深化陜西財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理體制改革的若干建議

何蕓

摘 要：財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理，是科研工作得以高效開展的重要保障和核心驅(qū)動(dòng)。當(dāng)前，陜西財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理中存在著科研資金規(guī)模高速增長與科研人員勞動(dòng)報(bào)酬增長不匹配的突出問題，這體現(xiàn)出在財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理領(lǐng)域重視“物本”而輕視“知本”的深層理念。因此，應(yīng)當(dāng)尊重科研人員知識的價(jià)值性體現(xiàn)，讓智有所得、勞有所獲，增強(qiáng)科研人員的獲得感和滿足感，以此促進(jìn)科技創(chuàng)新活力的生成和科技體制的完善，為陜西省追趕超越和實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略發(fā)揮應(yīng)有的力量。

關(guān)鍵詞：財(cái)政科研項(xiàng)目資金；科研投入管理；知識價(jià)值

中圖分類號：G311 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）25-0060-03

財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理的目的是調(diào)節(jié)科研生產(chǎn)關(guān)系。完善的財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理體制能滿足科研工作的實(shí)際需要，激發(fā)科研人員的創(chuàng)新性和創(chuàng)造力；與之相反，科研生產(chǎn)力就會受到制約，科技創(chuàng)新更是無從談起。陜西省正處在追趕超越的關(guān)鍵時(shí)期和建設(shè)創(chuàng)新型省份的攻堅(jiān)階段，迫切需要科技創(chuàng)新作為發(fā)展的動(dòng)力和支撐。因此，深化財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理改革，加快形成充滿活力的科研管理和運(yùn)行機(jī)制，為科研人員潛心研究創(chuàng)造良好制度環(huán)境，是目前亟須解決的關(guān)鍵問題。

一、陜西財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理體制存在的主要問題

1.財(cái)政科研項(xiàng)目資金配置對人力價(jià)值補(bǔ)償不足。在科研領(lǐng)域，科研人員是主體，是生產(chǎn)力的代表?？蒲许?xiàng)目資金只有真正配置到對科研人員勞動(dòng)的應(yīng)有激勵(lì)上，才能有效促進(jìn)科研成果產(chǎn)出數(shù)量的提高和整體科研水平的提升。據(jù)陜西科技廳統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)分析，“十二五”期間，陜西省研發(fā)經(jīng)費(fèi)投入從2010年的217.5億元，增加至2015年的393.17億元，年均增長12.57%。其中，財(cái)政科技支出從2010年的25.25億元增加到2015年的57.28億元，年均增速為17.8%。但與此同時(shí)，財(cái)政科研項(xiàng)目資金配置比例并沒有隨之調(diào)整，多年來基本是將80%左右的資金投入到儀器設(shè)備的配備和差旅會議等活動(dòng)中，而規(guī)定了對包含績效支出在內(nèi)的間接費(fèi)用最高比例為不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)的20%。此外，對于間接費(fèi)用中的績效支出，還規(guī)定必須低于直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%，由此算來，對科研人員人力價(jià)值的補(bǔ)償只占總經(jīng)費(fèi)的2%～3%左右，甚至低于5%的臨時(shí)人員勞務(wù)費(fèi)比例。這必然難以激發(fā)科研人員的創(chuàng)新創(chuàng)造力，甚至?xí)斐煽蒲腥藛T為尋求合理的人力價(jià)值補(bǔ)償，而不得不采取購買發(fā)票、虛列開支等不法手段套取或轉(zhuǎn)移科研資金的情況。

