京津冀一體化下北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展方向與策略選擇

魏巍

摘 要：京津冀一體化下，發(fā)展北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)有了新的內(nèi)涵，是區(qū)域協(xié)作一體化進(jìn)程下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段，是都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的綜合體現(xiàn)。著眼于區(qū)域整體的節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，把節(jié)水農(nóng)業(yè)工程、土地利用、區(qū)域空間結(jié)合起來(lái)考慮，把節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理一體化規(guī)劃。發(fā)展方向要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制，要建立新型的農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)鏈。

關(guān)鍵詞：京津冀；新型節(jié)水農(nóng)業(yè)；發(fā)展方向

中圖分類號(hào)：F323 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）25-0019-02

京津冀區(qū)域協(xié)作一體化上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略后，為北京市節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展帶來(lái)了新的視野和境界。以三地一體化的視角考慮節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，有了新的戰(zhàn)略高度、新的發(fā)展方向與選擇策略。這一發(fā)展方向就是節(jié)水農(nóng)業(yè)要整合三地的自然生態(tài)資源、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)資源、人口資源，發(fā)展具有生產(chǎn)、生活和生態(tài)多功能的高效節(jié)水農(nóng)業(yè)，這就形成了北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)。

一、北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵

北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)是京津冀區(qū)域協(xié)作一體化進(jìn)程下現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的高級(jí)階段，是都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平的綜合體現(xiàn)。一體化具有產(chǎn)業(yè)融合和可持續(xù)發(fā)展的特征，具有生產(chǎn)、生活和生態(tài)功能多樣性。

新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵之一是區(qū)域一體化。打破了區(qū)域內(nèi)的行政壁壘，建立了分工協(xié)作的體制機(jī)制，提高了分工協(xié)作程度。建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)在京津冀區(qū)域的視角上，強(qiáng)調(diào)一體化，著眼于區(qū)域整體的節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展，把節(jié)水農(nóng)業(yè)工程、土地利用、區(qū)域空間結(jié)合起來(lái)考慮，把節(jié)水農(nóng)業(yè)建設(shè)、生態(tài)建設(shè)、水資源保護(hù)、水環(huán)境治理一體化規(guī)劃。生態(tài)功能除具有高效節(jié)水功能外，還增加了水土防護(hù)和自然環(huán)境景觀的保護(hù)功能，解決了生態(tài)環(huán)境及治理等諸多疑難問(wèn)題。

新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的內(nèi)涵之一是區(qū)域協(xié)作化。建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)強(qiáng)調(diào)協(xié)作化。協(xié)作化就是京津冀政府部門協(xié)作開展頂層設(shè)計(jì)，制定協(xié)作發(fā)展的共同目標(biāo)，要求農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，具有關(guān)聯(lián)度高廣深，互補(bǔ)性強(qiáng)、融合度優(yōu)的特點(diǎn)。政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策、財(cái)政資金轉(zhuǎn)移支付手段，打破行政區(qū)壁壘完成區(qū)域協(xié)作，用市場(chǎng)配置資源，使得節(jié)水農(nóng)業(yè)的資本、技術(shù)、勞動(dòng)力、產(chǎn)品等區(qū)域協(xié)作完成優(yōu)化配置。協(xié)作包括節(jié)水政策銜接、節(jié)水合作項(xiàng)目廣度和深度的拓展，與都市型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)程相適應(yīng)。

二、北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的困境

京津冀水資源供需矛盾突出，存在著資源性缺水和用水需求超過(guò)水資源承載力的雙重矛盾。體制機(jī)制上還有束縛發(fā)展的障礙，分析這些矛盾，可以為北京新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展找準(zhǔn)突破路徑。

（一）京津冀水資源供需矛盾尖銳

水資源匱乏嚴(yán)重，流域人均水資源占有量300立方米，是全國(guó)的1/8；但是用水量卻超過(guò)了供水量，造成了農(nóng)業(yè)灌溉用水和其他產(chǎn)業(yè)用水、生活用水不足。這其中重要的原因是農(nóng)業(yè)用水占各類用水的比重過(guò)大，大水漫灌浪費(fèi)嚴(yán)重。

供水不足就靠采集地下水和過(guò)度利用地面水來(lái)解決。多年超采地下水形成了巨大的漏斗區(qū)，形成了地面沉降；京津兩市、河北省會(huì)及下轄多數(shù)城市都出現(xiàn)了地面沉降現(xiàn)象，帶來(lái)了地面塌陷、地下水質(zhì)惡化的惡果。

這種需求大于供給的失衡局面，使得區(qū)域內(nèi)水生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化并呈不斷加重的趨勢(shì)。京津冀水資源的承載力已經(jīng)超過(guò)極限，流域內(nèi)污水治理不力、入河污染物量超過(guò)了河水的自凈能力。水生態(tài)惡化導(dǎo)致河流干枯、濕地面積減少，飲用水源地受到污染威脅。

