北京市南水北調(diào)配套工程財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理體系構(gòu)建

田坤

摘 要：截至2016年底，北京市南水北調(diào)配套工程累計(jì)接收南水19.67億立方米，提前完成了國(guó)家南水北調(diào)工程五年達(dá)效的任務(wù)，這與北京市財(cái)政資金大力支持和財(cái)政項(xiàng)目有效的績(jī)效管理有著密切的關(guān)系。目前，我國(guó)水利行業(yè)尚未形成完整、科學(xué)的績(jī)效管理體系，阻礙了財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理進(jìn)一步提升。通過(guò)總結(jié)北京市南水北調(diào)工程建設(shè)委員會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“市南水北調(diào)辦”）績(jī)效管理中創(chuàng)新思路、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)與實(shí)施策略，以期為實(shí)施財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理相關(guān)單位提供借鑒。

關(guān)鍵詞：北京市南水北調(diào)；財(cái)政項(xiàng)目；績(jī)效管理體系；先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)

中圖分類號(hào)：F812.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2017）30-0076-03

從2014年江水進(jìn)京至2016年底，北京市南水北調(diào)配套工程累計(jì)接納南水19.67億立方米，保障了京津冀地區(qū)水資源供給、增加了水資源戰(zhàn)略儲(chǔ)備能力，改善了首都居民用水條件，關(guān)閉城區(qū)200余眼自備井、緩解了地下水降速率，改善了北京地區(qū)生態(tài)環(huán)境、構(gòu)建了城區(qū)安全供水格局等方面的綜合效益[1]，保證了財(cái)政資金效益最大化。

近年來(lái)，北京市財(cái)政局不斷加強(qiáng)北京市預(yù)算績(jī)效管理，逐步規(guī)范了財(cái)政資金分配，提高了財(cái)政資金使用效益。2016年底，對(duì)北京市59個(gè)財(cái)政項(xiàng)目的管理、使用以及產(chǎn)出效果進(jìn)行了財(cái)政績(jī)效評(píng)價(jià)，其中市南水北調(diào)辦的“南水北調(diào)配套工程運(yùn)維項(xiàng)目”獲得2016年度市財(cái)政局績(jī)效評(píng)價(jià)第一名。這與北京市南水北調(diào)辦建立健全財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理體系[2-4]，有著密切關(guān)系。

從2013年至今，市南水北調(diào)辦不斷提升實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理水平。通過(guò)“事前有評(píng)估、執(zhí)行有監(jiān)督、事中有跟蹤、事后有評(píng)價(jià)、結(jié)果有整改、總結(jié)有應(yīng)用”的全過(guò)程控制，績(jī)效管理取得了顯著成效[1]。同時(shí)，積極探索推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理體制機(jī)制創(chuàng)新，其中在創(chuàng)新思路理念指導(dǎo)下，績(jī)效管理體系化、項(xiàng)目管理制度化、政策掌握精準(zhǔn)化、溝通交流機(jī)制化、績(jī)效目標(biāo)明確化、監(jiān)督管理全程化、效益產(chǎn)能數(shù)量化等方面日臻完善。

一、創(chuàng)新思路

明確預(yù)算執(zhí)行責(zé)任，定期對(duì)預(yù)算支出資金支付進(jìn)度和工作業(yè)績(jī)和財(cái)政資金效益進(jìn)行通報(bào)。各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位與項(xiàng)目相關(guān)負(fù)責(zé)人每年簽訂《年度財(cái)政預(yù)算支出進(jìn)度責(zé)任書》，并加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目資金使用管理，通過(guò)主任辦公會(huì)、黨組辦公會(huì)等形式定期或不定期公開資金賬目情況，保障了財(cái)政項(xiàng)目資金有計(jì)劃、有效果地執(zhí)行。

單位結(jié)合批復(fù)的預(yù)算，從依法行政、依法理財(cái)?shù)母叨日J(rèn)真執(zhí)行預(yù)算，完善內(nèi)部預(yù)算管理及監(jiān)督機(jī)制，進(jìn)一步提升預(yù)算資金使用的規(guī)范性、時(shí)效性和效益性。嚴(yán)格預(yù)算調(diào)劑。預(yù)算批復(fù)后，各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位結(jié)合北京和市南水北調(diào)辦預(yù)算管理的相關(guān)要求，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行管理。加強(qiáng)資金支付管理，科學(xué)編制用款計(jì)劃，嚴(yán)格按照國(guó)庫(kù)集中支付有關(guān)規(guī)定辦理資金支付。

