國(guó)家公園管理體制的國(guó)別比較研究

蔚東英　高潔煌　李俊生　朱彥鵬　李博炎

摘 要：1872年世界上第一座國(guó)家公園建成，之后其先進(jìn)的生態(tài)保護(hù)理念和管理體系逐漸影響全球。2013年之后，建立國(guó)家公園體制已經(jīng)成為一個(gè)重要的生態(tài)保護(hù)議題。截至2017年7月，我國(guó)已經(jīng)設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、北京長(zhǎng)城、云南普達(dá)措等9個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)，，各國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案也已陸續(xù)出臺(tái)。本文通過(guò)梳理和比較加拿大、新西蘭、俄羅斯、美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、南非、英國(guó)、日本、韓國(guó)等十個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園管理體系特點(diǎn)，以及結(jié)合前人的研究結(jié)果，將這些國(guó)家的國(guó)家公園管理體系分為自上而下型管理體系、地方自治性管理體系、綜合型管理體系等三個(gè)類型，同時(shí)從機(jī)構(gòu)設(shè)置、部門職能、人員配置、管理權(quán)限和負(fù)責(zé)事務(wù)等方面進(jìn)一步闡述不同國(guó)家的國(guó)家公園管理體系的特點(diǎn)。經(jīng)過(guò)分析比較，研究發(fā)現(xiàn)依據(jù)不同的國(guó)情，各國(guó)在國(guó)家公園管理體系的設(shè)計(jì)上各有特色，同時(shí)也存在機(jī)構(gòu)以垂直分布為主、職能設(shè)置大同小異，國(guó)家公園管理有一定的法律法規(guī)作為支撐等共同點(diǎn)。

關(guān)鍵詞：國(guó)家公園；管理體制；比較

2013年，國(guó)家提出要建立國(guó)家公園體制。截至2017年7月，已經(jīng)設(shè)立三江源、東北虎豹、大熊貓、神農(nóng)架、武夷山、南山、錢江源、北京長(zhǎng)城、云南普達(dá)措等9個(gè)國(guó)家公園試點(diǎn)。國(guó)家公園的建立是為了更好地保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的完整性和多樣性。良好的國(guó)家公園管理體制，才能夠真正發(fā)揮國(guó)家公園的作用，達(dá)到其建立的最終目標(biāo)。本研究通過(guò)梳理美國(guó)、德國(guó)、法國(guó)、俄羅斯、日本等十個(gè)國(guó)家的國(guó)家公園管理體系，以期為建立具有中國(guó)特色的國(guó)家公園管理體制提供借鑒和指導(dǎo)。

根據(jù)各國(guó)國(guó)家公園劃定、主要事務(wù)的管理、監(jiān)督等，可將其管理體系分為自上而下型、地方自治型和綜合型管理體系（表1）。不同的管理體系一部分受本國(guó)政府管理制度的影響，一部分則是依據(jù)其國(guó)家公園的主要管理部門對(duì)公園管理的自由度而定。

表1 各國(guó)家和地區(qū)國(guó)家公園管理體系類型及主要管理部門

[國(guó)家或地區(qū) 管理體系類型 主要管理部門 美國(guó) 自上而下型管理體系 美國(guó)內(nèi)政部下屬國(guó)家公園管理局（National Park Service） 加拿大 自上而下型管理體系 加拿大國(guó)家公園管理局（Parks Canada Agency） 新西蘭 自上而下型管理體系 保護(hù)部 俄羅斯 自上而下型管理體系 俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部下屬環(huán)境保護(hù)與國(guó)家政策司 法國(guó) 自上而下型管理體系 國(guó)家自然保護(hù)部下屬國(guó)家公園公共機(jī)構(gòu) 南非 自上而下型管理體系 南非國(guó)家公園管理局（SAN Parks） 德國(guó) 地方自治型管理體系 各州政府設(shè)立環(huán)境部統(tǒng)管 英國(guó) 綜合型管理體系 各國(guó)家公園管理局（National Park Authorities）及其他土地所有者 日本 綜合型管理體系 國(guó)家環(huán)境省下設(shè)自然環(huán)境局、都道府縣環(huán)境事務(wù)所 韓國(guó) 綜合管理型體系 國(guó)立公園管理公團(tuán)本部（中央）、地方管理事務(wù)所等 ]

