qū)選擇粗放利用土地的概率為1-y。

（三）基本模型建立

P地區(qū)和R地區(qū)都積極爭取用地指標成為一種常態(tài)。按照橫向府際關(guān)系的競爭與合作關(guān)系，以及縱向府際關(guān)系中的懲罰和激勵機制，將模型分為四種情況。

第一種情況為P地區(qū)爭取指標集約利用，R地區(qū)也爭取指標集約利用，這種情況下地方政府間的行為屬于良性合作，從微觀和宏觀上都達到了帕累托最優(yōu)狀態(tài)。此時P地區(qū)的收益為YP+TP- CP′，R地區(qū)的收益為YR+TR- CR′。

第二種情況為P地區(qū)爭取用地指標高效集約利用建設(shè)用地而R地區(qū)爭取用地指標低效粗放利用建設(shè)用地。此時P地區(qū)的收益為YP-MP- CP′+TP，R地區(qū)的收益為YR+μRMP-PR-CR。

第三種情況為P地區(qū)爭取用地指標低效粗放利用建設(shè)用地而R地區(qū)爭取用地指標高效集約利用建設(shè)用地。此時P地區(qū)的收益為YP+μPMR-PP-CP，R地區(qū)的收益為YR-MR- CR′+TR。

第四種情況為P地區(qū)爭取建設(shè)用地指標并低效粗放利用建設(shè)用地而R地區(qū)爭取建設(shè)用地指標也低效粗放利用建設(shè)用地。這是當前城鎮(zhèn)建設(shè)用地過程中的常態(tài)情況。此時，不論對于P地區(qū)還是R地區(qū)均實施惡性競爭行為，這種情況在四類情況中為帕累托最劣。此時P地區(qū)的收益為YP-CP，R地區(qū)的收益為YR-CR。

結(jié)論3：由上可知，在不考慮上級地方政府和中央政府激勵和約束制度及考核政策的情況下，限制開發(fā)地區(qū)與優(yōu)化開發(fā)地區(qū)的行為實施合作或投機的影響因素和方向一致。即隨著資本流出量MR的增大，博弈演化到最優(yōu)均衡的可能性在降低，反之則增加最優(yōu)均衡實現(xiàn)的可能性。增加限制開發(fā)地區(qū)土地指標使用成本和用地成本，并降低優(yōu)先發(fā)展地區(qū)和限制發(fā)展地區(qū)實施合作行為時土地指標使用成本將加達到最優(yōu)均衡的可能性。

四、情景仿真與演化穩(wěn)定性分析

下文將使用MATLAB分析河南省ZZ市（優(yōu)先開發(fā)地區(qū)的代表）和ZMD市（限制開發(fā)地區(qū)的代表）為案例仿真模擬不同影響因素作用下地方政府間實施合作主義（高效集約利用土地）或機會主義（低效粗放利用土地）行為的演化規(guī)律特征。模型中變量和系數(shù)的初始值來源于ZZ土地利用總體規(guī)劃、ZMD土地利用總體規(guī)劃、《國土資源違法用地處罰標準》及已有相關(guān)研究文獻。

表4中μP、μR分別為上級地方政府對縣市級政府的考核，表示經(jīng)濟增長的考核系數(shù)與生態(tài)保護糧食生產(chǎn)的考核系數(shù)之比，按照《黨政領(lǐng)導干部考核工作暫行規(guī)定》、《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》等并結(jié)合研究需要設(shè)置如下三種情況：第一種情況下優(yōu)先開發(fā)地區(qū)和限制開發(fā)地區(qū)的考核制度完全相同；第二種情況下優(yōu)先開發(fā)地區(qū)和限制開發(fā)地區(qū)都重視經(jīng)濟增長的考核，差別在于數(shù)量上的差別；第三種情況下兩種地區(qū)則完全按照主體功能區(qū)規(guī)劃進行考核。

在初始賦值為表3、μP、μR分別為表4第一種情況時，仿真模擬P地區(qū)和R地區(qū)在土地利用上的博弈演化路徑與系統(tǒng)穩(wěn)定性，仿真演化結(jié)果為圖2。由圖2知，在中央或上級政府對P地區(qū)和R地區(qū)實施相同的考核政策、P地區(qū)和R地區(qū)存在既有的資源稟賦差異、經(jīng)濟發(fā)展程度差異且上級或中央政府的T、P兩項政策賦值均為0的情況下，P地區(qū)和R地區(qū)的利用行為趨向于非合作行為，即雙方均采取非合作的土地利用行為。

保持其他參數(shù)賦值與圖2相同，而調(diào)整中央或上級政府的激勵或懲罰政策參數(shù)TP、TR、PP、PR分別為60、40、240、300的情況下，演化仿真結(jié)果為圖3a。此時P地區(qū)和R地區(qū)向非合作狀態(tài)演化的趨勢相對于基準狀態(tài)時明顯放緩。保持其他參數(shù)賦值與圖3a相同，調(diào)整μP（wPD從0.6上調(diào)至0.7，而wPE從0.4下調(diào)至0.3）至2.3時演化仿真結(jié)果為圖3b。保持其他參數(shù)賦值與圖3b相同，調(diào)整μR從1.5至0.7（wRD從0.6調(diào)整到0.4，而 wRE從0.4調(diào)整到0.6），此時P地區(qū)和R地區(qū)向合作狀態(tài)演化如圖3c，即P地區(qū)和R地區(qū)均實施土地集約高效利用行為，雙方的收益相較于非合作行為時高，而社會福利損失較低。在保持其他參數(shù)值與圖3c相同，而調(diào)整MP、MR分別為360和136，此時演化仿真結(jié)果如圖3d，在競次策略的驅(qū)使下，兩個地區(qū)又趨向于非合作利用土地狀態(tài)。

