行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請求及判決執(zhí)行

遲曉燕

摘 要：公益訴訟相對于私益訴訟有其特殊性，而公益訴訟應有的一些特別規(guī)則尚未在立法上確立，包括公益訴訟的訴訟請求與判決執(zhí)行規(guī)則等。行政公益附帶民事公益訴訟又是公益訴訟中相對特殊的類型，其中的行政訴訟請求與民事訴訟請求應有各自獨立的訴訟目的，應以充分發(fā)揮行政主體維護公益職能為價值導向。檢察機關應在行政公益附帶民事公益訴訟的判決執(zhí)行中依法綜合運用行政執(zhí)行監(jiān)督、民事執(zhí)行監(jiān)督舉措，跟進裁判執(zhí)行監(jiān)督。

關鍵詞：行政公益附帶民事公益訴訟 訴訟請求 判決執(zhí)行

現(xiàn)行行政訴訟法、民事訴訟法是為私益訴訟量身定制的，公益訴訟的特別規(guī)則尚未建立完善，其中就包括訴訟請求、判決執(zhí)行等問題。

一、行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請求

訴訟請求是基于訴訟標的并承載著訴之利益實現(xiàn)的具體權益主張，是訴的基本要素之一，是訴訟的目的所在和實現(xiàn)途徑，法院的審理亦主要是圍繞著訴訟請求展開的。訴訟請求體現(xiàn)了公益訴訟的質(zhì)的規(guī)定性，提出怎樣的訴訟請求影響訴訟功能的實現(xiàn)效果和公共利益的救濟程度。

行政公益附帶民事公益訴訟的訴訟請求必然分為兩個部分，即行政訴訟請求和民事訴訟請求。我們要在厘清行政訴訟請求、民事訴訟請求各自特征和規(guī)律的前提下探討附帶訴訟中兩部分訴訟請求的協(xié)調(diào)問題。

（一）行政訴訟請求

行政公益訴訟中被訴的行政行為主要有以下二種類型：一是行政主體不履行法定職責，即行政不作為導致多數(shù)人利益的損害，同時損害了公共利益；二是行政主體主動實施某一具體行政行為，造成對不特定多數(shù)人利益的損害，或者雖尚未形成實際損害，但已經(jīng)存在實際的危險，這里往往是只有受益人而沒有特定受害人的具體行政行為。[1]

針對上述訴訟標的，行政公益訴訟常見的訴訟請求主要有兩類，一是請求判令行政機關履行法定職責；二是請求撤銷行政行為或確認行政行為違法。

（二）民事訴訟請求

為達致維護公共利益的目標，民事公益訴訟可以按照《侵權責任法》第15條的規(guī)定，請求侵害人承擔停止侵害、排除妨害、消除危險、恢復原狀、賠償損失等民事責任。[2]

1.停止侵害、排除妨害、消除危險的請求基于侵害人的預防性責任，目的在于促使侵害人停止正在發(fā)生的損害、防止損害的繼續(xù)擴大或者消除發(fā)生損害的風險。公益訴訟所訴的侵害后果（尤以生態(tài)環(huán)境污染和資源破壞后果為典型）往往具有不可逆性，修復難度大、成本高，因此提出預防性訴訟請求以及早停止和防范侵害至關重要。

2.恢復原狀的請求基于侵害人的恢復性責任，目的在于使遭受侵害的公益恢復到損害發(fā)生前的狀態(tài)。適用恢復原狀的訴訟請求時可能遇到以下幾種情況：

（1）采取有效措施能夠較快的實現(xiàn)恢復原狀。這種情況下，訴訟中要對損害發(fā)生前的原狀如何加以準確具體的描述，從而為侵害人恢復原狀的責任設定清晰的執(zhí)行標準。

（2）能夠恢復原狀但需要較長的周期，比如林地破壞的修復通常需要若干年時間才能完成。此種情況下，訴訟中要通過咨詢專家意見等方式，限定科學合理的恢復原狀期限，必要時可以設定恢復的步驟和時間表，其中可以涵蓋后續(xù)的養(yǎng)護、維護義務等內(nèi)容。

（3）客觀上難于或不能完全恢復原狀。這種情況下，可以請求使用替代性修復方式，例如植被因采礦破壞而不可能恢復原狀的，可以要求侵害人按照相應面積進行異地補種。另外一種替代性方式是要求侵害人繳納恢復原狀所需的費用，如生態(tài)環(huán)境修復費?；謴唾M用的額度一般根據(jù)實際需要的費用確定，當具體數(shù)額難以確定時，可以根據(jù)公益破壞的范圍、程度等因素綜合考量。