一、自上而下型管理體系

自上而下型管理體系是指由國(guó)家政府專門設(shè)置國(guó)家公園的主管部門，負(fù)責(zé)國(guó)家公園的劃定、相關(guān)管理政策和法律法規(guī)的制定、國(guó)家公園的規(guī)劃、國(guó)家公園的運(yùn)行和管理等事務(wù)。主管部門依據(jù)情況內(nèi)設(shè)多個(gè)事務(wù)部門，以各公園為單位下設(shè)相應(yīng)管理處具體執(zhí)行相關(guān)計(jì)劃。目前，美國(guó)、加拿大、新西蘭等多個(gè)國(guó)家采用這一類型的管理體系。由于各國(guó)國(guó)情不同，在部門事務(wù)分配、機(jī)構(gòu)層級(jí)、部門命名等方面略有不同。

（一）美國(guó)

美國(guó)國(guó)家內(nèi)政部下設(shè)國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌所有國(guó)家公園的大小事務(wù)。美國(guó)國(guó)家公園管理局由1位局長(zhǎng)統(tǒng)籌，將管理事務(wù)分為運(yùn)營(yíng)類和國(guó)會(huì)及對(duì)外關(guān)系類。其中運(yùn)營(yíng)類事務(wù)由8位主任分別管理，包括“自然資源保護(hù)和科學(xué)”“解說(shuō)、教育和志愿者”“訪客和資源保護(hù)”“商務(wù)服務(wù)”“文化資源、伙伴關(guān)系和資源”“人力資源及其相關(guān)事務(wù)”“公園規(guī)劃、設(shè)施和土地”“信息資源”“伙伴關(guān)系和公民參與”等8類事務(wù)。此外，還分設(shè)跨州的7個(gè)地區(qū)局作為國(guó)家公園的地區(qū)管理機(jī)構(gòu)，并以州界為標(biāo)準(zhǔn)來(lái)劃分具體的管理范圍；基層管理部門為各公園，每座公園則實(shí)行園長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，并由其具體負(fù)責(zé)公園的綜合管理事務(wù)1（圖1）。雖然近幾年美國(guó)國(guó)家公園管理局的總部機(jī)構(gòu)組織變動(dòng)頻繁，但是主要負(fù)責(zé)的事務(wù)大致相同。

（二）加拿大

在加拿大，共有兩種類型的國(guó)家公園，一種是由聯(lián)邦政府設(shè)立的國(guó)家級(jí)國(guó)家公園，一種是省立國(guó)家公園，本研究主要指的是前者。加拿大公園管理局的組織結(jié)構(gòu)，由1名首席執(zhí)行官和9名副總裁組成（圖2）。副總裁主要分管3個(gè)領(lǐng)域，分別是運(yùn)營(yíng)、項(xiàng)目和內(nèi)部支持服務(wù)。運(yùn)營(yíng)部分分為東部運(yùn)營(yíng)和西部與北部運(yùn)營(yíng)；相關(guān)項(xiàng)目包括保護(hù)區(qū)建立和保護(hù)、遺產(chǎn)保護(hù)與紀(jì)念、外部關(guān)系和游客。內(nèi)部支持服務(wù)包括行政、財(cái)務(wù)、投資和人力資源。

圖1美國(guó)國(guó)家公園管理局總部組織

圖2加拿大國(guó)家公園管理局總部組織

（三）俄羅斯

俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部隸屬聯(lián)邦政府，內(nèi)設(shè)的10個(gè)司和5個(gè)聯(lián)邦級(jí)直屬機(jī)關(guān)（2個(gè)署、3個(gè)局）（圖3）。其中有一個(gè)環(huán)境保護(hù)與國(guó)家政策司，專門負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園的具體政策。俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部會(huì)針對(duì)每個(gè)國(guó)家公園設(shè)立一個(gè)聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園運(yùn)營(yíng)中的具體工作。因此，俄羅斯國(guó)家公園由相應(yīng)的俄羅斯聯(lián)邦國(guó)家預(yù)算機(jī)構(gòu)進(jìn)行管理。

