俄羅斯國(guó)家公園的管理制度及對(duì)我國(guó)的借鑒

高潔煌　蔚東英

摘 要：俄羅斯是世界上國(guó)土面積最大的國(guó)家，其對(duì)自然資源的管理和珍稀動(dòng)植物的保護(hù)自成一套。其中，國(guó)家公園是俄羅斯特別自然保護(hù)區(qū)域體系中保護(hù)級(jí)別最高的保護(hù)地之一。截至2014年，俄羅斯已經(jīng)建有47座國(guó)家公園。完善的法律法規(guī)和行之有效的管理制度使得俄羅斯的國(guó)家公園運(yùn)行良好，自然資源得到較好的保護(hù)。筆者從國(guó)家公園的定義、入選標(biāo)準(zhǔn)、管理部門設(shè)置、機(jī)構(gòu)職能、人員配置、資金來(lái)源、土地權(quán)屬等方面闡述了俄羅斯國(guó)家公園管理制度的總體情況，并基于我國(guó)的基本國(guó)情提出如下建議：（1）建立國(guó)家公園體制明確為中央事權(quán)，即明確國(guó)家公園由國(guó)家中央機(jī)構(gòu)直接管理，國(guó)家公園的資產(chǎn)所有權(quán)也歸國(guó)家所有；（2）統(tǒng)一管理部門，建議由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理工作，其他自然保護(hù)地是否由一個(gè)部門管理要根據(jù)改革進(jìn)程分階段實(shí)施；（3）管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治職能；（4）與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合，即根據(jù)自然資源所有者和管理者分離的原則，由國(guó)家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；管體制度；俄羅斯

俄羅斯國(guó)土面積廣闊，是世界上國(guó)土面積最大的國(guó)家，對(duì)自然資源的管理和珍稀動(dòng)植物的保護(hù)有其自成一套的管理制度。俄羅斯現(xiàn)行法律《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法》規(guī)定了聯(lián)邦及特別自然保護(hù)區(qū)、聯(lián)邦級(jí)自然保護(hù)區(qū)、地方級(jí)特別自然保護(hù)區(qū)和地方級(jí)自然保護(hù)區(qū)等多種級(jí)別的自然保護(hù)區(qū)。其中，國(guó)家公園屬于俄羅斯級(jí)別最高的聯(lián)邦級(jí)特別自然保護(hù)區(qū)域。2根據(jù)2014年《俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，截至2014年俄羅斯共有47個(gè)國(guó)家公園，占地面積1.27×105公頃。3

一、國(guó)家公園定義1

根據(jù)《莫斯科特別自然保護(hù)區(qū)法》規(guī)定，國(guó)家公園是聯(lián)邦級(jí)特別自然保護(hù)區(qū)，其作為獨(dú)一無(wú)二的自然綜合體，具有特殊的自然保護(hù)、生態(tài)教育和休閑休養(yǎng)價(jià)值，是具有高度的自然多樣性和稀有的、保存度較高的典型自然群體。國(guó)家公園區(qū)域內(nèi)有瀕臨滅絕的動(dòng)植物，一般面積超過500公頃，以自然保護(hù)、教育和科研以及居民休養(yǎng)為目的的活動(dòng)允許在國(guó)家公園的個(gè)別被劃分出來(lái)的區(qū)域進(jìn)行。2016年俄羅斯政府頒布了《建立聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)“基斯洛沃茨克國(guó)家公園”》2的 N 1290-р 命令中就明確表示“保護(hù)基斯洛沃茨克國(guó)家公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對(duì)公民進(jìn)行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護(hù)自然的科學(xué)方法、進(jìn)行國(guó)家生態(tài)監(jiān)測(cè)是聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)的目標(biāo)?！?/p>

二、入選標(biāo)準(zhǔn)3

根據(jù)《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法》規(guī)定，在決定建立特別自然保護(hù)區(qū)時(shí)需要考慮所設(shè)立的區(qū)域是否具有保護(hù)物種多樣性的意義、是否具有美學(xué)價(jià)值和科研價(jià)值，是否古生物主體等因素。基于此，可以被設(shè)定為國(guó)家公園的區(qū)域一般要符合以下所有的或者大多數(shù)的條件：