在保持其他參數(shù)值與圖3c相同，而調(diào)整PP、PR分別為270和360時演化仿真結(jié)果為圖4e，相較于3c狀態(tài)下P地區(qū)和R地區(qū)演化趨向于合作狀態(tài)的趨勢更陡峭更快。在保持其他參數(shù)值與圖3c相同，而調(diào)整TP、TR分別為90和70時演化仿真結(jié)果為圖4f，演化趨勢相較于圖4e，雙方收斂于合作狀態(tài)趨勢的速度更快，說明了中央或上級政府的激勵機制相較于懲罰機制更為明顯，說明了“胡蘿卜”政策和“大棒”政策對于地方政府來說都要利用，而且更要重視對地方政府的激勵機制的建立與完善。在保持其他參數(shù)值與圖3c相同，而調(diào)整CP′、CR′分別為360和64，演化仿真結(jié)果為圖4g，說明在財稅政策、金融信貸政策及其他諸如地方保護等不良競爭的狀態(tài)降低后，P地區(qū)和R地區(qū)不再實施競次策略的情況下對雙方在實施土地利用高效集約利用上有明顯的促進作用。在保持其他參數(shù)值與圖3c相同，而調(diào)整CP、CR分別為780和120時，演化仿真結(jié)果為圖4h，說明如果實施征地補償價格朝著市場化方向邁進，不僅有利于降低土地利用的社會矛盾和沖突，還將有利于促進糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)先發(fā)展地區(qū)的耕地保護和建設(shè)用地利用，是一種帕累托改進政策。調(diào)整變量的參數(shù)值與上圖3c的對比可以看到相關(guān)的政策調(diào)整對于提高地方政府土地利用效率的效果。

五、研究結(jié)論與管理啟示

（一）研究結(jié)論

本文運用演化博弈方法分析了優(yōu)先發(fā)展地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)中政府土地資源配置中競合行為的演化趨勢，并對河南省兩個地市實證分析，結(jié)果發(fā)現(xiàn)：（1）對于不同資源稟賦地區(qū)來說，差異化的經(jīng)濟考核和耕地保護政策直接對地方政府實施合作主義有關(guān)鍵影響，這種差異化程度要大到一定程度才能對合作的演化趨勢有關(guān)鍵影響。（2）激勵機制和約束機制一樣重要，兩種機制的同時建立并加大實施對地方政府實施合作主義有正面作用。經(jīng)驗分析表明，“胡蘿卜”政策比“大棒”政策具有更有效的促進地方政府間在土地高效集約利用問題上的合作，當然這種有效需要在“大棒”政策實施的基礎(chǔ)上。（3）經(jīng)濟發(fā)展的競次策略對地方政府實施合作主義有很大的負面作用。（4）提高征地補償?shù)氖袌龌潭?、?yōu)化提高資金和勞動力配置的市場化程度不僅有利于減少土地利用沖突中的社會矛盾，提高土地利用效率上有重要影響。endprint

（二）管理啟示

由上述的理論和經(jīng)驗分析，可以得到以下幾方面的管理啟示：（1）針對不同資源稟賦和主體功能區(qū)制定相應(yīng)的有高低差異的土地利用效率指標，將建設(shè)用地指標分配與土地利用效率直接掛鉤。（2）不僅要建立耕地補充指標交易平臺，同時要建立縣域內(nèi)、市域內(nèi)、省域內(nèi)的建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)讓市場，在提高建設(shè)用地效率的同時使結(jié)余土地指標充分流轉(zhuǎn)市場化。將規(guī)劃空間指標也應(yīng)納入各級土地指標交易平臺。（3）中央或上級地方政府要更加注重用“胡蘿卜”政策。（4）以更加市場化的補償水平合理增加失地農(nóng)民的補償。提升資金、土地、勞動力等要素市場化程度。（5）針對糧食主產(chǎn)區(qū)和優(yōu)先發(fā)展區(qū)制定相反的經(jīng)濟考核和生態(tài)環(huán)境考核政策，而且這種差異化的政策力度要一定大，同時輔之以建立糧食主產(chǎn)區(qū)的轉(zhuǎn)移支付制度、農(nóng)業(yè)人口有序轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)出人口戶籍制度改革等一系列配套措施。

注釋：

① 城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、新增建設(shè)用地占用耕地規(guī)模、耕地保有量等六種指標。

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Abstract：The traditional index allocation control model of construction land in China has greatly hindered urbanization development. In this study， an evolutionary game model was used to analyze the index allocation method and strategy of construction land between local governments with different resources. The analysis results show： differentiated economical evaluation and farmland protection policies implemented by central and superior local government are the key factors that directly influence the corporatism implementation of local governments， and the “carrot” policy based on the implementation of the “stick” policy are more effective on promoting the cooperation between local governments on the efficient and intensive land use problem； the increase and optimization of the marketization degree of land expropriation compensation and capital/labor force allocation are beneficial to the improvement of land utilization efficiency and the implementation of efficient and intensive land use by local governments with different resources； the traditional race-to-the-bottom development pattern does no longer meet the requirements of new-style urbanization and land use efficiency improvement. In order to better advance the differential strategy of urbanization development， it is necessary to establish a differential assessment method for local governments， enhance the marketization level of key factors， and introduce supporting policies for household registration and transfer payment.

Key words：construction land index； index assignment； land use； local government； evolutionary stable strategy

（責任編輯：維翰）endprint