在職能分工方面，俄聯(lián)邦自然資源與生態(tài)部實(shí)行決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行權(quán)相分離的機(jī)構(gòu)設(shè)置方式。環(huán)境保護(hù)和自然資源部作為俄聯(lián)邦政府的決策機(jī)關(guān)，進(jìn)行自然資源領(lǐng)域內(nèi)國(guó)家政策、法律法規(guī)的制定與宏觀調(diào)控；3個(gè)聯(lián)邦局作為俄聯(lián)邦政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是連接自然資源與生態(tài)部與地方單位協(xié)調(diào)工作的橋梁和政策實(shí)施主體，直接或通過(guò)聯(lián)邦局下屬單位、各地區(qū)資源管理機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)自然資源的調(diào)控與管理；2個(gè)聯(lián)邦署作為俄聯(lián)邦政府的監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)自然資源利用與保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理，以保證資源的合理利用和可持續(xù)發(fā)展。

圖3 俄羅斯環(huán)境保護(hù)和自然資源部機(jī)構(gòu)設(shè)置1

（四）新西蘭

在新西蘭，負(fù)責(zé)環(huán)境事務(wù)管理的部門主要是環(huán)境部和保護(hù)部（圖4）。環(huán)境部對(duì)環(huán)境部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，其主要負(fù)責(zé)一般環(huán)境政策的制定，是一個(gè)政策機(jī)構(gòu)。具體來(lái)說(shuō)，環(huán)境部負(fù)責(zé)處理一些氣候變化政策、材料管理和廢棄物管理政策、空氣和水質(zhì)量政策等，同時(shí)還包括負(fù)責(zé)處理由新西蘭基本環(huán)境立法和資源管理法案等引起的問(wèn)題。保護(hù)部對(duì)保護(hù)部長(zhǎng)負(fù)責(zé)，在《保護(hù)法案》第六章中對(duì)其職責(zé)做了詳細(xì)說(shuō)明。保護(hù)部的主要任務(wù)是負(fù)責(zé)所有資源的保護(hù)，包括自然和人文的資源，以及各類物種。除此之外，該部門還鼓勵(lì)休閑娛樂(lè)活動(dòng)，并且規(guī)范商業(yè)活動(dòng)。此外，該部門還需要考慮和尊重毛利人的利益。

其中，保護(hù)部長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)國(guó)家公園的管理，保護(hù)部管理機(jī)構(gòu)分為國(guó)家機(jī)構(gòu)和地方機(jī)構(gòu)，其對(duì)國(guó)家公園的管理具有雙重責(zé)任。管理國(guó)家公園的政策是保護(hù)部在咨詢國(guó)家公園所在當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)委員會(huì)后制定的。在完成公眾咨詢之后，新西蘭保護(hù)管理局需要就此咨詢保護(hù)部部長(zhǎng)，然后再做出最后的決定。新西蘭國(guó)家公園保護(hù)管理局的職責(zé)如下1：（1）按照國(guó)家公園的一般政策編制和批準(zhǔn)聲明；（2）批準(zhǔn)國(guó)家公園管理計(jì)劃和管理計(jì)劃的修訂及評(píng)審；（3）向部長(zhǎng)或總干事就議會(huì)撥款的優(yōu)先次序提供建議；（4）審查并報(bào)告部長(zhǎng)或總干事國(guó)家公園一般政策管理的有效性；（5）考慮并提議新的國(guó)家公園的建立及已有國(guó)家公園的土地?cái)U(kuò)張；（6）向部長(zhǎng)或總干事就關(guān)于任何國(guó)家公園的任何事務(wù)提出意見(jiàn)和建議。