（1）自然綜合體保存完好（未被開發(fā)破壞的自然景觀占區(qū)域的大部分，具有一處或者多處面積足夠大的原始自然景觀）；

（2）自然景觀極具多樣性（區(qū)域內(nèi)有明顯的因植被類型不同而互相區(qū)別的地貌差異，數(shù)量眾多的湖泊，濱海地區(qū)要有列島和島嶼，有大川大河）；

（3）具有物種多樣性（稀有動(dòng)、植物與相應(yīng)地理景觀的典型組合）；

（4）具有資源獨(dú)特性（區(qū)域內(nèi)有稀有瀕危動(dòng)植物，包括錄入國(guó)際紅皮書和俄羅斯聯(lián)邦紅皮書的物種，同時(shí)也包括國(guó)際公約和協(xié)議要保護(hù)的物種）；

（5）高度適合休養(yǎng)（區(qū)域要非常適合各種形式的休養(yǎng)娛樂，包括旅游）；

（6）具有極高的美學(xué)價(jià)值（具有相當(dāng)數(shù)量的獨(dú)一無(wú)二的可視的自然瑰寶，具有風(fēng)景多樣性和審美性極高的獨(dú)特景觀，零星分布人文景觀）；

（7）舒適的氣候（氣候舒適，沒有影響休閑娛樂的極端氣候因素）；

（8）歷史人文價(jià)值（擁有珍貴的人文景觀：著名的歷史、人文、考古、園林和工程藝術(shù)的文物和遺址）。

此外，為了更好地保護(hù)國(guó)家公園的完整性，防止人為的不良影響，一般會(huì)在國(guó)家公園相鄰的獨(dú)立和水體處建立保護(hù)帶。

三、基本管理制度

俄羅斯聯(lián)邦是一個(gè)由22個(gè)自治共和國(guó)、46個(gè)州、9個(gè)邊疆區(qū)、4個(gè)自治區(qū)、1個(gè)自治州和3個(gè)聯(lián)邦直轄市等共計(jì)85個(gè)聯(lián)邦主體組成的聯(lián)邦共和立憲制國(guó)家。根據(jù)1999年10月6日N 184-ФЗ號(hào)法令《關(guān)于聯(lián)邦主體國(guó)家權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)和立法機(jī)構(gòu)的一般組織原則》，俄羅斯特別自然保護(hù)區(qū)的組織和運(yùn)作權(quán)力可以從聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)移到由聯(lián)邦政府按章程設(shè)立的聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機(jī)關(guān)。

同時(shí)，根據(jù)《聯(lián)邦特別自然保護(hù)區(qū)域法》規(guī)定，公民、社會(huì)聯(lián)合組織、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非營(yíng)利性組織有權(quán)協(xié)助俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力機(jī)構(gòu)和地方自治機(jī)構(gòu)實(shí)行在管理和保護(hù)特別自然保護(hù)區(qū)方面的各項(xiàng)政策。俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家權(quán)力機(jī)構(gòu)、俄羅斯聯(lián)邦主體權(quán)力國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方自治機(jī)構(gòu)在實(shí)行各項(xiàng)措施時(shí)要充分考慮公民、社會(huì)聯(lián)合組織、環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的非營(yíng)利性組織的意見。

（一）管理部門、職責(zé)及部門之間的關(guān)系

俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部（又稱自然資源與生態(tài)部）隸屬聯(lián)邦政府，內(nèi)設(shè)的10個(gè)司和5個(gè)聯(lián)邦級(jí)直屬機(jī)關(guān)（2個(gè)署、3個(gè)局），負(fù)責(zé)礦產(chǎn)資源、水資源、森林資源、動(dòng)物及其生存環(huán)境、生態(tài)監(jiān)督與監(jiān)測(cè)等自然資源領(lǐng)域內(nèi)相關(guān)的法律法規(guī)制定、國(guó)家政策調(diào)整、政策實(shí)施監(jiān)督與評(píng)價(jià)、國(guó)際合作與交流等內(nèi)容1（詳見圖1）。在職能分工方面，環(huán)境保護(hù)和自然資源部的10個(gè)司負(fù)責(zé)各自相應(yīng)自然資源的政策制定和宏觀調(diào)控，分別是事務(wù)與人事管理司、經(jīng)濟(jì)與財(cái)務(wù)司、法律司、國(guó)際合作司、環(huán)境保護(hù)與國(guó)家政策司、地質(zhì)、礦產(chǎn)利用與國(guó)家政策司、森林資源管理與國(guó)家政策司、水文氣象、環(huán)境監(jiān)測(cè)與國(guó)家政策司、水資源管理與國(guó)家政策司、狩獵經(jīng)濟(jì)管理與國(guó)家政策司。俄聯(lián)邦地下資源利用局、俄聯(lián)邦水資源局、俄聯(lián)邦林業(yè)局是這10個(gè)司所制定的政策和計(jì)劃的執(zhí)行者，俄聯(lián)邦自然資源利用監(jiān)督署和俄聯(lián)邦水文氣象與環(huán)境監(jiān)測(cè)蜀則是負(fù)責(zé)監(jiān)督執(zhí)行情況。