2.財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理方式不符合科研活動(dòng)實(shí)際規(guī)律。財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理方式應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞科研活動(dòng)的實(shí)際規(guī)律和特點(diǎn)來進(jìn)行，但當(dāng)前存在著簡單套用行政化管理模式，“將‘參照機(jī)關(guān)差旅會議費(fèi)管理辦法變?yōu)榱恕勒??！蓖怀霰憩F(xiàn)在：第一，科研活動(dòng)支出項(xiàng)目受限。例如，學(xué)術(shù)會議中的茶歇費(fèi)用（主要包括茶葉、紙杯和水果等）是科研活動(dòng)中正常且必要的支出項(xiàng)目，但在機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法中卻是不允許報(bào)銷的超范圍開支。再如，在貧困山區(qū)和野外進(jìn)行科研活動(dòng)而無法取得住宿、交通費(fèi)財(cái)政性票據(jù)，是科研活動(dòng)的常態(tài)，但機(jī)關(guān)會議費(fèi)管理辦法中規(guī)定對于無票支出一律不予報(bào)銷。對此盲目依照，將使科研人員置于兩難境地：是選擇學(xué)術(shù)造假還是發(fā)票造假？第二，預(yù)算編制過細(xì)過死。當(dāng)前財(cái)政科研項(xiàng)目資金預(yù)算構(gòu)成分為了直接費(fèi)用和間接費(fèi)用兩大類，直接費(fèi)用中又包括了設(shè)備、差旅和會議費(fèi)等10項(xiàng)左右的支出科目，在做預(yù)算時(shí)要對每一項(xiàng)預(yù)先估算出使用金額，并且在實(shí)際使用中只有10%的微調(diào)幅度，這也是明顯不符合科研活動(dòng)規(guī)律的。因?yàn)榭蒲谢顒?dòng)存在很多不可控因素，很難事先預(yù)測出差次數(shù)、參加學(xué)術(shù)會議次數(shù)和消耗材料的數(shù)量等。此外，由于項(xiàng)目審批過程長，一些科研設(shè)備和材料價(jià)格的波動(dòng)也難以準(zhǔn)確預(yù)測。

3.煩瑣的科研資金報(bào)銷手續(xù)難以體現(xiàn)出服務(wù)性。財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理本應(yīng)服務(wù)于科研人員和科研活動(dòng)，但當(dāng)前繁雜的資金報(bào)銷手續(xù)，程序多、耗時(shí)長，已經(jīng)演變?yōu)椴皇枪芾矸?wù)于科研活動(dòng)，而是科研人員適應(yīng)于管理規(guī)則，造成了事實(shí)上的“科研內(nèi)耗”，嚴(yán)重壓制了科研人員的積極性。主要體現(xiàn)在兩方面：第一，從時(shí)間耗費(fèi)來說，科研人員為了報(bào)銷經(jīng)費(fèi)需要奔波于票據(jù)收集和層層簽字審批，通常是一張報(bào)銷單要數(shù)次找領(lǐng)導(dǎo)才能簽完字，這只會擠占他們寶貴的科研時(shí)間，讓科研經(jīng)費(fèi)難以真正用于科研活動(dòng)；第二，從精力耗費(fèi)來說，煩瑣的表格填寫和復(fù)雜科研經(jīng)費(fèi)報(bào)銷制度，需要專門的學(xué)習(xí)，這就無形中“把科研人員逼成了會計(jì)”。最終造成了不是經(jīng)費(fèi)為人的創(chuàng)造性活動(dòng)服務(wù)，而是人的創(chuàng)造性活動(dòng)為經(jīng)費(fèi)服務(wù)的局面。

這些問題，使科研人員幾乎喪失從事科研工作的內(nèi)生動(dòng)力，進(jìn)而使科研成果轉(zhuǎn)化率難以保障，陜西省雄厚的科技資源無法順利轉(zhuǎn)變?yōu)榭萍紝?shí)力，科技創(chuàng)新對陜西經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的引領(lǐng)作用難以充分彰顯。

二、“重物輕人”是深層原因

財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理使用，應(yīng)當(dāng)以鼓勵(lì)科研人員“想出成果、多出成果、快出成果和出好成果”為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。但陜西省在財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理中存在的問題，最終都指向了“重物輕人”的深層管理邏輯。主要體現(xiàn)在：

1.科研項(xiàng)目資金分配制度“重物輕人”。科研人員是促進(jìn)科技創(chuàng)新的主導(dǎo)力量，真正產(chǎn)生科研效益的是科研人員，而不是儀器設(shè)備。但目前大量科研項(xiàng)目資金都用來購買儀器設(shè)備等硬件，而忽視了對科研人員的軟投入，財(cái)政科研項(xiàng)目資金分配制度對科研人員的智力價(jià)值沒有充分認(rèn)可與體現(xiàn)。此外，科研人員的工作時(shí)間不完全符合八小時(shí)工作制，其具有創(chuàng)造性的腦力勞動(dòng)也不能等同于一般勞動(dòng)者的重復(fù)性勞動(dòng)，這些特點(diǎn)要求財(cái)政科研項(xiàng)目資金的管理要體現(xiàn)出對知識、對科研人員及其勞動(dòng)的尊重，有必要在科研項(xiàng)目資金中提高對科研人員智力上的補(bǔ)償比例，否則不僅難以調(diào)動(dòng)科研人員的研究積極性，還容易帶來經(jīng)費(fèi)“跑冒滴漏”等諸多不良現(xiàn)象。