圖4 新西蘭國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)

（五）法國(guó)

2006年4月法國(guó)建立國(guó)家公園公共機(jī)構(gòu)，它是由國(guó)家自然保護(hù)部行政監(jiān)管下的全國(guó)公共機(jī)構(gòu)。國(guó)家公園公共管理機(jī)構(gòu)由管理委員會(huì)組成，包括2：（1）委員會(huì)主席和各國(guó)家公園負(fù)責(zé)人；（2）由法國(guó)大區(qū)協(xié)會(huì)和法國(guó)議會(huì)參議員任命的兩名代表；（3）由自然保護(hù)部部長(zhǎng)委任兩名合格在職人員；（4）工會(huì)組織職工代表。

管理委員會(huì)的職責(zé)包括：（1）給國(guó)家公園提供技術(shù)和行政援助，包括建立共同服務(wù)公共機(jī)構(gòu)，以便于其基礎(chǔ)運(yùn)營(yíng)、技術(shù)和行政支持，并促進(jìn)他們國(guó)家和國(guó)際的交流合作；（2）協(xié)助其個(gè)人或國(guó)家公園應(yīng)用通用法規(guī)，以推動(dòng)各公園間的工作人員流動(dòng)；（3）組織并幫助落實(shí)便于國(guó)家和國(guó)際間交流的共同政策；（4）如果有的話，作為國(guó)家和國(guó)際論壇間的國(guó)家公園交流橋梁，就各機(jī)構(gòu)共同或部分關(guān)心的議題進(jìn)行討論；（5）保障和管理“法國(guó)國(guó)家公園”這一集體商標(biāo)，用以證明國(guó)家公園所衍生的產(chǎn)品、服務(wù)及活動(dòng)，且保證無(wú)害于生態(tài)環(huán)境，保證動(dòng)植物的生長(zhǎng)；（6）協(xié)助國(guó)家公園的及其公共基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)據(jù)采集；（7）根據(jù)國(guó)家公園政策執(zhí)行問(wèn)題及所有有關(guān)自然保護(hù)方面的研究和項(xiàng)目，負(fù)責(zé)給部長(zhǎng)提供有關(guān)自然保護(hù)的意見(jiàn)；（8）根據(jù)國(guó)家公園的整體財(cái)務(wù)資源的情況及其分布，負(fù)責(zé)給部長(zhǎng)提供有關(guān)自然保護(hù)的建議。

管理委員會(huì)可以授權(quán)它的一些權(quán)力給辦公室。辦公室由一半的國(guó)家公園的科學(xué)理事會(huì)成員和一半的合格在職成員組成的科學(xué)委員會(huì)協(xié)助。

（六）南非

南非國(guó)家公園由南非國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理1-2。南非國(guó)家公園管理局成立于1956年（South African National Parks， 簡(jiǎn)稱SANParks），隸屬于國(guó)家環(huán)境事務(wù)與旅游部，負(fù)責(zé)管理20個(gè)國(guó)家公園內(nèi)占地3 751 113公頃的土地區(qū)域。南非國(guó)家公園管理局負(fù)責(zé)管理一系列能夠代表國(guó)家本土的動(dòng)物、植物、景觀以及相關(guān)文化遺產(chǎn)的公園。其愿景為建立一個(gè)可持續(xù)的、與社會(huì)相連接的國(guó)家公園體系，其任務(wù)是為當(dāng)代人和后代人的公平利益，通過(guò)創(chuàng)新和最佳辦法來(lái)發(fā)展、擴(kuò)大、管理和促進(jìn)能夠代表生物多樣性和遺產(chǎn)的、可持續(xù)的國(guó)家公園體系。董事會(huì)由董事會(huì)成員和首席執(zhí)行官組成，成員由環(huán)境事務(wù)和旅游部的部長(zhǎng)指定，首席執(zhí)行官由董事會(huì)指定。南非國(guó)家公園管理局根據(jù)《保護(hù)區(qū)法》以及其他法律，如《國(guó)家環(huán)境管理法》和部長(zhǎng)的指令對(duì)國(guó)家公園、世界遺產(chǎn)以及其他保護(hù)區(qū)進(jìn)行管理和保護(hù)。在達(dá)成一致的情況下，管理局可以在國(guó)家公園內(nèi)提供本應(yīng)由市政府提供的服務(wù)，也可以實(shí)施本應(yīng)由其他國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)施的職能。

