城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中政府和市場職責(zé)劃分的探析

臧傳敏

摘 要：城市基礎(chǔ)設(shè)施城市運(yùn)行和發(fā)展中起到了關(guān)鍵的作用，是城市賴以生存和發(fā)展的基本條件。改革開放以來，隨著政府職能的不斷轉(zhuǎn)變以及市場化改革的持續(xù)深入，城市基礎(chǔ)設(shè)施管理發(fā)生了深刻的變革，取得了顯著的成效，但仍存在基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率低下、投融資渠道單一等問題，出現(xiàn)這些問題的根源在于城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的過程中政府與市場職責(zé)劃分不清。文章從目前城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中政府的職能范圍出發(fā)，分析了職責(zé)劃分不清的原因，探討嘗試從多個方面將兩者進(jìn)行明確的職能分工，以達(dá)到政府與市場各司其職，最大限度地利用社會資源實現(xiàn)運(yùn)營高效率。

關(guān)鍵詞：城市基礎(chǔ)設(shè)施管理 政府職責(zé) 市場機(jī)制

中圖分類號：F293 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2017）09-028-03

城市基礎(chǔ)設(shè)施管理按其服務(wù)的性質(zhì)可以分為社會性基礎(chǔ)設(shè)施和功能性基礎(chǔ)設(shè)施。在我國，城市基礎(chǔ)設(shè)施一般是指工程性基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括：“能源生產(chǎn)和供應(yīng)設(shè)施；城市供水、排水、照明、污水處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施；航空、鐵路、汽車運(yùn)輸?shù)葘ν饨煌ㄔO(shè)施，城市道路、城市客貨運(yùn)和城市交通管理等市內(nèi)交通設(shè)施；郵電通信設(shè)施；環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、園林、綠化等城市環(huán)境設(shè)施；防火、防洪、防震等城市防災(zāi)設(shè)施；城市戰(zhàn)備設(shè)施等。”{1}城市基礎(chǔ)設(shè)施內(nèi)容會隨著人民生活水平和社會生活需求的提高而不斷的充實。

“傳統(tǒng)的管理中政府既扮演著管理者又扮演著經(jīng)營者的角色，‘全能角色造成政企不分，基礎(chǔ)設(shè)施權(quán)責(zé)利關(guān)系不明確，建設(shè)、管理、運(yùn)營脫節(jié)，競爭意識弱，效率低下，投入產(chǎn)出效益差，資產(chǎn)流失浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重?！眥2}本文是從政府與市場對城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的重要作用的角度出發(fā)，借鑒國外的豐富經(jīng)驗并對其進(jìn)行總結(jié)，提出城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中政府與市場的職責(zé)分工，實現(xiàn)運(yùn)營的高效率。

一、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理的模式發(fā)展歷程

中華人民共和國成立以后，我國開始實行計劃經(jīng)濟(jì)體制，到20世紀(jì)70年代結(jié)束。在此期間，公共部門負(fù)責(zé)城市的基礎(chǔ)設(shè)施管理。從國際上城市的基礎(chǔ)設(shè)施管理的發(fā)展歷程來看，我國的城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式是隨著國際發(fā)展歷程的變化而變化。通過國際的走向我們需要清醒地認(rèn)識到，城市基礎(chǔ)設(shè)施管理既要發(fā)揮市場的重要作用，也要依靠政府的引導(dǎo)作用，只有這樣才能把城市發(fā)展得更好。

（一）20世紀(jì)70年代之前：政府全包全管模式

在20世紀(jì)70年代之前，受強(qiáng)調(diào)政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的凱恩斯主義思想的影響，城市基礎(chǔ)設(shè)施被很多國家作為具有自然壟斷的社會福利性產(chǎn)品，基本上對城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行國有化的管理已經(jīng)達(dá)成共識。據(jù)統(tǒng)計，英國國有企業(yè)在國民經(jīng)濟(jì)中的比重上升到20%，西班牙的公共企業(yè)占全國造船業(yè)的80%，在希臘，公共企業(yè)主要負(fù)責(zé)經(jīng)營電力工業(yè)、鐵路運(yùn)輸和郵電部門。

