大連市“放管服”改革為振興發(fā)展注入強勁動力

●大連市放管服改革課題組

大連市“放管服”改革為振興發(fā)展注入強勁動力

●大連市放管服改革課題組

近年來，大連市把“放管服”改革作為全面深化改革的核心之要、破除體制機制障礙的治本之策、促進創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的關(guān)鍵之舉，著力為企業(yè)松綁、為群眾解絆、為市場騰位、為廉政強身，全力打造國際化營商環(huán)境，有效地推動了新一輪老工業(yè)基地振興發(fā)展。2017年上半年，大連市地區(qū)生產(chǎn)總值增長6.8%，實現(xiàn)自2015年第二季度以來增幅連續(xù)9個季度穩(wěn)步上升，經(jīng)濟邁入持續(xù)健康發(fā)展軌道。

2015年，大連市成立了推進政府職能轉(zhuǎn)變協(xié)調(diào)小組，重點開展了政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革等七個方面的行政管理體制改革任務(wù)；2016年，市委、市政府將“放管服”改革作為著重抓緊抓實的七件大事之一；2017年，又進一步明確了改革重點和路徑，通過深化改革清除阻礙創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的門檻，通過加強監(jiān)管維護公平競爭的市場秩序，通過優(yōu)化服務(wù)營造一流的國際化營商環(huán)境，以權(quán)力“減法”、服務(wù)“加法”激發(fā)市場“乘法”，以看得見、摸得著的成效增進群眾的獲得感。

（一）堅持問題導(dǎo)向，推進改革精準發(fā)力

從企業(yè)和群眾反映最突出的問題入手，明確改革重點，有針對性地出臺改革政策。2017年第一季度，大連市圍繞世界銀行《營商環(huán)境報告》確定的評價營商環(huán)境便利度核心指標，精心設(shè)計并組織實施了“問診于企、問診于民”專題調(diào)研，發(fā)放問卷2902份，組織企業(yè)、市民座談會30場，400多人參會，實地走訪30家企業(yè)和公共行政服務(wù)中心。91.4%的企業(yè)和80%的群眾對“放管服”改革工作表示滿意或基本滿意。同時，摸清了營商環(huán)境建設(shè)過程中的堵點、痛點、難點，梳理出五大類共448個問題，為推進“放管服”改革找準發(fā)力點。還引入專家論證、第三方評估、征求公眾意見等決策程序，調(diào)動各方積極性、主動性，增強改革參與性、惠民性、實效性。堅持督考跟進，將“放管服”改革列入績效考核重要指標，把巡視、督查、審計等工作作為抓改革落地的“助推器”。將“放管服”改革納入大連市與上海對口交流合作培訓(xùn)的框架體系，找差距、查不足、補短板，不斷提升“放管服”改革工作水平。

（二）堅持“減”字當頭，推進市場和社會活力有效釋放

大力取消調(diào)整行政職權(quán)。2015年以來，市政府分11批取消調(diào)整了1626項行政審批職權(quán)。全面清理取消非行政許可審批，推行清單管理，行政職權(quán)精簡了46%，行政審批中介服務(wù)事項精簡了58%，行政事業(yè)性收費和政府性基金精簡了51%，累計為企業(yè)減負300多億元。深化投資審批制度改革，最大限度地下放核準權(quán)限，所有投資審批項目全部納入在線審批監(jiān)管平臺。先行首批賦予了金普新區(qū)123項市級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，主要涉及投資、國土、建設(shè)、海洋、林業(yè)、經(jīng)貿(mào)、教育、科技等領(lǐng)域。積極推進商事制度改革，實行“五證合一、一照一碼”，做到“條件齊全、立等即辦”。通過簡政放權(quán)，極大激發(fā)了市場活力和社會創(chuàng)造力，新增市場主體快速增長。2016年，新登記企業(yè)32313戶，平均每個工作日新增企業(yè)129戶；實際利用外資30億美元，增長11.1%。2017年上半年，新登記企業(yè)18700戶，平均每個工作日有150多戶企業(yè)落地；實際利用外資21億美元，增長14.7%。