各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位按照北京市財(cái)政局每年度最新《北京市政府采購(gòu)集中采購(gòu)目錄及標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，在北京市政府采購(gòu)管理系統(tǒng)中進(jìn)行項(xiàng)目采購(gòu)申報(bào)，依法合規(guī)開展政府采購(gòu)活動(dòng)。

推進(jìn)財(cái)政項(xiàng)目資產(chǎn)清查，對(duì)各個(gè)單位全部資金進(jìn)行盤點(diǎn)核查，切實(shí)做到賬賬相符，推進(jìn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有機(jī)結(jié)合。加強(qiáng)存量資金管理，加大清理壓縮財(cái)政結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)資金，將當(dāng)年結(jié)余資金與下年預(yù)算安排掛鉤，結(jié)余資金沉淀較多的單位，市財(cái)政將相應(yīng)減少其下年度預(yù)算安排規(guī)模。加快預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度。嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算及國(guó)庫(kù)管理制度規(guī)定，認(rèn)真編制用款計(jì)劃，及時(shí)提出支付申請(qǐng)，加快形成實(shí)際支出。特別是針對(duì)支出進(jìn)度偏慢的重大項(xiàng)目，細(xì)化落實(shí)預(yù)算，在依法合規(guī)、保證工作質(zhì)量的前提下督促加快推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施和工程進(jìn)度，加快預(yù)算支出進(jìn)度。

建立健全第三方機(jī)構(gòu)績(jī)效管理和評(píng)價(jià)體系。通過(guò)政府采購(gòu)方式，在政府采購(gòu)程序公開選定的第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)中擇優(yōu)確定承接機(jī)構(gòu)，對(duì)各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位開展績(jī)效評(píng)價(jià)成為常態(tài)化管理。在各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位績(jī)效自我評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，通過(guò)過(guò)程痕跡資料評(píng)審、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查評(píng)價(jià)、專家綜合評(píng)價(jià)等方式獨(dú)立實(shí)施第三方評(píng)價(jià)。同時(shí)，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋給項(xiàng)目執(zhí)行單位，限期整改，并由第三方監(jiān)督整改落實(shí)結(jié)果。

項(xiàng)目績(jī)效管理實(shí)現(xiàn)全鏈條管理。其中，財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算、招標(biāo)控制、合同管理、績(jī)效管理、檔案管理、資金支付、決算審核等重要環(huán)節(jié)管理已日趨成熟。每一個(gè)環(huán)節(jié)相互牽制、相互關(guān)聯(lián)，形成了項(xiàng)目績(jī)效管理閉環(huán)。

二、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)及實(shí)施策略

（一）內(nèi)部控制體系化

加強(qiáng)內(nèi)部?jī)?nèi)控管理，首先由市南水北調(diào)辦對(duì)辦屬各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位的內(nèi)部控制點(diǎn)及業(yè)務(wù)層面風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行排查，并出具內(nèi)控評(píng)估報(bào)告。各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位及時(shí)整改，并統(tǒng)一定期完成內(nèi)控手冊(cè)修訂，確保內(nèi)部控制建設(shè)真正促進(jìn)項(xiàng)目績(jī)效實(shí)現(xiàn)。從加強(qiáng)內(nèi)部控制推動(dòng)財(cái)政項(xiàng)目全過(guò)程預(yù)算績(jī)效管理，已逐步建立“花錢必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的管理機(jī)制。特別是加大了財(cái)政項(xiàng)目大額資金的管控，對(duì)政府采購(gòu)方式中招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性措施、單一來(lái)源和網(wǎng)上競(jìng)價(jià)的全過(guò)程參與，強(qiáng)化痕跡管理，確保全程管控、監(jiān)督到位。

（二）項(xiàng)目管理制度化

市南水北調(diào)辦制定了《市南水北調(diào)辦2016年度財(cái)政支出績(jī)效跟蹤實(shí)施方案》，實(shí)施跟蹤月報(bào)制度，將檢查、管理、規(guī)范工作統(tǒng)一，并定期對(duì)跟蹤情況進(jìn)行匯總分析。通過(guò)加強(qiáng)績(jī)效目標(biāo)完成情況的跟蹤管理和督促檢查，實(shí)現(xiàn)對(duì)年度部門預(yù)算資金使用的實(shí)時(shí)管控，及時(shí)差錯(cuò)糾偏，規(guī)范資金管理，提高使用效益。