俄羅斯聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)和自然資源部中有一個(gè)環(huán)境保護(hù)與國(guó)家政策司，負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園的具體的政策，例如針對(duì)某個(gè)具體的國(guó)家公園的批準(zhǔn)工作發(fā)布具體的行政命令，其內(nèi)容包括闡述了國(guó)家公園的概況、公園任務(wù)、保護(hù)模式等。此外，環(huán)境保護(hù)與國(guó)家政策司會(huì)對(duì)國(guó)家公園的日常運(yùn)行工作制定一些具體的條例，使公園日常運(yùn)作有法可依，例如：楚瓦什共和國(guó)瓦爾瑪聶國(guó)家公園聯(lián)邦預(yù)算制度，該條例章程中包含了章程簡(jiǎn)介，章程的主題、目標(biāo)，組織和管理機(jī)構(gòu)，財(cái)產(chǎn)和金融保障機(jī)構(gòu)等。

俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部會(huì)針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)中的具體工作。因此，俄羅斯國(guó)家公園由相應(yīng)的俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。例如，2016年6月22日，俄羅斯聯(lián)邦政府總理梅德韋杰夫就頒布了《建立聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)“基斯洛沃茨克國(guó)家公園”》1的重要文件。文件規(guī)定建立聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)“基斯洛沃茨克國(guó)家公園”，該機(jī)構(gòu)屬于俄羅斯環(huán)境保護(hù)與自然資源部，其建立目的是要保護(hù)基斯洛沃茨克國(guó)際公園內(nèi)的自然景觀、歷史人文景觀、對(duì)公民進(jìn)行生態(tài)教育、為旅游和休閑提供條件、研究并貫徹保護(hù)自然的科學(xué)方法、進(jìn)行國(guó)家生態(tài)監(jiān)測(cè)等。

根據(jù)規(guī)定，聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)特別自然保護(hù)區(qū)的組織和管理權(quán)力可轉(zhuǎn)移給聯(lián)邦主體權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)，聯(lián)邦政府根據(jù)聯(lián)邦政府所授權(quán)的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)的提議決定建立國(guó)家公園和擴(kuò)大國(guó)家公園的面積。國(guó)家公園的相關(guān)條例由公園所在地的聯(lián)邦權(quán)力執(zhí)行機(jī)構(gòu)確定。國(guó)家公園的具體管理權(quán)由俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)所有，行使國(guó)家公園管理權(quán)的俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)有權(quán)在商用區(qū)給自己的工作人員無(wú)償提供場(chǎng)所。截止到2014年國(guó)家公園的檢查員達(dá)到1 422人（不包括聯(lián)合機(jī)構(gòu)從事保護(hù)工作的人員）。2

除了機(jī)構(gòu)管理之外，對(duì)于國(guó)家公園的管理，俄羅斯還實(shí)行生態(tài)鑒定制度。所謂生態(tài)鑒定，是指由一定的機(jī)關(guān)或組織，對(duì)計(jì)劃進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和其他與利用自然資源和保護(hù)環(huán)境有關(guān)的活動(dòng)，按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查和評(píng)價(jià)，以判定其是否符合俄聯(lián)邦規(guī)定的生態(tài)要求，是否可以允許其實(shí)施的一種特定監(jiān)督檢查程序或監(jiān)督檢查活動(dòng)3。鑒定分為聯(lián)邦級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定和聯(lián)邦主體級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定②。聯(lián)邦級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦級(jí)的機(jī)構(gòu)對(duì)聯(lián)邦級(jí)的活動(dòng)進(jìn)行鑒定，聯(lián)邦主體級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定由專門授權(quán)的聯(lián)邦主體級(jí)的機(jī)構(gòu)對(duì)該級(jí)別的活動(dòng)進(jìn)行鑒定。兩種級(jí)別的國(guó)家生態(tài)鑒定具有同樣的法律效力，并且聯(lián)邦主體級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)受聯(lián)邦級(jí)國(guó)家生態(tài)鑒定機(jī)構(gòu)的直接管理。4在法律允許范圍內(nèi)獲得國(guó)家生態(tài)鑒定委員會(huì)關(guān)于轉(zhuǎn)換自然保護(hù)區(qū)為國(guó)家公園的積極鑒定結(jié)果后，可將自然保護(hù)區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家公園。