2.科研項(xiàng)目資金管理方式“重物輕人”?？蒲许?xiàng)目資金的設(shè)計(jì)和使用是與科研工作的性質(zhì)、特點(diǎn)緊密聯(lián)系的，因此應(yīng)當(dāng)在遵守財(cái)務(wù)制度的基礎(chǔ)上，強(qiáng)調(diào)給予科研人員在科研項(xiàng)目資金使用方面的靈活自主性。但當(dāng)前科研項(xiàng)目資金在使用中要嚴(yán)格按照預(yù)算和管理規(guī)定執(zhí)行，忽視了科研人員主觀能動(dòng)性的發(fā)揮，導(dǎo)致科研人員確定業(yè)務(wù)性會議規(guī)模和開支標(biāo)準(zhǔn)時(shí)沒有自主性，在選擇交通工具前往特殊地區(qū)進(jìn)行科研活動(dòng)時(shí)也沒有自主選擇權(quán)，在購買必需的儀器設(shè)備時(shí)還要進(jìn)行層層審批，從而為科研項(xiàng)目資金的自主使用設(shè)置了無形的障礙。

3.科研項(xiàng)目資金報(bào)銷程序“重物輕人”。從本質(zhì)上來看，財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理應(yīng)當(dāng)便于科研人員科研工作的開展，但在實(shí)際報(bào)銷環(huán)節(jié)中，卻重視財(cái)務(wù)監(jiān)管而忽視了對科研人員的服務(wù)。例如辦公用品、圖書和電腦配件等，每一張正規(guī)發(fā)票都要附加一個(gè)相關(guān)單位的證明，在野外科考無法取得財(cái)政性票據(jù)時(shí)套用行政經(jīng)費(fèi)管理辦法而難以報(bào)銷，還有煩瑣的簽字審批程序和報(bào)銷規(guī)定的反復(fù)無常等，都增加了科研人員的報(bào)銷難度，甚至使科研人員產(chǎn)生“我要你的錢，你要我的命”的極端看法。

三、進(jìn)一步深化財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理體制改革的政策建議

1.以人為本是深化改革的根本宗旨。馬克思主義認(rèn)為，勞動(dòng)是唯一的價(jià)值源泉。因此，要在“人本”與“物本”之間重在尊重人的創(chuàng)造性勞動(dòng)在科研工作中的價(jià)值體現(xiàn)，增強(qiáng)科研人員的獲得感。一方面，要提升科研績效獎(jiǎng)勵(lì)的空間。提高間接費(fèi)用的比例上限，同時(shí)取消對在職在編科研人員績效支出的比例限制，將科研人員的勞動(dòng)報(bào)酬與實(shí)際貢獻(xiàn)掛鉤，加大績效激勵(lì)力度。另一方面，要擴(kuò)大勞務(wù)費(fèi)的開支范圍并取消比例限制。對實(shí)際參與了項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都應(yīng)當(dāng)開支勞務(wù)費(fèi)。同時(shí)，取消勞務(wù)費(fèi)比例限制，并參照其他省份的做法，將陜西省正高職稱科研人員的收入標(biāo)準(zhǔn)作為勞務(wù)費(fèi)支出的上限，這樣既能有效解決科研人員普遍反映的評審中預(yù)設(shè)比例的問題，又能突出科研項(xiàng)目資金管理中對科研人員的重視和支持。