（三）創(chuàng)新管理方式，推進市場環(huán)境更加公平公正

出臺了《加強對取消和調(diào)整行政審批事項后續(xù)監(jiān)管的意見》《關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監(jiān)管的實施意見》等政策文件，進一步轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新管理方式，推動政府職能重心從以審批為主的事前監(jiān)管向事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變。加快推進“雙隨機、一公開”監(jiān)管改革，市、縣兩級政府部門均建立了“一單、兩庫、一細則”，實現(xiàn)隨機抽查全覆蓋。推行綜合監(jiān)管、信用監(jiān)管、智能監(jiān)管等舉措，促進“放”“管”有機統(tǒng)一。

（四）突出“優(yōu)”字為重，推進政府服務(wù)效能全面提升

建立公共行政服務(wù)中心，搭建集行政審批、市民綜合訴求、公共資源交易“三位一體”的公共服務(wù)綜合平臺，實現(xiàn)行政審批“一站式辦結(jié)”、市民訴求“一號碼連通”、公共資源“一平臺交易”。按照“三集中、一分開”原則，35個市直部門的699項行政審批事項全部進駐公共行政服務(wù)中心集中辦理，真正實現(xiàn)“一個窗口受理、一個印章審批、一個流程辦結(jié)”。建立完善四級行政服務(wù)體系，實現(xiàn)公共行政服務(wù)全覆蓋。全面開展公共服務(wù)事項梳理規(guī)范工作，編制公共服務(wù)事項目錄和辦事指南，重點清理規(guī)范不合法、不合理的證明和手續(xù)，推進辦事流程優(yōu)化和服務(wù)方式創(chuàng)新，初步梳理出37個市政府部門368項公共服務(wù)事項。有96個事項實現(xiàn)了即時辦結(jié)，占26%；另有63個項目共壓縮528個工作日，平均每個事項壓縮辦理時限8天左右；共精簡辦事環(huán)節(jié)41個，清理證明和手續(xù)31個。

（五）深化政府機構(gòu)改革，推進體制機制創(chuàng)新

圍繞政府職能轉(zhuǎn)變和“放管服”改革，加快政府部門“三定”規(guī)定優(yōu)化調(diào)整，進一步理順政府部門職責(zé)關(guān)系。堅持“扁平化”原則，將金普新區(qū)打造成轉(zhuǎn)變政府職能和創(chuàng)新管理體制的先行區(qū)，大幅壓縮工作機構(gòu)、人員編制，減幅均達30%以上；自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)黨工委、管委會與金普新區(qū)黨工委、管委會合署辦公，明確自貿(mào)區(qū)大連片區(qū)建設(shè)發(fā)展主體，充分發(fā)揮金普新區(qū)作為國家級新區(qū)、自由貿(mào)易試驗區(qū)、自主創(chuàng)新示范區(qū)的疊加功能，實現(xiàn)融合發(fā)展。以普蘭店撤市設(shè)區(qū)為契機，進一步優(yōu)化機構(gòu)設(shè)置和權(quán)力運行機制，區(qū)政府工作部門和機關(guān)人員編制分別減少29.2%、25.7%?？茖W(xué)整合功能區(qū)，明確將開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、普灣經(jīng)濟區(qū)、金石灘旅游度假區(qū)的功能突出出來，充分發(fā)揮其開放的功能作用。推進高新區(qū)大部門制改革，強化科技創(chuàng)新功能，突出“高”“新”特點。

“放管服”作為一項全局性、基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性改革，是轉(zhuǎn)變政府職能的重要抓手和全面深化改革特別是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要內(nèi)容，是推動老工業(yè)基地新一輪振興發(fā)展的“金鑰匙”。2017年6月13日，國務(wù)院召開了“放管服”改革電視電話會議，李克強總理強調(diào)，“放管服”改革是一場刀刃向內(nèi)的深刻革命，要繼續(xù)以壯士斷腕的勇氣，披荊斬棘向前推進，并提出要為創(chuàng)業(yè)就業(yè)降門檻、為各類市場主體減負擔(dān)、為激發(fā)有效投資拓空間、為公平營商創(chuàng)條件、為群眾辦事生活增便利的“五為”要求。為此，大連市聚焦思想解放不到位、簡政放權(quán)力度不夠大、監(jiān)管制度和手段方式亟待完善、“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島”和少數(shù)干部存在怕?lián)?zé)、不作為等突出問題，全面對標，以更加有力的舉措在更大范圍、更深層次上推進“放管服”改革。

