鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律沖突之化解路徑

摘 要 鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域體制之間法律沖突的根本原因在于改革開放的需要與法制統(tǒng)一原則在實現(xiàn)過程中存在的矛盾。為緩解和協(xié)調(diào)這種矛盾與沖突，本文認為不僅要明確“先行先試”的內(nèi)涵，還要根據(jù)有限政府原則和權責統(tǒng)一原則，在航空港區(qū)現(xiàn)有法律框架之內(nèi)對相關的法律制度進行完善。簡單地說，首先，鄭州市人大常委會仍應對鄭州航空港區(qū)實施基本監(jiān)督；其次，鄭州市人民政府應當成為化解法律沖突的主導力量；最后，河南省人民政府應當著力提升鄭州航空港區(qū)的法治發(fā)展水平。

關鍵詞 鄭州 航空港區(qū) 港區(qū)管委會 行政區(qū)劃 法律沖突

基金項目：本文是作者主持的2017年鄭州市社科聯(lián)項目《鄭州航空港區(qū)與行政區(qū)劃沖突解決機制研究》（編號：ZSLX2017012）階段性研究成果。

作者簡介：黃雪嬌，武漢大學法學博士，鄭州航空工業(yè)管理學院法學院講師，研究方向：行政法學、行政訴訟法學。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.194

一、問題的提出——鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律地位之沖突

實踐中，建立行政區(qū)劃一般分為兩步，首先設立行政建制，然后劃定行政區(qū)域。根據(jù)《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的規(guī)定，行政區(qū)劃內(nèi)的國家機關至少應當包括同級人民代表大會和同級人民政府。鄭州航空港區(qū)一方面不存在一級人民代表大會和人民政府，另一方面，鄭州航空港區(qū)內(nèi)的政府機構(gòu)職權也不受同級行政區(qū)劃法律的約束。鄭州航空港區(qū)是市場選擇和政府協(xié)調(diào)兩種力量共同作用的結(jié)果，所以，它應當探索出一條與中原經(jīng)濟區(qū)發(fā)展相適應的、以市場為主導的行政管理模式。

（一）鄭州航空港區(qū)管委會不是一般意義上的政府派出機構(gòu)

河南省人民政府根據(jù)《河南省人民政府關于印發(fā)鄭州國際航空樞紐暨港區(qū)建設規(guī)劃綱要的通知》設立鄭州航空港區(qū)管委會，但這個管委會并不是一般意義上的政府派出機構(gòu)，也不屬于行政區(qū)劃體制之下的政府派出機構(gòu)。根據(jù)行政區(qū)劃的相關規(guī)定，行政機關或部門設立政府派出機構(gòu)的主要目的是緩解行政管理壓力，防止因地域范圍太廣或者管理強度過大而導致政府行政管理和服務的目標無法實現(xiàn)。因此，政府派出機構(gòu)的權責單一，不能超越設立該派出機構(gòu)的行政機關或部門的權責范圍，財政權和人事權由設立機關或部門統(tǒng)一管理。

與此相對，鄭州航空港區(qū)管委會雖在表面上被看作是河南省人民政府的派出機構(gòu)，但其法律性質(zhì)已經(jīng)截然不同。為了進一步完善鄭州航空港區(qū)的管理體制，簡化行政程序，提高經(jīng)濟運行的效率，減少行政權力的不當干預所造成的不利影響，鄭州航空港區(qū)管委會不可能在傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制下運作。河南省人民政府以及鄭州市人大常委發(fā)布的一系列政策文件客觀上都是為了鼓勵并保證鄭州航空港區(qū)“先試先行”的順利展開。也就是說，鄭州航空港區(qū)管委會不僅不應該受到過度的監(jiān)督和約束，而應當在相當程度上保持其獨立性。

（二）鄭州航空港區(qū)與鄭州市人大常委會的法律關系尚待理清

一方面，港區(qū)管委會是河南省人民政府的派出機構(gòu)，與鄭州市政府行政級別同屬正廳級；另一方面，鄭州市人大常委在港區(qū)設立人大工委作為其派出機構(gòu)，這些設置和職能都與行政區(qū)劃有顯著的差異。雖然河南省人民政府對鄭州市人民政府的工作有指導權，但它與鄭州市人大常委會并無上下級關系，因此，在法律上無法明確河南省人民政府和鄭州市人大常委如何就航空港區(qū)事務的監(jiān)督進行行政權力劃分，也不能明確鄭州市人民政府和鄭州市人大常委會如何就對航空港區(qū)的事務監(jiān)督權力進行劃分。