各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位定期修訂《貨幣資金管理辦法》《財(cái)政項(xiàng)目管理辦法》《財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理辦法》《政府采購(gòu)管理辦法》《財(cái)政項(xiàng)目計(jì)量支付管理辦法》《財(cái)政項(xiàng)目合同管理辦法》《工程運(yùn)行管理人員管理辦法》《隧洞工程巡查管理辦法》《財(cái)政項(xiàng)目支付管理辦法》《預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度管理細(xì)則》等相關(guān)制度，嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施環(huán)節(jié)具體操作細(xì)節(jié)，推進(jìn)了績(jī)效管理體系的構(gòu)建。如加強(qiáng)對(duì)財(cái)政項(xiàng)目合同管理工作，各個(gè)預(yù)算執(zhí)行單位在定期修訂合同管理辦法的同時(shí)，成立專門合同評(píng)審小組，重點(diǎn)加強(qiáng)財(cái)政項(xiàng)目合同簽訂資金管理，根據(jù)合同不同特點(diǎn)和各單位管理實(shí)際情況，加強(qiáng)對(duì)痕跡資料的倒查力度，確保合同執(zhí)行到位。endprint

（三）政策掌握精準(zhǔn)化

嚴(yán)格參照《北京市市級(jí)項(xiàng)目支出預(yù)算管理辦法（修訂）》（京財(cái)預(yù)[2002]1831號(hào)）、《北京市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)本市預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》（京政辦發(fā)[2011]53號(hào)）、《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)管理暫行辦法》（京財(cái)預(yù)[2012]272號(hào)）、《北京市財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)實(shí)施細(xì)則》（京財(cái)績(jī)效[2013]2772號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于專員辦進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算監(jiān)管工作的意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)[2016]38號(hào)）和《北京市市級(jí)部門預(yù)算管理綜合考核辦法》（京財(cái)績(jī)效[2016]2288號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)需求和履約驗(yàn)收管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2016]205號(hào)）、《北京市財(cái)政局關(guān)于本市級(jí)政府采購(gòu)非招標(biāo)采購(gòu)方式有關(guān)問(wèn)題的通知》（京財(cái)采購(gòu)[2017]143號(hào)）、財(cái)政部《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》（財(cái)會(huì)[2017]1號(hào)）等文件規(guī)定，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理，做到績(jī)效目標(biāo)公開，績(jī)效跟蹤形成常態(tài)化，推進(jìn)部門自評(píng)，提高資金使用效益。實(shí)行預(yù)算安排與績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果掛鉤，促進(jìn)績(jī)效管理與預(yù)算編制的結(jié)合。

市南水北調(diào)辦內(nèi)部OA辦公自動(dòng)化系統(tǒng)及時(shí)下發(fā)最新文件及管理規(guī)定，各項(xiàng)目執(zhí)行單位采取職工自學(xué)、集體討論、專家講解等方式針對(duì)重要政策逐條吃透，做到掌握政策精準(zhǔn)化。

同時(shí)，把每年財(cái)政項(xiàng)目管理相關(guān)文件裝訂成冊(cè)，時(shí)刻指導(dǎo)項(xiàng)目管理人員“清楚自己干什么、為什么這么干、怎么干、干得是否合規(guī)”。

學(xué)習(xí)《中國(guó)財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)框架體系》和《財(cái)政支出政策績(jī)效評(píng)價(jià)操作指南》，針對(duì)支出績(jī)效評(píng)價(jià)體系，完善自身管理體系。

（四）溝通交流機(jī)制化

北京市南水北調(diào)辦內(nèi)部各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位之間績(jī)效管理業(yè)務(wù)科室，針對(duì)財(cái)政項(xiàng)目預(yù)算、招標(biāo)控制、合同管理、績(jī)效管理、檔案管理、資金支付等方面通過(guò)需求溝通、現(xiàn)場(chǎng)調(diào)研、專題座談等方式，逐步建立項(xiàng)目管理溝通交流機(jī)制，并定期開展相關(guān)交流、取長(zhǎng)補(bǔ)短、共同提升財(cái)政項(xiàng)目管理水平，財(cái)政項(xiàng)目的順利實(shí)施奠定基礎(chǔ)。