我國在當(dāng)時是計劃經(jīng)濟(jì)體制，同樣進(jìn)入國有化的階段。在這個模式下，政府對基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)、供給都實行了壟斷。

（二）20世紀(jì)70年代～90年代：政府公共管理模式

從20世紀(jì)70年代開始，西方國家出現(xiàn)了以低增長、高膨脹為特征的“滯脹”現(xiàn)象。因此，能夠彌補(bǔ)市場失靈的凱恩斯主義受到質(zhì)疑，新自由主義思想在西方國家日益流行。

私有化可以追溯到英國，20世紀(jì)70年代初，英國的私有化政策開始實行，剛開始只是出售諸如英國宇航公司等少數(shù)公司的股票。1984年后，隨著城市基礎(chǔ)設(shè)施被更多的個人或者企業(yè)所管理和運(yùn)營，相關(guān)的部門和行業(yè)的數(shù)量也成上升趨勢。20世紀(jì)80年代，私有化主要集中在航空、電信、能源、電力、供水、天然氣等自然壟斷的企業(yè)，政府已經(jīng)放手，使市場的作用得到充分的發(fā)揮。

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確立是在改革開放以后，在市場經(jīng)濟(jì)比較完全和城市管理制度由社會引導(dǎo)的情況下形成了這種模式，在這種模式下，明確了政府的職能，即只提供和管理與公共利益有關(guān)的具有非競爭性和非排他性的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品與服務(wù)，以此來確保社會的穩(wěn)定。

（三）20世紀(jì)90年代以后：政府調(diào)控管理，市場多元運(yùn)作相結(jié)合模式

20世紀(jì)90年代，受市場經(jīng)濟(jì)的長期影響，英國的企業(yè)私有化擴(kuò)大到郵政、鐵路、運(yùn)輸?shù)炔块T。私有化程度在不斷地加深，這不僅使得政府獲得更多的收益，由于需要個人或企業(yè)要繳納稅款，稅收也成正比，同時也減少了支出，英國政府多年財政的問題沒有得到很好的解決，私有化的出現(xiàn)緩解了局面，英國經(jīng)濟(jì)受到很大的影響，從此開始走向復(fù)蘇和穩(wěn)定發(fā)展新時期。

在此期間，此模式的形成需要政府較強(qiáng)的調(diào)控能力，其中鮮明的特色是在政府調(diào)控的范圍之內(nèi)，對城市基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品和服務(wù)的提供是多樣化的?！岸嘣┙o的模式包括公辦公營式、公辦商營式、專利經(jīng)營式和私商經(jīng)營式?！眥3}在這種模式下，政府利用更少的成本調(diào)動更多的社會資源和資金來管理城市基礎(chǔ)設(shè)施，更好地滿足人們的需求。

二、現(xiàn)有的問題：政府與市場的職責(zé)不明

城市基礎(chǔ)設(shè)施通常被當(dāng)作生活的必需品，因為它有很小的需求彈性，并且在生產(chǎn)方面形成規(guī)模，有規(guī)模效益，最明顯的是具有自然壟斷的特性。政府對基礎(chǔ)設(shè)施管理有其必要性，但是政府在管理的過程中出現(xiàn)一些問題。

首先，政府角色錯位，職能混亂。在城市基礎(chǔ)設(shè)施管理過程中，政府不僅是一般的社會管理者，更是扮演著管理市場的重要角色，從國有企業(yè)的角度來看，政府又是企業(yè)生產(chǎn)者或者擁有者。但是在尋求利益、責(zé)任要求等方面，三種角色充滿了內(nèi)在的沖突。其實在很多城市，政府是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目的所有者和直接投資者，同時又是具體項目的經(jīng)營管理者，還是基礎(chǔ)設(shè)施的管理者。

其次，“由于長期受計劃經(jīng)濟(jì)理論的影響，在城市基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)、管理、產(chǎn)品或服務(wù)的價格、收費(fèi)體系等方面基本上仍實行嚴(yán)格的計劃控制運(yùn)作模式，造成城市基礎(chǔ)設(shè)施經(jīng)營壟斷程度過高”，{4}缺乏競爭機(jī)制，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率低下。