3.賠償損失是公認的重要的侵權責任承擔方式，但在公益訴訟中適用損害賠償請求還是值得探討的問題。有一種觀點認為，賠償損失具有明顯的私益屬性，而公益訴訟的原告突破了傳統(tǒng)的當事人理論而與案件沒有直接利害關系，不享有賠償損失的訴訟利益。關涉的理論和操作難題還有：在環(huán)境公益訴訟等案件中損害數(shù)額往往難以具體估算；賠償金如何管理和使用，特別是在那些既損害了公益又有私益受損的案件中（如食品藥品安全案件），損害賠償金是否應該及如何落實到實際消費者個體手中。

在環(huán)境公益訴訟中可以提出損害賠償?shù)脑V訟請求是2000年之后從德國、法國等少數(shù)歐洲國家開始的，嗣后逐漸被接受，但賠償損失仍然還不是主要的責任承擔方式。從我國司法實踐來看，已有提出損害賠償訴訟請求并得到法院支持的民事公益訴訟案例，如2008年廣州市海珠區(qū)人民檢察院訴新中興水洗廠環(huán)境污染案，訴請立即停止違法排放污水并賠償污水直接排放所造成的環(huán)境影響經(jīng)濟損失，法院判決立即停止侵權并賠償環(huán)境污染損失計117289.2元。[3]

筆者贊同建立民事公益訴訟賠償制度，設立專門的公益損害賠償基金，用于公益損害的修復，也可以用于其他公益訴訟案件需要的檢驗鑒定費、專家咨詢費等支出。關于損害賠償金向私益?zhèn)€體發(fā)放的實際操作問題，美國的一些做法可為借鑒，比如他們在消費者權益公益訴訟后會安排專人負責個體損害賠償申請及支付工作，受害消費者可以依據(jù)消費憑證通過網(wǎng)上申請等方式獲得賠償。

上述不同種類的訴訟請求，可以根據(jù)個案的實際情況和需要加以適當?shù)慕M合運用，以最大限度救濟公益作為其價值導向。

（三）行政訴訟請求與民事訴訟請求的協(xié)調(diào)

我國行政訴訟法已明確規(guī)定了行政附帶民事訴訟這一訴訟模式，其目的主要有兩個：一是遵循訴訟經(jīng)濟原則，避免當事人就一個實質(zhì)問題提起兩個訴訟，同時訴的合并避免兩個合議庭的重復勞動，便于查清事實，有助于達成案結(jié)事了；二是確保裁判統(tǒng)一、維護司法權威。[4]

本案作為公益訴訟試點過程中行政附帶民事訴訟的第一及唯一案，其理論及實踐探索價值自不待言。如果對本案的具體訴訟請求加以細致分析，還是可以引發(fā)一些思考。本案訴訟請求如下：第一是請求人民法院確認第一被告為第二被告頒發(fā)《醫(yī)療機構(gòu)執(zhí)業(yè)許可證》及校驗的行政行為違法；第二是請求人民法院判令第一被告立即履行法定監(jiān)管職責，責令第二被告限期對醫(yī)療污水凈化處理設施進行整改；第三是請求判令第二被告立即停止違法排放醫(yī)療污水的行為。可以看出，第二訴訟請求與第三訴訟請求之間具有質(zhì)的一致性，其訴訟目標都是促使中醫(yī)院停止違法排污行為，二者差異在于第二訴訟請求是通過判令衛(wèi)計局履行對中醫(yī)院限期整改的法定職責這一路徑實現(xiàn)停止侵害目的，而第三訴訟請求是直接請求判令中醫(yī)院停止侵害。可以說，兩個訴訟請求中的任一個得到支持和履行，那么另一個訴訟請求的目的即自然實現(xiàn)。這樣的情況可能難免引起一個疑問，即第二、第三兩個訴訟請求是否有必要并用。進而，由于第二訴訟請求是行政訴訟請求，第三訴訟請求是唯一的民事訴訟請求，又難免引發(fā)本案選擇行政附帶民事訴訟模式的必要性的探討。當然，我們可以說，兩個訴訟請求是針對不同被告提出的，對于督促行政機關履行法定職責和民事主體糾正違法行為有更加明確的指向性和針對性，但是這一理由似乎還不足夠充分。兩種訴訟能夠各自實現(xiàn)不可替代的訴訟目的，恐怕是提起附帶訴訟的前提條件。在這類由于行政機關怠于履行法定監(jiān)管職責而放任民事主體違法侵害公益的案件中，如果有必要由民事主體承擔民事?lián)p害賠償責任的話，行政附帶民事訴訟的方式將能充分體現(xiàn)其價值所在。endprint