鄭州航空港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織的行政執(zhí)法權源自鄭州市人民政府的委托，根據(jù)依法行政的原則，受委托機關行使行政執(zhí)法權不得超出受托范圍。而根據(jù)《鄭州航空港區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的規(guī)定，鄭州航空港區(qū)在體制機制創(chuàng)新和完成各項職能等方面可以先行先試。這使得鄭州航空港區(qū)管委會能夠繞開地方性法規(guī)的束縛，結(jié)果可能會破壞依法行政原則在行政區(qū)劃的法律淵源層面的統(tǒng)一性要求。

二、解決鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律沖突之基本原則

現(xiàn)有的政策法規(guī)已經(jīng)在很大程度上放松了行政權力對鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟運行的限制，盡可能減少行政程序?qū)κ袌龌顒拥母深A。未來航空港區(qū)還會出臺更多鼓勵建立以市場為主導的法律制度設計。為了解決解決這些制度創(chuàng)新與現(xiàn)有行政區(qū)劃體制之間沖突所造成的規(guī)則適用困境，不僅需要明確“先行先試”的內(nèi)涵，還必須始終堅持有限政府原則和權責統(tǒng)一原則的要求。

（一）明確“先行先試”的內(nèi)涵

先行先試意味著可以打破常規(guī)、突破傳統(tǒng)。鄭州航空港區(qū)在法律性質(zhì)上不屬于傳統(tǒng)行政區(qū)劃的范疇，鄭州市人大常委會在航空港區(qū)的監(jiān)督職能在客觀上也已經(jīng)被弱化，作為河南省人民政府派出機構(gòu)的港區(qū)管委會，實際上行使的行政權力和所涉及的法律關系都已超出了傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律框架的調(diào)整范圍。像航空港區(qū)這類具有特殊經(jīng)濟功能的區(qū)域的出現(xiàn)，其實是調(diào)和改革開放的需要與法制統(tǒng)一原則之間矛盾的產(chǎn)物，不可能取代已經(jīng)定型的傳統(tǒng)行政區(qū)域體制。因此，先行先試的發(fā)展模式只能局限于區(qū)域經(jīng)濟，通過局部調(diào)整法律制度的實施，來激勵該區(qū)域內(nèi)確立以市場為主導的經(jīng)濟制度，從而為區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展注入新的活力。先行先試的發(fā)展模式應當遵守憲法和法律，不得違反法律的基本原則和精神。此外，區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展不能偏離全國性的戰(zhàn)略目標，地方經(jīng)濟利益的提升不得損害國家整體經(jīng)濟利益。

（二）堅持有限政府的原則

鄭州航空港區(qū)的行政管理體制不能脫離行政權力行使的一般規(guī)律，解決鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃法律沖突，應當堅持有限政府原則，盡量減少行政權力對鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟活動的干涉。

首先，鄭州市人民政府要維護公平競爭環(huán)境，保護市場主體的法律權利和合法利益，盡量減少對航空港區(qū)管委會行政管理活動的干預。其次，鄭州市人大及其常委會相對減少對港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織行政執(zhí)法權的監(jiān)督強度，降低市場經(jīng)濟運行的成本。最后，港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織也要盡量減少行政管理給市場主體帶來的成本。凡是市場機制自身能夠作出的判斷和解決的事項，行政權力和行政手段就盡可能不要插手。endprint

（三）貫徹權責統(tǒng)一原則

權責統(tǒng)一的原則就是要求國家機關的設置、人員組成和權力配置等方面科學合理。將這一原則適用于鄭州航空港區(qū)國家機關的組織活動中，至少應當在行政管理和執(zhí)法體制中滿足三個方面的要求：首先，港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織的設置應當充分考慮市場因素的影響。其次，港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織的設置應當符合精簡、便民的要求。最后，港區(qū)管委會及其設立的符合法定條件的組織的設置要具備專業(yè)化和穩(wěn)定性。

三、化解鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的法律沖突之建議

為了化解鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃之間的法律沖突，維護國家法制統(tǒng)一，應當根據(jù)有限政府原則和權責統(tǒng)一原則的要求，在航空港區(qū)現(xiàn)有法律框架之內(nèi)對相關的法律制度進行完善。