最后，“城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資、建設(shè)、管理和運(yùn)營分離，各自為戰(zhàn)、信息嚴(yán)重不對稱、基礎(chǔ)設(shè)施的成本偏高，而且存在許多‘無部門負(fù)責(zé)現(xiàn)象，經(jīng)營效率低下?！眥5}還有由于事業(yè)單位掌管著城市基礎(chǔ)設(shè)施的運(yùn)行，所以政府有關(guān)監(jiān)督部門對其缺乏約束力，也造成運(yùn)行效率低下，有的設(shè)施甚至閑置或造成嚴(yán)重浪費(fèi)。endprint

從這些問題中我們可以看出，政府與市場的職責(zé)劃分不清，政府管了不應(yīng)該管的事情，市場的作用也沒有得到發(fā)揮。

三、政府與市場職責(zé)不明的原因分析

政府與市場職責(zé)劃分不清最主要的原因是基礎(chǔ)設(shè)施特殊的經(jīng)濟(jì)屬性。因為有特殊經(jīng)濟(jì)屬性，所以可以將其劃分成不同性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施，政府就不能對其進(jìn)行壟斷管理，要具體問題具體分析。最重要的是基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷管理不能適應(yīng)居民的需求變化，無法及時滿足需求，市場的介入，不僅會減輕政府的負(fù)擔(dān)，還會更好地滿足居民需求。另外，政府失靈與市場失靈也是職責(zé)不明的原因。

（一）市場優(yōu)勢與失靈

市場利用利益杠桿、市場競爭，能夠調(diào)動人們的生產(chǎn)積極性，提高勞動生產(chǎn)率，實現(xiàn)資源的有效利用。但是對于純粹的公共產(chǎn)品，如污染這類的生產(chǎn)的外部負(fù)效應(yīng)，市場是失靈的。因為污染者和被污染者之間在如何分配“重新安排生產(chǎn)計劃”上所得到的好處問題上不能達(dá)成共識。因此這部分不僅需要政府通過提供公共產(chǎn)品的方式來有效地克服和糾正外部性問題，還需要通過罰款或征稅的手段，因為在存在外部成本的情況下，如果政府向有關(guān)企業(yè)或個人對相當(dāng)于它所造成的邊際外部成本進(jìn)行罰款或征稅，相關(guān)當(dāng)事人就會注意到外部成本會轉(zhuǎn)化為自己的內(nèi)部成本，他們在作出決定時就會想到內(nèi)部成本會增加，所以會盡量減少排放污水或者其他污染的環(huán)境的情況，從而達(dá)到減輕污染的目的。

（二）政府作用和失效

“政府在社會經(jīng)濟(jì)生活中扮演著公共物品提供者、負(fù)外部效應(yīng)消除者、正外部效應(yīng)鼓勵者、收入及財富再分配者、生產(chǎn)秩序的維護(hù)者和宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控者等角色，政府干預(yù)作用的強(qiáng)制性和規(guī)模性在糾正市場失靈上具有明顯優(yōu)勢?！眥6}另外，基礎(chǔ)設(shè)施被公認(rèn)為公共產(chǎn)品，既沒有競爭性也沒有排他性的物品，如擁擠的道路、大氣和清潔的水等，產(chǎn)權(quán)的邊界是非常重要的問題，如果無法劃定，由誰承擔(dān)責(zé)任，誰有權(quán)利去懲罰，這些問題不能解決，只能由政府出面投資。私人資本更是無力解決這些問題，更無法得到該有的收益，所以是不愿意介入的。但是由于政府所掌握的信息有限，對私人市場反應(yīng)的控制能力有限，以及競爭的缺乏這些情況的存在，在管理的過程中會出現(xiàn)失效。關(guān)于政府失效，薩繆爾森將其定義為：“當(dāng)政府政策或集體行動所采取的手段不能改善經(jīng)濟(jì)效率或道德上可接受的收入分配時，政府失效便產(chǎn)生了?！币虼苏畢⑴c市場管理時，則需要注意投資效率機(jī)制建立，才能維護(hù)社會的平衡和穩(wěn)定。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施特殊的經(jīng)濟(jì)屬性