（二）水務(wù)部門各自為戰(zhàn)

北京的節(jié)水農(nóng)業(yè)做得還是比較好的，但是，沒有大規(guī)模地在京津冀區(qū)域內(nèi)完成協(xié)作發(fā)展的規(guī)劃、建設(shè)工作，進(jìn)一步發(fā)展的空間格局受到了限制。

京津冀水務(wù)部門各自為戰(zhàn)，表現(xiàn)為對(duì)區(qū)域整體建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)重視不夠。各地對(duì)涉及彼此相關(guān)的節(jié)水基礎(chǔ)設(shè)施維護(hù)不力，同級(jí)區(qū)域政府間的協(xié)調(diào)機(jī)制沒有發(fā)揮作用或者很少發(fā)揮作用（開展了部分合作）。既往以來(lái)，中央政府協(xié)調(diào)京津冀水務(wù)工作還是很成功的，在南水北調(diào)、引灤濟(jì)津和向首都調(diào)水工程建設(shè)方面取得了成效，積累了經(jīng)驗(yàn)。目前迫切需要京津冀區(qū)域政府相互協(xié)調(diào)發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)，但卻遲遲不能建立一個(gè)互聯(lián)互通的協(xié)作機(jī)制。究其原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，京津冀之間特別是京津與河北之間，有著懸殊的差距；三地之間的訴求各不相同，追求的目標(biāo)所要解決的問(wèn)題很不一致；無(wú)法建立有效的、平等的水務(wù)協(xié)商機(jī)制，達(dá)成相互合作的協(xié)議。

面對(duì)環(huán)境污染特別是大氣污染加劇、水生態(tài)環(huán)境惡化難以遏制的局面，中共中央于2015年4月30日，審議通過(guò)了《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》），將京津冀協(xié)調(diào)發(fā)展上升為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略，統(tǒng)籌解決尖銳的社會(huì)矛盾，區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展提到了前所未有的高度。京津冀三地政府互動(dòng)合作活動(dòng)頻繁，這為三地解決突出生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)創(chuàng)造了空前的發(fā)展機(jī)遇。但是，面臨著困難、困惑和困境，要從困境中走出，一定要選擇正確的發(fā)展方向，建立有效的協(xié)調(diào)合作發(fā)展機(jī)制。

三、發(fā)展新型節(jié)水農(nóng)業(yè)，要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制

（一）國(guó)家牽頭的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐

自2007年始，發(fā)改委、財(cái)政部、國(guó)家環(huán)?？偩趾退浚_展流域生態(tài)補(bǔ)償河北省工作。控制河北境內(nèi)官?gòu)d水庫(kù)上游洋河、潮白河上游的水質(zhì)，以保護(hù)北京、天津兩市的水源地不受破壞。生態(tài)補(bǔ)償實(shí)質(zhì)上是解決流域區(qū)域的脫貧解困問(wèn)題。中央政府財(cái)政資金縱向轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)償流域地區(qū)貧困農(nóng)民，?？顚Ｓ糜谕烁€林（還草）的生態(tài)涵養(yǎng)水源工程和濕地建設(shè)工程。此外，還疊加扶貧資金項(xiàng)目的轉(zhuǎn)移支付，這對(duì)水源地的保護(hù)起到了非常好的作用。

中央政府財(cái)政縱向資金支持的辦法給了我們很大的啟示。省際間的區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度也必須建立起來(lái)，因?yàn)榘凑铡罢l(shuí)得益、誰(shuí)補(bǔ)償”的原則，建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)合作項(xiàng)目，必須建立生態(tài)補(bǔ)償橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，才能完成跨省市流域的合作。

（二）北京市牽頭的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)踐

北京市建設(shè)節(jié)水農(nóng)業(yè)的重要項(xiàng)目是要強(qiáng)化三地互聯(lián)互通的跨省區(qū)合作。面對(duì)無(wú)法逾越的障礙，自發(fā)的合作項(xiàng)目開始運(yùn)作。自2006年起，京冀就簽訂了“關(guān)于加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展合作的備忘錄”，其中一個(gè)重要的項(xiàng)目就是“稻改旱”。endprint

自2007 年夏季播種期始，在密云水庫(kù)的上游河北省境內(nèi)的張家口市，赤城縣的白河河谷、黑河河谷，承德市豐寧縣和灤平縣境內(nèi)的潮河河谷地區(qū)，共計(jì)10.3萬(wàn)畝水稻全部改為種植玉米；不但減少了灌溉用水量，而且減少了化肥施用的面源污染，改善了水源水質(zhì)。據(jù)林惠鳳等專家初步測(cè)算每公頃“稻改旱” 投入需要8 800元，北京市每公頃補(bǔ)貼5 100元。