二、綜合型管理體系

綜合型管理體系是指國(guó)家公園的管理由多方共同參與，包括國(guó)家公園的劃定、相關(guān)管理政策和法律法規(guī)的制定、公園的規(guī)劃等。英國(guó)和日本是綜合型管理體系中比較典型的國(guó)家，但是兩國(guó)的管理體系又有所差別。

（一）英國(guó)

在英國(guó)各國(guó)家公園雖然都設(shè)有國(guó)家公園管理局（National Park Authority，NPA）（圖5），但是大部分國(guó)家公園土地為私有，土地所有者為當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶或國(guó)家信托（National Trust）等機(jī)構(gòu)，以及住在村莊與城鎮(zhèn)的數(shù)千居民。公園管理局有時(shí)也擁有部分土地，但多數(shù)情況則是管理局與國(guó)家公園內(nèi)所有的土地所有者共同合作保護(hù)當(dāng)?shù)鼐坝^。在多機(jī)構(gòu)協(xié)同工作的過(guò)程中，公園管理局扮演了提供交流平臺(tái)和中間協(xié)作的角色，不僅針對(duì)相關(guān)機(jī)構(gòu)，還要保證農(nóng)戶和居民等個(gè)人土地所有者的參與。3在英國(guó)國(guó)家公園的管理過(guò)程中，特別強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者、當(dāng)?shù)鼐用竦膮⑴c。

英國(guó)國(guó)家公園管理局的人員由國(guó)家和地方政府的代表共同組成，人數(shù)在10～30人范圍內(nèi)，他們只負(fù)責(zé)對(duì)國(guó)家公園的管理制定計(jì)劃，沒(méi)有薪酬。國(guó)家公園管理局會(huì)另外雇傭50～200名帶薪員工執(zhí)行國(guó)家公園計(jì)劃，并負(fù)責(zé)國(guó)家公園的各項(xiàng)事務(wù)工作。

圖5 英格蘭峰區(qū)國(guó)家公園管理局組織結(jié)構(gòu)

（二）日本

在日本，國(guó)家公園是指根據(jù)《自然公園法》，由政府指定并管理的、具有日本代表性和世界意義的自然風(fēng)景地，它分為國(guó)立公園和國(guó)定公園兩種。1兩者的區(qū)別在于國(guó)立公園由國(guó)家管理，而國(guó)定公園則是由地方管理，管理機(jī)構(gòu)設(shè)置如圖6。在日本環(huán)境省有專門負(fù)責(zé)國(guó)家公園的自然環(huán)境局國(guó)立公園課，該部門按地區(qū)下設(shè)11個(gè)自然保護(hù)事務(wù)所。每個(gè)自然保護(hù)事務(wù)所負(fù)責(zé)其區(qū)域內(nèi)的國(guó)家公園。有些國(guó)家公園可能存在跨越多個(gè)地區(qū)的情況，因此各自由不同地區(qū)自然保護(hù)事務(wù)所負(fù)責(zé)。而國(guó)家公園具體事務(wù)的管理則由自然保護(hù)官事務(wù)所負(fù)責(zé)。有些國(guó)立公園數(shù)量較多的地區(qū)，還會(huì)增設(shè)自然環(huán)境事務(wù)所，但是在國(guó)家公園的

圖6 日本國(guó)家公園管理組織結(jié)構(gòu)