“城市基礎(chǔ)設(shè)施具有特殊的經(jīng)濟(jì)屬性：產(chǎn)品服務(wù)具有公共物品與私人物品混合屬性，產(chǎn)品服務(wù)經(jīng)濟(jì)屬性的異質(zhì)性決定了城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)和經(jīng)營方式的多樣性。”{7}這也是劃分基礎(chǔ)設(shè)施的政府和市場職能的標(biāo)志。異質(zhì)性使得不同部門間、部門內(nèi)部和各種技術(shù)類型之間，基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)特征大不相同。例如，當(dāng)城市間的收費(fèi)高速公路不太擁擠，從而不太具有競爭性時，它就是典型的準(zhǔn)公共物品。如果城市道路在交通高峰期十分擁擠，具有很強(qiáng)的競爭性，此時是需要收費(fèi)的。城市基礎(chǔ)設(shè)施公益性強(qiáng)，不能完全市場化，但是有效的競爭必然會提高公共物品的生產(chǎn)供給效率，同時改善提供公共物品的質(zhì)量和數(shù)量。

正是因為其特殊的經(jīng)濟(jì)屬性，所以政府與市場要相互配合，政府扮演好自己的角色，市場在價格體制下自由發(fā)揮。

四、城市基礎(chǔ)設(shè)施管理上政府與市場的職責(zé)劃分

城市基礎(chǔ)設(shè)施具有公益性的特征，所以在效率公平的選擇上更傾向于公平。在城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中，市場機(jī)制和政府應(yīng)該密切配合，各司其職，所以改善城市基礎(chǔ)設(shè)施管理，提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營效率的首要條件是明確政府在管理中的職責(zé)，以此來界定政府與市場職能發(fā)揮作用的范圍。

（一）依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性來劃分

政府是公平的化身，市場是效率的代表，按照這種原則，再加上基礎(chǔ)設(shè)施具有公用性和公益性的特征，所以可以將基礎(chǔ)設(shè)施劃分為壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施和非壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施兩大類。這里壟斷性和非壟斷性主要指的是基礎(chǔ)設(shè)施的管理權(quán)是否對外開放，能夠?qū)ν忾_放的屬于非壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施，要么屬于壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施。如城市供水、供電、有線通信、對外交通、防災(zāi)設(shè)施等決定國計民生，其影響是可想而知的，在生產(chǎn)和生活中由于客觀或其他社會經(jīng)濟(jì)原因形成的不能被替代，不可或缺一類的基礎(chǔ)設(shè)施。還有一些公益性質(zhì)極強(qiáng)，難以明確具體的服務(wù)對象，但是必須由政府投資及補(bǔ)貼才能維持經(jīng)營和發(fā)展。對于這類的應(yīng)該由政府主導(dǎo)，以維護(hù)公共利益。

對于非壟斷性基礎(chǔ)設(shè)施，如城市燃?xì)?、供熱、園林、綠化、環(huán)衛(wèi)等設(shè)施，相對于壟斷性城市基礎(chǔ)設(shè)施而言，非壟斷性的基礎(chǔ)設(shè)施同樣不可或缺，具有重要的作用，在政府的監(jiān)督之下，可以通過多樣性的競爭使得成本降低，同時提高基礎(chǔ)設(shè)施管理的效率。

（二）依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的項目分類來劃分

美國各級政府都不同程度地重視基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，尤其在民主黨上臺期間，更加大力發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。美國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)民間資本的投入占很大的比例，并且采取的是市場競爭的方式建成的。它將基礎(chǔ)設(shè)施分為經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施和非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，側(cè)重于非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施，并形成了自己的特色。