（一）鄭州市人大常委會仍應對鄭州航空港區(qū)實施基本監(jiān)督

一方面，鄭州航空港區(qū)經(jīng)濟發(fā)展狀況復雜多變、體制機制先行先試，立法機關本身的局限性決定了它無法及時掌握本地經(jīng)濟社會發(fā)展狀況并積極作出應對政策；另一方面，鄭州航空港區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展是以市場為導向的，不僅地方行政機關應當盡量減少法律監(jiān)督，地方人大及其常委會也只能實施基本監(jiān)督。

首先，鄭州航空港區(qū)管委會制定的其他規(guī)范性文件必須依法向鄭州市人大常委會進行備案。以此為基礎，鄭州市人大常會還應從維護本地經(jīng)濟社會發(fā)展的目標出發(fā)，對鄭州航空港區(qū)其他規(guī)范性文件的實施效果是否超越傳統(tǒng)行政區(qū)劃體制進行綜合性評估，并根據(jù)具體情況對航空港區(qū)的其他規(guī)范性文件提出補充或者修改的意見，特殊情形下還可以直接通過立法的方式進行修訂。

其次，鄭州市人大常委會應當對鄭州市人民政府及其職能部門與鄭州航空港區(qū)之間新確立的管理機制進行監(jiān)督。具體來說，鄭州市人大常委會通過建立綜合性評估機制，與鄭州市人民政府及其職能部門、鄭州航空港區(qū)建立各種溝通渠道和信息共享平臺，借助評估報告、質(zhì)詢等手段對鄭州市人民政府及鄭州航空港區(qū)管委會有關航空港區(qū)管理與建設中的重大決策進行監(jiān)督，倘若發(fā)現(xiàn)決策存在不當之處，可以根據(jù)實際情況向鄭州市人民政府提出補充、修改或是撤銷意見。

（二）鄭州市人民政府應當成為化解法律沖突的主導力量

鄭州市人民政府應當在《鄭州航空港區(qū)發(fā)展規(guī)劃》的基礎上制定地方政府規(guī)章，明確鄭州航空港區(qū)管委會權力行使的行政程序，盡可能減少鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域之間法律沖突的可能性。同時，對于河南自貿(mào)區(qū)與鄭州航空港區(qū)之間的法律沖突，也應當由鄭州市人民政府牽頭加以協(xié)調(diào)解決。鄭州航空港區(qū)和河南自貿(mào)區(qū)都將處于體制機制創(chuàng)新的探索階段，其他規(guī)范性文件只有適應本地經(jīng)濟社會發(fā)展的需求，推動地方人民政府職能的轉(zhuǎn)變，促進以市場為主導的經(jīng)濟發(fā)展模式的建立，才能在綜合評估中得到確認。此外，還應當在鄭州航空港區(qū)管委會與河南自貿(mào)區(qū)未來的管理機構(gòu)之間建立良好的溝通協(xié)同機制。

（三）河南省人民政府應當著力提升鄭州航空港區(qū)的法治發(fā)展水平

鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)劃之間的沖突在相當程度上具有跨區(qū)域性質(zhì)：首先，鄭州航空港區(qū)下轄地區(qū)包括鄭州市新鄭市、開封市尉氏縣，現(xiàn)有的行政區(qū)劃體制不足以滿足并解決航空港區(qū)經(jīng)濟社會急速發(fā)展所帶來的各種問題，反而，多個同一行政級別的主體之間會因為行政管理權限的劃分和公共資源的分配產(chǎn)生各種摩擦。其次，鄭州航空港區(qū)被明確賦予推動地方政府行政管理體制改革、建立以市場為導向的經(jīng)濟發(fā)展模式、帶動整個中原地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展重任，這已經(jīng)很大程度上決定了鄭州航空港區(qū)相較于與傳統(tǒng)行政區(qū)劃的沖突，應當接受河南省人民政府從本地發(fā)展的全局所做的制度安排。最后，河南省人民政府的一些職能部門也會越過行政區(qū)劃的邊界，對鄭州航空港區(qū)其他規(guī)范性文件的制定以及體制機制創(chuàng)新活動依法進行監(jiān)督，相應的也會產(chǎn)生法律沖突。

總的來說，河南省人民政府應當站在整個地區(qū)發(fā)展的高度，以實現(xiàn)中原經(jīng)濟區(qū)的改革與發(fā)展為目標，以有限政府原則和權責統(tǒng)一原則為指引，建立起鄭州航空港區(qū)與傳統(tǒng)行政區(qū)域體制之間法律沖突的解決機制，對鄭州航空港區(qū)的管理和建設活動進行有效的監(jiān)督。

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