圖1 俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部機(jī)構(gòu)設(shè)置5

（二）資金來(lái)源

根據(jù)現(xiàn)行法律，國(guó)家公園作為國(guó)家機(jī)構(gòu)，由聯(lián)邦預(yù)算提供經(jīng)費(fèi)?？陀^的經(jīng)濟(jì)困難使得僅靠聯(lián)邦預(yù)算所提供的經(jīng)費(fèi)不足以支撐國(guó)家公園所有的開支，因此必須擴(kuò)大國(guó)家公園其他的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，包括在地區(qū)和市級(jí)組建國(guó)家和市級(jí)預(yù)算和預(yù)算外的儲(chǔ)備金來(lái)支持國(guó)家公園的開支。1根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦稅收法，國(guó)家公園享有國(guó)家的稅收特惠政策。同時(shí)，國(guó)家公園還善于從國(guó)有的商業(yè)組織中獲取無(wú)償?shù)馁Y金幫助，包括在地區(qū)和全俄范圍內(nèi)建立和發(fā)展相關(guān)的慈善基金。除上述之外，國(guó)外的大型資助機(jī)構(gòu)也會(huì)給國(guó)家公園提供用于實(shí)現(xiàn)保護(hù)自然等非商業(yè)活動(dòng)的資金。

現(xiàn)行的法律還允許國(guó)家公園擁有其他的經(jīng)濟(jì)來(lái)源。國(guó)家公園雖然為非盈利性的國(guó)家機(jī)構(gòu)，但是可以進(jìn)行商業(yè)活動(dòng)，不過商業(yè)活動(dòng)必須以國(guó)家公園的建立和維持為目的。屬于國(guó)家公園組織的商業(yè)活動(dòng)所獲得的資金包括以下兩點(diǎn)：一是法人和個(gè)人因旅游和休閑使用國(guó)家公園的土地或者其他不動(dòng)產(chǎn)而支付的租金；二是在現(xiàn)行法律允許范圍內(nèi)，出售商品以及教育、休閑、科研和出版廣告等其他付費(fèi)服務(wù)所獲得的資金。

（三）土地權(quán)屬

國(guó)家公園屬于聯(lián)邦級(jí)自然保護(hù)區(qū)，未經(jīng)法律允許，公園內(nèi)的自然資源和不動(dòng)產(chǎn)禁止進(jìn)行民事流轉(zhuǎn)。依據(jù)《俄羅斯聯(lián)邦憲法》規(guī)定，俄羅斯聯(lián)邦土地權(quán)屬存在三種形式，即國(guó)家所有、地方所有和私人所有。國(guó)家對(duì)國(guó)家公園如土地、水、礦產(chǎn)和動(dòng)植物資源等擁有所有權(quán)，而對(duì)于國(guó)家公園土地在個(gè)別情況下可設(shè)為其他單位（或個(gè)人）使用或擁有的地段。而國(guó)家公園是唯一有權(quán)購(gòu)買的單位，其資金可由聯(lián)邦預(yù)算提供，或通過其他合法渠道籌集。

四、對(duì)我國(guó)的借鑒

俄羅斯的國(guó)家公園體制給我國(guó)國(guó)家公園建設(shè)帶來(lái)不少有益的啟示，包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、產(chǎn)權(quán)制度以及職能分配等。