2.實(shí)事求是是深化改革的基本遵循。要調(diào)整以往基于行政化模式管理財(cái)政科研項(xiàng)目資金的狀況，探索建立符合科研工作實(shí)際規(guī)律的管理方式和管理流程。一是要解決好廣泛存在的無發(fā)票報(bào)銷問題。針對科研人員出差時(shí)因客觀條件限制難以取得住宿、交通費(fèi)財(cái)政性票據(jù)的，項(xiàng)目承擔(dān)單位可在保真的情況下按實(shí)際發(fā)生額予以報(bào)銷；明確市內(nèi)調(diào)研可采取包干制，以解決市內(nèi)調(diào)研費(fèi)用無法報(bào)銷的問題。二是要規(guī)范學(xué)術(shù)交流報(bào)銷程序。明確項(xiàng)目承擔(dān)單位可根據(jù)工作需要，合理確定業(yè)務(wù)性會議規(guī)模和開支標(biāo)準(zhǔn)，并對邀請外國專家來華參加學(xué)術(shù)交流發(fā)生費(fèi)用等的報(bào)銷問題做出具體規(guī)定。三是要明確調(diào)研交通方式可自主選擇。對因地理環(huán)境等限制而無公共交通工具的，可選擇自駕車或租車，并可憑據(jù)報(bào)銷相關(guān)汽油費(fèi)、過路過橋費(fèi)和租車費(fèi)等。

3.簡政放權(quán)是深化改革的根本舉措。要通過簡政放權(quán)，克服以往預(yù)算編制過細(xì)過死的問題，發(fā)揮項(xiàng)目承擔(dān)單位和科研人員在財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理方面的主動(dòng)性。一是要簡化預(yù)算編制科目。建議將會議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為“研討交流費(fèi)”，將出版費(fèi)、文獻(xiàn)檢索費(fèi)、信息傳播費(fèi)和知識產(chǎn)權(quán)事物費(fèi)合并為“信息與知識產(chǎn)權(quán)費(fèi)”，并明確研討交流費(fèi)由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人按照項(xiàng)目研究實(shí)際需要編制預(yù)算。二是要擴(kuò)大包括項(xiàng)目預(yù)算調(diào)劑自主權(quán)和間接費(fèi)使用管理自主權(quán)等在內(nèi)的財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理權(quán)限。三是要簡化科研儀器設(shè)備采購管理流程。項(xiàng)目承擔(dān)單位可根據(jù)本單位實(shí)際情況制定儀器設(shè)備采購與管理細(xì)則，自行采購科研儀器設(shè)備，并可自行選擇科研儀器設(shè)備評審專家。

4.放管服結(jié)合是深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要把握好“放管服”之間的平衡，既通過簡政放權(quán)，激發(fā)科研活力；又管服結(jié)合，提升科研活動(dòng)的規(guī)范性和便捷性。一方面，要強(qiáng)化資金監(jiān)管。規(guī)范科研活動(dòng)支付業(yè)務(wù)、減少現(xiàn)金結(jié)算、強(qiáng)化資金安全、提高使用效率，推行科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)原則上使用公務(wù)卡或銀行卡轉(zhuǎn)賬結(jié)算。另一方面，要建立健全科研財(cái)務(wù)助理制度。為科研人員在項(xiàng)目預(yù)算編制和調(diào)劑、經(jīng)費(fèi)支出、財(cái)務(wù)決算和驗(yàn)收等方面提供專業(yè)化服務(wù)，把科研人員從煩瑣的事務(wù)中解放出來，解決“把科研人員逼成會計(jì)”的問題，“讓專業(yè)的人去做專業(yè)的事”。

5.打通政策“堵點(diǎn)”是深化改革的重要保障。要打通政策執(zhí)行中的“堵點(diǎn)”，細(xì)化實(shí)化政策規(guī)定，以增強(qiáng)科研人員改革的獲得感和滿足感。一方面，各單位要將承接的權(quán)力規(guī)范化。項(xiàng)目承擔(dān)單位要按照實(shí)事求是和精簡高效的原則，根據(jù)本單位實(shí)際情況自行制定具體的差旅費(fèi)、會議費(fèi)管理實(shí)施細(xì)則。同時(shí)，主動(dòng)在單位內(nèi)部公開項(xiàng)目預(yù)算、預(yù)算調(diào)劑、資金使用和研究成果等情況，確保有關(guān)政策盡快落地生根。另一方面，要對部分費(fèi)用進(jìn)一步做出明確規(guī)定。針對各單位在勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)等方面因?yàn)槿狈?biāo)準(zhǔn)而難以正常報(bào)銷或缺乏標(biāo)準(zhǔn)而費(fèi)用虛高設(shè)置的問題，應(yīng)當(dāng)參照相關(guān)規(guī)定對勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)設(shè)置相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，防止政策在執(zhí)行中走樣變形。

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[責(zé)任編輯 陳麗敏]