實(shí)際管理中一般都會(huì)采用公園管理團(tuán)體制度，以更好地協(xié)調(diào)公園內(nèi)的多方利益。公園管理團(tuán)是為推進(jìn)公園保護(hù)與管理，由民間團(tuán)體或市民自發(fā)組織的，經(jīng)國(guó)立公園上報(bào)，環(huán)境大臣認(rèn)可的公益法人或非營(yíng)利性活動(dòng)法人（NPO），全面負(fù)責(zé)公園日常管理、設(shè)施修繕和建造，以及生態(tài)環(huán)境的保護(hù)、數(shù)據(jù)收集與信息公布。1

表2 日本國(guó)家公園管理團(tuán)體制定團(tuán)體一覽表

[公園管理團(tuán)體 指定日 國(guó)立公園名 活動(dòng)內(nèi)容 財(cái)團(tuán)法人

阿蘇green stock 2003年12月

2日 阿蘇國(guó)立公園

（阿蘇地域） 志愿者通過(guò)燒荒等志愿活動(dòng)來(lái)保護(hù)草原風(fēng)景；在購(gòu)入的地區(qū)植樹(shù)造林，為森林間伐制造水源和涵養(yǎng)，為鳥(niǎo)獸提供生息場(chǎng)所；為了充實(shí)草原保護(hù)活動(dòng)內(nèi)容，進(jìn)行燒荒等自然資源的調(diào)查 財(cái)團(tuán)法人

自然公園財(cái)團(tuán) 2005年7月

14日 知床國(guó)立公園

（知床地域）

其他14個(gè)公園

18個(gè)地域 保護(hù)自然風(fēng)景（保護(hù)稀有物種、驅(qū)除外來(lái)物種等）；設(shè)施（人行道、園地、公廁等）的維修及管理；推進(jìn)公園的保護(hù)及正確使用（收集資料、進(jìn)行各項(xiàng)研究和調(diào)查）；對(duì)公園的正確使用和保護(hù)提出一定意見(jiàn)及作出指導(dǎo) 財(cái)團(tuán)法人

知床財(cái)團(tuán) 2007年11月

15日 知床國(guó)立公園

（知床地域） 野生動(dòng)植物的調(diào)查和研究；普及保護(hù)自然的思想；聯(lián)系各個(gè)自然保護(hù)團(tuán)體；保護(hù)自然環(huán)境的管理及公園設(shè)施管理的相關(guān)運(yùn)營(yíng)委托業(yè)務(wù) 特定非營(yíng)利活動(dòng)法人

遷間山麓國(guó)際自然學(xué)校 2008年3月

11日 上信越高原國(guó)立公園

（淺間地域） 策劃實(shí)施自然體驗(yàn)活動(dòng)、環(huán)境教育等項(xiàng)目；與自然體驗(yàn)活動(dòng)、環(huán)境教育相關(guān)的委托業(yè)務(wù)、人才培養(yǎng)、信息交換、活動(dòng)支援；活動(dòng)區(qū)域自然環(huán)境的調(diào)查研究及保護(hù)、自然觀光特性的相關(guān)事業(yè) 特定非營(yíng)利活動(dòng)法人 2009年5月

27日 西表石垣國(guó)立公園

（竹富島地域） 靈活運(yùn)用自然學(xué)習(xí)人行道實(shí)施相關(guān)學(xué)習(xí)項(xiàng)目；維護(hù)管理人行道、自然環(huán)境等；管理保護(hù)及研究自然環(huán)境及街道建筑、傳統(tǒng)工藝等寶貴的文化遺產(chǎn) ]

（三）韓國(guó)

根據(jù)韓國(guó)《自然公園法》規(guī)定，國(guó)家公園由環(huán)境部長(zhǎng)官指定管理。韓國(guó)的國(guó)家公園從1968年開(kāi)始。大約20年間由地方自治團(tuán)體管理，但是其管理狀況不佳。17個(gè)國(guó)立公園由42個(gè)機(jī)關(guān)分割、管理或者委托下部機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，所以導(dǎo)致管理體制的多元化、管理機(jī)能微弱、無(wú)法連貫地執(zhí)行政策。為了解決這種低效率的管理問(wèn)題，韓國(guó)制定了由國(guó)家直接管理的方針，設(shè)立了專門的管理機(jī)關(guān)國(guó)家公園管理公團(tuán)來(lái)進(jìn)行管理。