通過借鑒美國對基礎(chǔ)設(shè)施的分類的經(jīng)驗，我們也可以將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)分為經(jīng)營性項目、準(zhǔn)經(jīng)營性項目和非經(jīng)營性項目，實行分類管理。對于可以通過向社會收取費(fèi)用回收投資的經(jīng)營性項目，如收費(fèi)公路、收費(fèi)橋梁、自來水、燃?xì)?、污水處理等，政府可以讓渡?quán)利，撤出其投資，通過投標(biāo)等一些方式來廣泛吸引社會資本；對于有一定收費(fèi)機(jī)制但受市場、政策及經(jīng)濟(jì)等因素的制約，成本自身無法收回的準(zhǔn)經(jīng)營性項目，如軌道交通、過江隧道等，這些準(zhǔn)經(jīng)營性項目工程量大、耗費(fèi)多、耗時長，收益又很小，所以可以通過適當(dāng)?shù)呢斦a(bǔ)貼或給予周邊土地開發(fā)權(quán)等政策讓企業(yè)或個人覺得有利可圖，從而達(dá)到吸引社會資本的目的；對于非經(jīng)營性項目，如城市綠化、生態(tài)保護(hù)等，可以采用公共服務(wù)外包的方式。吸引社會資本意味著市場的進(jìn)入，自負(fù)盈虧，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用，競爭性就會加強(qiáng)。這樣，政府和市場就會各司其職，從而提高基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營的效率。endprint

（三）依據(jù)城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式來劃分

英國的基礎(chǔ)設(shè)施管理做得比較好，在融資這方面主要采用BOT模式?；A(chǔ)設(shè)施的主體建設(shè)及其資金都是由私人部門進(jìn)行籌備的，他們來進(jìn)行項目管理和基礎(chǔ)設(shè)施的經(jīng)營。私人部門經(jīng)過一段時間的經(jīng)營之后，取得成本并獲得相應(yīng)的利益之后，政府再收回，然后由政府直接經(jīng)營和管理。這是一種完全私有化的形式，以競爭的條件為發(fā)展背景，最大可能地促使開展有效、公平的競爭，反對自然壟斷。

根據(jù)我國的國情要做到完全私有化是不可能的，但是部分基礎(chǔ)設(shè)施私有化是可以的，所以可以將城市基礎(chǔ)設(shè)施的融資方式分為財政投入、公私合作和完全市場化等多種形式。“從經(jīng)濟(jì)屬性方面來分析，城市基礎(chǔ)設(shè)施可以分為公共物品性質(zhì)、準(zhǔn)公共物品性質(zhì)和私人物品性質(zhì)三種類型?！眥8}“有些具有純公共產(chǎn)品屬性的基礎(chǔ)設(shè)施，具有非競爭性和非排他性的特征，如城市道路、廣場、公園、路燈、交通信號燈等，只能由公共財政進(jìn)行投資?！眥9}有些基礎(chǔ)設(shè)施由于有俱樂部產(chǎn)品特征，例如，供水、供氣，收費(fèi)的道路、橋梁以及污水和垃圾分類處理等，可以部分或者全部引入市場機(jī)制，吸引外部的投資。

注釋：

{1}黃科宏.我國現(xiàn)代城市管理基本理念探討[J].廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2008（10）：46.

{2}曹敏暉.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理中存在的問題及對策[J].管理工程師，2010：14-17.

{3}丁健.城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的簡要剖析[J].上海市建設(shè)職工大學(xué)學(xué)報，2002（1）.

{4}孫磊.淺談城市基礎(chǔ)設(shè)施管理模式的發(fā)展[J].民營科技，2010（8）.

{5}羅松江.城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理模式[J].商業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004（2）：82-83.

{6}魯國強(qiáng).論自由市場與政府干預(yù)[J].當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理，2012（1）：2.

{7}孫潔.城市基礎(chǔ)設(shè)施的公私合作管理模式研究[M].同濟(jì)大學(xué)，2005.

{8}劉廣珠.城市管理學(xué)[M].北京：清華大學(xué)出版社，2014.162-163.

{9}楊宏山.城市管理學(xué)[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2009.216-217.

（作者單位：大連海事大學(xué)公共管理與人文學(xué)院 遼寧大連 116026）

（責(zé)編：若佳）endprint