沒有看到更多的文獻(xiàn)，無(wú)從知曉這項(xiàng)工作是如何繼續(xù)開展的。有一個(gè)很重要的值得深思的問(wèn)題是，在項(xiàng)目實(shí)施的期間內(nèi)，我們按照水資源保護(hù)的成本來(lái)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償是有據(jù)可查的，也是有保障的。但是，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)后，農(nóng)民們還會(huì)支持我們嗎？這項(xiàng)補(bǔ)償如何持續(xù)下來(lái)是值得認(rèn)真探討的。

（三）建立和完善生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制

《規(guī)劃綱要》實(shí)施后，北京市需要建立和完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，請(qǐng)津冀兩地配合支持發(fā)展節(jié)水農(nóng)業(yè)。這是一條有效的途徑，而切實(shí)可行的辦法之一就是建立已經(jīng)初步開展過(guò)的生態(tài)補(bǔ)充機(jī)制。綜合起來(lái)有如下幾點(diǎn)思考：

1.建立完善生態(tài)補(bǔ)償合作機(jī)制的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)。按照《規(guī)劃綱要》和《北京市“十三五時(shí)期水務(wù)發(fā)展規(guī)劃”》的要求，盡快組建首都水資源協(xié)調(diào)委員會(huì)辦公室，下設(shè)流域生態(tài)補(bǔ)償合作協(xié)調(diào)小組，請(qǐng)津冀兩地水務(wù)、發(fā)改、財(cái)政、環(huán)保相關(guān)單位共同參加。協(xié)調(diào)小組有以下職能：（1）按照國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償政策規(guī)定并結(jié)合自己的實(shí)際情況，制定實(shí)施流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)姆结槨⒄?。主要?nèi)容包括流域下游對(duì)上游通過(guò)對(duì)農(nóng)業(yè)水利設(shè)施的投入和品種改造以減少上游的農(nóng)業(yè)耗水量，優(yōu)化節(jié)水型林木草產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)節(jié)水，涵養(yǎng)水源，確保下游供水的補(bǔ)償性政策的制定。（2）確定北京市（可能涉及天津市）作為受益方，征收生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)和額度；同時(shí)，制定生態(tài)補(bǔ)償資金的使用管理辦法。（3）解決流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)議、糾紛問(wèn)題。

2.研究流域生態(tài)補(bǔ)償額度核算制度。三地專家、政府部門和流域地區(qū)農(nóng)民代表以聽證會(huì)形式（當(dāng)然可以采取其他更好形式），制定流域生態(tài)補(bǔ)償核算方法，建立使上游流域農(nóng)民基本滿意的生態(tài)補(bǔ)償核算與執(zhí)行制度。理論依據(jù)是以邊際機(jī)會(huì)成本理論，推演出成本補(bǔ)償法、意愿支付法和市場(chǎng)替代法。

3.探索流域生態(tài)補(bǔ)償資金監(jiān)管使用辦法。生態(tài)補(bǔ)充資金有效利用是個(gè)很大的問(wèn)題。三地專家應(yīng)制定資金監(jiān)管使用辦法，做到公平、合理地補(bǔ)償，并逐步過(guò)渡到增值使用的目的，以達(dá)到可持續(xù)利用的目的。

四、發(fā)展新型節(jié)水農(nóng)業(yè)，要建立新型農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)體系

發(fā)展新型節(jié)水農(nóng)業(yè)，要建立新型的一體化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)體系，同樣需要三地產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展?，F(xiàn)在面臨著許多亟待解決的問(wèn)題，三地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)協(xié)作尚未開展：一是沒有在三地水資源上下游流域之間達(dá)成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)合作的協(xié)議；二是沒有在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游各個(gè)環(huán)節(jié)達(dá)成合作協(xié)議。

究其原因有幾點(diǎn)：一是京津冀三地自身的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度低，還沒有形成完整的產(chǎn)業(yè)鏈條且在摸索之中；二是三地之間的農(nóng)業(yè)協(xié)作還沒有大規(guī)模開展，市場(chǎng)化程度也不高，自然無(wú)法形成分工與協(xié)作。

《規(guī)劃綱要》為新型節(jié)水農(nóng)業(yè)的發(fā)展，為三地建立新型農(nóng)業(yè)一體化經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)體系提供了政策支持空間。以節(jié)水農(nóng)業(yè)的視角發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一體化，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)鏈。京津地區(qū)主要發(fā)展都市型現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)，規(guī)劃如下：北京是籽種農(nóng)業(yè)、高端農(nóng)業(yè)；天津發(fā)展水產(chǎn)品加工業(yè)、精品農(nóng)業(yè)；河北發(fā)展果品、蔬菜產(chǎn)業(yè)、畜牧業(yè)和農(nóng)產(chǎn)品深加工業(yè)，為京津菜籃子服務(wù)。

三地實(shí)行有序節(jié)水分工、差異化經(jīng)營(yíng)，按照優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)原則布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。這是大方向，應(yīng)該持續(xù)努力，不能動(dòng)搖。

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[責(zé)任編輯 吳高君]endprint