國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)由國(guó)家公園管理公團(tuán)本部（中央）和地方管理事務(wù)所組成（如圖7）2，其任務(wù)是代替環(huán)境部長(zhǎng)執(zhí)行公園內(nèi)資源調(diào)查、研究，設(shè)施設(shè)立、管理，區(qū)域清潔，以及公園利用的指導(dǎo)、宣傳等事務(wù)。國(guó)立公園管理公團(tuán)由理事長(zhǎng)，3位理事，1位監(jiān)察，其下有6處（企劃調(diào)整處、行政處、資源保全處、運(yùn)營(yíng)處、探訪支援處、設(shè)施處）、4室（宣傳室、成果管理室、對(duì)外協(xié)力室、監(jiān)察室），共14組。此外，該組織還運(yùn)營(yíng)26個(gè)國(guó)立公園事務(wù)所和國(guó)立公園研究院、瀕危種復(fù)原中心、山岳安全教育中心，航空隊(duì)等機(jī)構(gòu)。此外，為了審議關(guān)于公園的指定、廢止與區(qū)域變更，公園基本計(jì)劃樹(shù)立，公園計(jì)劃的決定、變更，其他公園管理的重要事項(xiàng)而依法設(shè)立了公園委員會(huì)。

圖7 韓國(guó)國(guó)家公園管理工團(tuán)機(jī)構(gòu)（本部）

三、地方自治管理體系

地方自治管理體系指的是國(guó)家公園的各項(xiàng)管理事務(wù)，包括國(guó)家公園的劃定、相關(guān)管理政策和法律法規(guī)的制定、公園的規(guī)劃等由地方政府的相關(guān)部門負(fù)責(zé)，國(guó)家政府只負(fù)責(zé)制定宏觀政策、法規(guī)等。

德國(guó)是一個(gè)聯(lián)邦制國(guó)家。按照立法權(quán)權(quán)屬范圍的不同，德國(guó)立法權(quán)被分為兩個(gè)部分，即聯(lián)邦專屬立法權(quán)與競(jìng)和立法權(quán)。聯(lián)邦專屬立法權(quán)是指僅聯(lián)邦享有對(duì)特定事項(xiàng)的立法權(quán)，比如國(guó)防和外交。競(jìng)和立法權(quán)是指聯(lián)邦和州均對(duì)某一領(lǐng)域享有立法權(quán)，僅在聯(lián)邦未對(duì)特定事項(xiàng)作出規(guī)定的時(shí)候，各州才享有立法權(quán)。環(huán)境保護(hù)與國(guó)家公園等事項(xiàng)屬于后者，即聯(lián)邦僅對(duì)國(guó)家公園的建設(shè)提出了指導(dǎo)性的框架規(guī)定，由各州具體通過(guò)法律法規(guī)予以規(guī)定與保護(hù)。德國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)分為三級(jí)，一級(jí)機(jī)構(gòu)為州立環(huán)境部；二級(jí)機(jī)構(gòu)為地區(qū)國(guó)家公園管理辦事處；三級(jí)機(jī)構(gòu)為縣（市）國(guó)家公園管理辦公室，分別隸屬于各州（縣、市）議會(huì)，并在州或縣（市）政府的直接領(lǐng)導(dǎo)下，依據(jù)國(guó)家的有關(guān)法規(guī)，自主地進(jìn)行國(guó)家公園的管理與經(jīng)營(yíng)活動(dòng)1。以西波美拉尼亞國(guó)家公園管理局為例2，該管理局管轄西波美拉尼亞潟湖地區(qū)國(guó)家公園及亞斯蒙德國(guó)家公園兩座國(guó)家公園，由局長(zhǎng)、行政及中心服務(wù)部、法律及規(guī)劃部、西波美拉尼亞潟湖地區(qū)管理部、亞斯蒙德地區(qū)管理部、公共關(guān)系及環(huán)境教育部組成。