項(xiàng)目執(zhí)行單位分批赴國(guó)內(nèi)績(jī)效管理先進(jìn)單位進(jìn)行調(diào)研，并將調(diào)研的成果直接落實(shí)到財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理各個(gè)環(huán)節(jié)中。其中，各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位分別學(xué)習(xí)江蘇其精細(xì)化管理、規(guī)范化運(yùn)行、創(chuàng)新化效益管理模式；學(xué)習(xí)山東南水北調(diào)地方立法經(jīng)驗(yàn)；學(xué)習(xí)河南干線生態(tài)帶建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；學(xué)習(xí)河北水廠建設(shè)經(jīng)驗(yàn)；學(xué)習(xí)天津城市水生態(tài)環(huán)境改善經(jīng)驗(yàn)等，重點(diǎn)學(xué)習(xí)績(jī)效管理和內(nèi)部控制制度建設(shè)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，提升項(xiàng)目執(zhí)行單位管理水平。

同時(shí)，項(xiàng)目執(zhí)行單位與項(xiàng)目實(shí)施單位不定期開展項(xiàng)目管理座談會(huì)，搭建交流平臺(tái)，整改落實(shí)情況進(jìn)行通報(bào)，探討提升項(xiàng)目實(shí)施的先進(jìn)方式和方法，全方面提升項(xiàng)目績(jī)效管理。

（五）績(jī)效目標(biāo)明確化

績(jī)效目標(biāo)應(yīng)當(dāng)清晰反映北京市南水北調(diào)配套工程財(cái)政資金的預(yù)期產(chǎn)出和效果，與任務(wù)數(shù)相對(duì)應(yīng)，與資金量相匹配，從數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)效、成本以及經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響、滿意度等方面進(jìn)行細(xì)化。根據(jù)下一年度北京市級(jí)預(yù)算編制有關(guān)要求，明確和細(xì)化的預(yù)算績(jī)效目標(biāo)申報(bào)要求，在北京市南水北調(diào)辦編報(bào)整體支出的總體績(jī)效目標(biāo)及具體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，項(xiàng)目執(zhí)行單位分階段、分層次、分地區(qū)編制每一個(gè)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)，能量化的不定性化、能細(xì)化的不簡(jiǎn)化、能定準(zhǔn)確時(shí)間的不寫模糊日期。

（六）監(jiān)督管理全程化

加強(qiáng)監(jiān)督財(cái)政預(yù)算支出質(zhì)量和效能管理。各項(xiàng)目執(zhí)行單位指派紀(jì)檢專員監(jiān)督財(cái)政項(xiàng)目全過(guò)程執(zhí)行，做到“預(yù)算建賬、執(zhí)行查賬、事后交賬”長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格執(zhí)行《關(guān)于規(guī)范部門預(yù)算政策采購(gòu)招標(biāo)過(guò)程行政監(jiān)督的通知》（京調(diào)辦函[2015]111號(hào)），規(guī)范了北京市南水北調(diào)辦各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位在執(zhí)行政府采購(gòu)過(guò)程中的監(jiān)督事宜。提前學(xué)習(xí)《北京市預(yù)算審查監(jiān)督條例（表決稿）》，各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位提前整理歷年審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題臺(tái)賬、整改方案及措施，促進(jìn)以后財(cái)政項(xiàng)目實(shí)施實(shí)現(xiàn)“錢責(zé)、事責(zé)、權(quán)責(zé)”相統(tǒng)一。

（七）效益產(chǎn)能數(shù)量化

市南水北調(diào)辦與北京市水資源調(diào)度中心、南水北調(diào)中線總公司、北京市自來(lái)水集團(tuán)（京源公司、城子水廠、通州水廠、第三水廠、第十水廠、第九水廠、郭公莊水廠和良鄉(xiāng)水廠）開展了一系列調(diào)研、走訪、滿意度調(diào)查等活動(dòng)，保障北京市南水北調(diào)工程上、下游供水關(guān)系無(wú)縫銜接，調(diào)水工作高效運(yùn)轉(zhuǎn)，保證財(cái)政效益落實(shí)。各個(gè)項(xiàng)目執(zhí)行單位重視財(cái)政項(xiàng)目產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益。定期與下游接水單位北京市自來(lái)水集團(tuán)各個(gè)水廠、各個(gè)區(qū)水務(wù)局等多家單位開展溝通協(xié)調(diào)會(huì)、滿意調(diào)查等活動(dòng)，凸顯財(cái)政效益。