（一）持續(xù)加大簡政放權(quán)力度，更好激發(fā)市場活力和社會創(chuàng)造力

第一，按照“五個一律”取消和下放行政審批事項。對于企業(yè)投資項目，除特殊情況外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批；市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律交由市場；同類城市已取消的審批項目，大連市一律取消；已改為備案的事項，一律不得變相審批；直接面向基層、量大面廣、由區(qū)市縣和先導(dǎo)區(qū)管理更方便有效的事項，一律下放給地方和基層管理。第二，實施“多規(guī)合一”改革?？茖W(xué)制定大連振興發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，明確城市發(fā)展目標愿景、發(fā)展戰(zhàn)略、實施策略；建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，促進發(fā)展目標、空間坐標、用地指標“三標”銜接；建立統(tǒng)一的空間信息管理平臺，完善項目生成策劃協(xié)調(diào)機制，做大做實項目儲備庫；推行一張表單審批模式；完善工作保障機制，努力推動空間布局有序平衡，實現(xiàn)資源集約利用。第三，推進“區(qū)域評估”。由政府組織相關(guān)部門提前完成建設(shè)項目開工前審批過程中涉及的土地勘測定界、地質(zhì)災(zāi)害危險評估、環(huán)境影響評價方案等區(qū)域性專項評估評審工作，形成整體性、區(qū)域化評估評審結(jié)果，提供給該區(qū)域的建設(shè)項目單位共享共用，單體建設(shè)項目審批時簡化相關(guān)環(huán)節(jié)、申請材料或者不再進行評估。第四，向先導(dǎo)區(qū)賦權(quán)。建立“新區(qū)事新區(qū)辦”和“特事特辦”的工作運行機制，除法律法規(guī)和國家明文規(guī)定外，凡屬市級的行政審批與管理事項，原則上全部下放或委托給新區(qū)；對不能下放的事項以及需向國家申報的事項，為新區(qū)開辟綠色通道，最大限度提高其行政效能。

（二）深化審批制度改革，降低企業(yè)制度性交易成本

第一，深化投資審批制度改革。實行企業(yè)投資項目管理負面清單制度，保留的投資項目審批事項要全部納入市投資項目在線審批監(jiān)管平臺，實行“一站式”網(wǎng)上審批。清理規(guī)范投資項目報建審批事項，全面推行政府投資項目代建制和投資監(jiān)理制，在各先導(dǎo)區(qū)推行企業(yè)投資項目告知承諾制。探索建立市場準入負面清單制度，放寬民營經(jīng)濟的市場準入條件。第二，深化商事制度改革。在自貿(mào)區(qū)推進“證照分離”改革試點，實行“多證合一、一照一碼”。深入推進企業(yè)登記注冊便利化，盡早開通企業(yè)網(wǎng)上登記系統(tǒng)，具備電子營業(yè)執(zhí)照發(fā)放能力。第三，深化職業(yè)資格改革。制定并公布大連市職業(yè)資格目錄清單，進一步減少職業(yè)資格許可和認定事項，全面清理各種行業(yè)準入證、上崗證等，不合理的堅決取消。第四，深化收費清理改革。進一步完善收費項目目錄公開制度，實行常態(tài)化公開。全面完成事業(yè)單位改革，清理規(guī)范行政審批中介服務(wù)事業(yè)單位，堅決取消事業(yè)單位不合理收費，堅決杜絕中介機構(gòu)利用政府影響違規(guī)收費。第五，深化建筑領(lǐng)域?qū)ｍ椄母铩Ｉ罨型稑酥贫雀母?，實行“多圖聯(lián)審”，開展建設(shè)工程項目設(shè)計、施工及竣工圖紙數(shù)字化和白圖交付替代藍圖的試點工作，逐步推行數(shù)字化審圖。