四、結(jié)論

由于各個(gè)國(guó)家的國(guó)情不同，其國(guó)家公園的管理體系也存在差異，但是各體系之間仍然存在共同點(diǎn)：

（1）國(guó)家公園的管理和運(yùn)營(yíng)遵循相關(guān)的法律法規(guī)

目前，現(xiàn)有國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置、管理部門的職責(zé)、管理方式等都是基于一定的國(guó)家公園的法律法規(guī)來(lái)進(jìn)行的。法律賦予公園管理機(jī)構(gòu)合法的管理地位，讓國(guó)家公園的管理按照一定的步驟有序開(kāi)展，同時(shí)對(duì)國(guó)家公園的管理工作進(jìn)行監(jiān)督，真正發(fā)揮國(guó)家公園的保護(hù)生態(tài)、促進(jìn)全民游憩教育等作用。

（2）國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)呈垂直分布

不論是美國(guó)、加拿大、新西蘭等自上而下的管理體系，還是英國(guó)、日本、韓國(guó)等綜合型管理體系，亦或是德國(guó)等地方自治型管理體系，在管理機(jī)構(gòu)設(shè)置上都有一個(gè)處于上位的主導(dǎo)部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌國(guó)家公園的各項(xiàng)事務(wù)，然后再將公園管理事務(wù)細(xì)化分類安排到不同的部門及其下屬機(jī)構(gòu)。不同的部門負(fù)責(zé)不同的事務(wù)，分工合理明確，有利于提高工作效率。

（3）國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)職能類似

縱觀各國(guó)國(guó)家公園管理機(jī)構(gòu)的職能，可以將其概括為以下幾個(gè)內(nèi)容：生態(tài)保護(hù)事務(wù)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)動(dòng)植物生態(tài)保護(hù)、研究等技術(shù)性和學(xué)術(shù)性工作；商業(yè)運(yùn)營(yíng)事務(wù)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)各種商業(yè)活動(dòng)的管理工作；宣傳教育事務(wù)，負(fù)責(zé)國(guó)家公園內(nèi)解說(shuō)規(guī)劃、解說(shuō)內(nèi)容編寫、解說(shuō)項(xiàng)目開(kāi)發(fā)等宣傳教育相關(guān)的工作；法律政策事務(wù)，負(fù)責(zé)制定國(guó)家公園相關(guān)的法律法規(guī)、政策及審核國(guó)家公園的設(shè)立、擴(kuò)建等相關(guān)資料；其他行政事務(wù)，包括財(cái)政資金管理、人力資源配置、國(guó)內(nèi)外交流事務(wù)等。

綜上所述，國(guó)家公園的管理體系在設(shè)置時(shí)需要有一定的法理依據(jù)做支撐，要適應(yīng)本國(guó)的實(shí)際國(guó)情。雖然國(guó)際上現(xiàn)有的國(guó)家公園管理體系各有不同，但是在管理機(jī)構(gòu)分布和機(jī)構(gòu)職能方面存在相似之處。今后，我國(guó)在規(guī)劃和設(shè)置國(guó)家公園管理體系的過(guò)程中可加以參考和借鑒。

[作者簡(jiǎn)介：蔚東英，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部副教授。]

（責(zé)任編輯 古東）

Abstract： The world first national park was built in 1872， after then its advanced idea of ecology conservation and management system gradually spread around the world. Since 2013， to set up a National Park System has been a more and more important topic for discussion in China. So far， Chinese Government has listed 9 trial national parks， and each trail has come out a plan for their national park. According to organization setting， department function， staffing and other aspects， this research compared different national park management systems among Canada， Germany， the United States of America， France， Russia， Japan， South Africa， Korea， the United Kingdom， New Zealand， and sort out three kinds systems. Based on their own national conditions， the national park system in different countries has their own characteristics. However， different countries national park systems are common in organization structure， department function and so on.

Key words： National Park； Management System； Comparision