同時(shí)，市南水北調(diào)辦研究高效利用“南水”的調(diào)水模式，采用“喝、存、補(bǔ)”的利用原則，努力把好水用到“刀刃”上，讓南水發(fā)揮最大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益。僅2016年全年，向懷柔和密云等大中型水庫(kù)“存”了2.01億立方米，向潮白河、堿河等市中心河湖和地下水“補(bǔ)”了1.71億立方米，向北京自來(lái)水集團(tuán)供水“喝”了7.38億立方米。供水范圍基本覆蓋了北京市中心城區(qū)、豐臺(tái)河西地區(qū)、大興新城、門頭溝新城、昌平部分地區(qū)等居民；核心區(qū)供水安全系數(shù)由1.0提升至1.2；直接受益群體為1 100多萬(wàn)人口，城區(qū)日供水量中南水超過(guò)七成。

目前，北京市南水北調(diào)辦的財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理各項(xiàng)工作不斷開拓創(chuàng)新、穩(wěn)步推進(jìn)，從“投入型”成功轉(zhuǎn)型為“績(jī)效型”。

三、存在的問(wèn)題

（一）擴(kuò)大北京受益范圍

受著供水范圍的影響，尚未接通南水供水管線的部分地區(qū)急需南水提升區(qū)域水環(huán)境、帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。如朝陽(yáng)、大興地區(qū)希望推進(jìn)平原調(diào)蓄設(shè)施建設(shè)、增加區(qū)域水面、改善水生態(tài)環(huán)境；海淀區(qū)希望為“三山五園”水環(huán)境提供更對(duì)資源，山后地區(qū)納入南水北調(diào)供水范圍；豐臺(tái)、石景山、門頭溝區(qū)希望加快河西支線建設(shè)，為當(dāng)?shù)乜焖僭鲩L(zhǎng)的居民供水需求提供水源條件；房山、通州、昌平區(qū)；順義、平谷、懷柔、密云區(qū)加大回補(bǔ)地下水和應(yīng)急水源地建設(shè)。

（二）妥善處理工程建設(shè)資金與運(yùn)行管理成本之間的關(guān)系

工程建設(shè)費(fèi)用降低，直接提升工程運(yùn)行管理費(fèi)用：如北京市南水北調(diào)配套工程大口徑地下輸水隧洞工程采用防止?jié)B漏水的設(shè)計(jì)工藝有兩種，分別是防水設(shè)計(jì)或排水設(shè)計(jì)，前者防水設(shè)計(jì)工程成本造價(jià)要高于后者排水設(shè)計(jì)工程成本造價(jià)，后者造價(jià)約低于前者65萬(wàn)元/公里。以15公里長(zhǎng)度、排水設(shè)計(jì)理念施工的隧洞工程，其成本可節(jié)約1 000萬(wàn)元左右，但是導(dǎo)致隧洞工程附屬設(shè)施內(nèi)將定期開展抽排水工作、且工程內(nèi)部附屬設(shè)備設(shè)施長(zhǎng)期處于潮濕狀態(tài)，將直接整加了其日常維修養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。短短幾年的設(shè)備維修、養(yǎng)護(hù)、更換和日常抽排費(fèi)用將遠(yuǎn)超于1 000萬(wàn)元。

如工程建設(shè)階段不考慮隧洞工程連接路問(wèn)題，雖然節(jié)約大筆建設(shè)成本和征地拆遷費(fèi)用，但是直接增加了工程保護(hù)難度，降低了工程處置突發(fā)事件的能力，間接提升財(cái)政資金支持，直接減低財(cái)政資金經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)生。

四、結(jié)論

目前，北京市南水北調(diào)配套工程正在發(fā)揮著巨大經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，為京津冀地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展提供水資源保障，隨著財(cái)政項(xiàng)目績(jī)效管理水平的不斷提升，后期效益將更加明顯。

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[責(zé)任編輯 陳丹丹]endprint