（三）推進監(jiān)管體制改革，促進社會公平正義

第一，健全事中事后監(jiān)管制度體系。加快事中事后綜合監(jiān)管平臺建設(shè)，建立“市場自律、業(yè)界自治、社會監(jiān)督、政府監(jiān)管”為核心的“四位一體”綜合監(jiān)管體系，消除“重審批、輕監(jiān)管”“不愿管、不會管”“選擇性執(zhí)法、任性執(zhí)法”等現(xiàn)象。創(chuàng)新監(jiān)管方式方法，實施精準監(jiān)管、協(xié)同監(jiān)管、分類監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管，深化“雙隨機、一公開”監(jiān)管，建立“雙告知”“雙反饋”“雙跟蹤”“雙公示”“雙評估”監(jiān)管方式。推進市場監(jiān)管領(lǐng)域綜合執(zhí)法改革，推行跨部門聯(lián)合檢查，實現(xiàn)“一次抽查、全面體檢、綜合會診”。第二，全面推行行政審批告知承諾制。對實行告知承諾的行政審批事項，由行政審批機關(guān)制作告知承諾書，并向申請人提供示范文本，一次性告知申請人審批條件和需要提交的材料，申請人承諾符合審批條件并提交有關(guān)材料，即可當場辦理相關(guān)行政審批事項。第三，加強對取消、下放和保留的行政審批事項的后續(xù)監(jiān)管。全面建立取消、下放和調(diào)整行政審批事項目錄，實行動態(tài)管理；加強對區(qū)市縣、先導(dǎo)區(qū)承接下放權(quán)限工作的指導(dǎo)、培訓(xùn)和督促檢查，防止“自由落體”。對取消、下放和保留的行政審批事項制定具體事中事后監(jiān)管方案，創(chuàng)新監(jiān)管機制和監(jiān)管方式，全面落實監(jiān)管責(zé)任。

▲ 清園夜景 賈志剛攝影

（四）進一步優(yōu)化政府服務(wù)，不斷提高辦事效率

第一，推進行政審批標準化建設(shè)。集中整治行政審批“一長四多”，即審批時間長，蓋章多、收費多、中介多、材料多問題。減少申請材料，凡沒有法律、法規(guī)、規(guī)章明確規(guī)定的，一律取消；減少審批環(huán)節(jié)，凡審查內(nèi)容相同、多層級重復(fù)審查的環(huán)節(jié)，要通過授權(quán)能壓縮的盡量壓縮；減少各類不必要的證明和手續(xù)；減少辦理時限，所有行政審批事項的辦結(jié)時限原則上不超過國家規(guī)定時限的40%；減少審批自由裁量權(quán)，實現(xiàn)辦理過程公開透明、辦理結(jié)果預(yù)期明確。第二，大力推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。出臺了《大連市政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》，推動政務(wù)信息資源優(yōu)化配置和信息系統(tǒng)互聯(lián)互通。堅持“云網(wǎng)合一、云數(shù)聯(lián)動”，整合網(wǎng)上審批服務(wù)資源與數(shù)據(jù)，加快市、區(qū)兩級電子政務(wù)云平臺建設(shè)，推動市級網(wǎng)上審批平臺數(shù)據(jù)互認共享，讓信息多跑路、群眾少跑腿。第三，推行企業(yè)市場準入“多證聯(lián)辦”。重點加強“法人數(shù)字證書、海關(guān)報關(guān)單位注冊登記證書、檢驗檢疫自理報檢企業(yè)備案”等事項“多證聯(lián)辦”。第四，提升服務(wù)水平。深入推進“三集中、一分開”，實現(xiàn)“一個窗口受理、一站式辦理、一條龍服務(wù)”，提高集中審批便利化水平。深入實施“減證便民”專項行動，加強“即時辦理”項目清單管理，創(chuàng)新“兩微一端”推送、快遞送達、代辦送達等服務(wù)模式。

（課題組成員：王元新，大連市政府副秘書長、市編辦主任；夏連德，大連市政府研究室主任；盧威，大連市編辦二處處長；劉家印，大連市政府研究室研究二處副處長）