（1）國(guó)家公園體制明確為中央事權(quán)。全民的公益性質(zhì)決定了國(guó)家公園建設(shè)管理為中央事權(quán)。在管理體制方面，在國(guó)家層面成立國(guó)家公園管理部門，負(fù)責(zé)國(guó)家公園劃建、管理、立法等；在自然資源資產(chǎn)管理和自然資源監(jiān)管方面，要明確全民所有的自然資源資產(chǎn)為國(guó)家所有，集體所有的也應(yīng)由國(guó)家進(jìn)行用途管制；在資金機(jī)制方面，應(yīng)將國(guó)家公園的規(guī)劃、建設(shè)、管理、運(yùn)營(yíng)等經(jīng)費(fèi)納入中央財(cái)政預(yù)算，建立基于生態(tài)功能服務(wù)和公共服務(wù)的公益性國(guó)家公園體制。這也是與習(xí)近平總書記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第37次會(huì)議上指出的堅(jiān)持國(guó)家代表性、全民公益性的國(guó)家公園理念相吻合的。

（2）統(tǒng)一管理部門。自然生態(tài)保護(hù)必須準(zhǔn)確把握和遵循生態(tài)系統(tǒng)的特點(diǎn)和規(guī)律，實(shí)現(xiàn)要素綜合、職能綜合、手段綜合，形成從山頂?shù)胶Ｑ蟮囊惑w化管理，維護(hù)生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性、多樣性和可持續(xù)性，增強(qiáng)自然生態(tài)環(huán)境監(jiān)管的統(tǒng)一性和有效性。因此，根據(jù)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理思想和精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的機(jī)構(gòu)改革原則，以及一件事情由一個(gè)部門負(fù)責(zé)的原則，建議由一個(gè)部門負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理工作，其他自然保護(hù)地是否由一個(gè)部門管理要根據(jù)改革進(jìn)程分階段實(shí)施。

（3）管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治職能。國(guó)家公園內(nèi)自然資源的經(jīng)濟(jì)屬性體現(xiàn)在可被開發(fā)利用，其生態(tài)屬性體現(xiàn)在為公眾提供各類生態(tài)服務(wù)（包括環(huán)境調(diào)節(jié)、生物多樣性等生態(tài)公共產(chǎn)品），統(tǒng)籌生態(tài)保護(hù)和自然資源監(jiān)管，行使國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)山、水、林、田、湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。而國(guó)家公園生態(tài)系統(tǒng)的綜合性和整體性決定了污染防治與生態(tài)修復(fù)和保護(hù)工作息息相關(guān)，互相影響，污染防治是生態(tài)保護(hù)的前提，生態(tài)保護(hù)是污染防治的目的。因此，建議國(guó)家公園管理部門要兼有生態(tài)保護(hù)、自然資源監(jiān)管和污染防治的職能。

（4）與健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度相結(jié)合。根據(jù)十八屆三中全會(huì)改革決定，自然資源資產(chǎn)所有者與管理者分離已較為明確（是否設(shè)立自然資源資產(chǎn)管理部門，依據(jù)相關(guān)改革要求確定）。國(guó)家公園是對(duì)自然資源和生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行保護(hù)的特定區(qū)域，自然資源的經(jīng)濟(jì)和生態(tài)雙重屬性要求建立國(guó)家公園體制與自然資源監(jiān)管體制相結(jié)合，國(guó)家公園管理部門應(yīng)對(duì)國(guó)家公園范圍內(nèi)全民所有的自然資源統(tǒng)一監(jiān)管，統(tǒng)一進(jìn)行用途管制。建議梳理有關(guān)部門自然資源資產(chǎn)管理職責(zé)，組建“自然資源資產(chǎn)管理部門”負(fù)責(zé)自然資源資產(chǎn)管理，統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)。根據(jù)所有者和管理者分開原則，由國(guó)家公園管理部門負(fù)責(zé)自然資源監(jiān)管和用途管制職責(zé)。

[作者簡(jiǎn)介：高潔煌，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部碩士研究生；蔚東英，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副教授。]

（責(zé)任編輯 古東）

Abstract： Russia owns the biggest land area in the world， and it has a unique natural resource management system. National Park is the most highest level protected land in Russian pecial nature conservation region system. In 2014， Russia has set up 47 national parks around the country. Perfect laws and regulations and effective management system make the national park system in Russia works well. Based on the analysis of Russian national park system from the national park definition， standards， staffing， departmental responsibility， source of funds， land ownership and other aspects， this research suggest：1） to make clear that the national parks are managed by the central government；2）Combining with the property rights system and the control system of the use of natural resources assets；3）unified management；4）The management should have the functions of ecological protection， natural resources supervision and pollution prevention and control.

Key words： national park； management system； Russia