以法定職責論，行政主體是維護公共利益的首要責任人和執(zhí)行人，行政主體具備較強的專業(yè)能力和執(zhí)法手段，行政主體主動履職維護公益更加便捷高效。充分尊重并督促行政主體積極履職、發(fā)揮其在維護公益上不可替代的作用，應該是公益訴訟策略選擇上始終堅持的準則。

（四）訴訟請求的表述

如何適當?shù)谋硎鲈V訟請求對于未來判決及其執(zhí)行效果的影響不容小覷，其中表述簡單概括還是詳細具體尤其重要。

1.在行政公益訴訟部分，對請求行政主體履職的內(nèi)容的細化程度需要審慎斟酌。以本案為例，訴訟請求是判令衛(wèi)計局立即履行法定監(jiān)管職責，而法院對此的判決是責令衛(wèi)計局履行監(jiān)管職責，監(jiān)督中醫(yī)院在3個月內(nèi)完成醫(yī)療污水處理設施的整改。判決相較訴訟請求更加明確了被告履職的期限。判令行政主體履職的訴訟請求一般都會涉及履職期限的問題，就此準確適當?shù)奶岢鲈V訟請求的基礎是全面掌握相關行政法律規(guī)范的有關規(guī)定，如果法律法規(guī)對此類履職行為有明確的期限要求，訴訟請求中即可以直接適用。如果法律規(guī)范未就履職期限作出明確規(guī)定，也可以根據(jù)客觀規(guī)律設定合理的期限。

2.在民事公益訴訟中，恢復原狀的訴訟請求往往涉及表述粗細問題，其中主要是對恢復原狀的標準描述到何種程度，即其后如何判斷是否實現(xiàn)了恢復原狀的目標。這里除了以相關法律法規(guī)為依據(jù)，參考有關行業(yè)標準、專業(yè)機構(gòu)評估意見亦是可行的辦法。實踐中有觀點認為這方面的表述宜粗不宜細，這種觀點與恢復原狀（以恢復生態(tài)環(huán)境及資源尤著）的評價標準往往具有較強的專業(yè)性，表述過細存在風險有關。針對這個問題，有些地方建立專家咨詢機制的嘗試是可資借鑒的經(jīng)驗。

二、行政公益附帶民事公益訴訟的判決執(zhí)行

判決執(zhí)行是訴訟的最后一環(huán)，實質(zhì)上也是最有現(xiàn)實意義的環(huán)節(jié)。法律的生命在于實施，裁判的價值在于執(zhí)行，斯言誠矣。而公益訴訟的標的多是影響范圍廣、甚至具有歷史性影響的公共利益，其判決執(zhí)行問題更意義重大。

（一）公益訴訟執(zhí)行難題

執(zhí)行難是我國當前司法實踐的一大現(xiàn)實，而公益訴訟的執(zhí)行難又有其特殊性，公益訴訟致力于維護的公共利益本身天然具有難于執(zhí)行的屬性。

現(xiàn)行立法明確的公益訴訟范圍中，生態(tài)環(huán)境和資源保護類案件的執(zhí)行難度尤為明顯。生態(tài)環(huán)境和資源一旦受損，其治理難度之大、成本之高，恢復周期之長是不言而喻的。該類案件判決的執(zhí)行往往是一個系統(tǒng)工程，需要侵害人、行政機關、司法機關、有關組織的共同參與和配合。生態(tài)環(huán)境和資源的修復一般都需要專門的知識和技術支撐，非專業(yè)機構(gòu)和人員難當其任。

（二）檢察機關應跟進執(zhí)行監(jiān)督

最高人民法院《關于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定，發(fā)生法律效力的環(huán)境民事公益訴訟案件的裁判，需要采取強制執(zhí)行措施的，應當移送執(zhí)行。這說明環(huán)境民事公益訴訟的生效裁判由法院自行移送執(zhí)行。這符合行政機關、審判機關、檢察機關、監(jiān)察機關共同承擔維護國家和社會公共利益法律職責的基本理念。

與此同時，行政訴訟法、民事訴訟法均規(guī)定檢察機關對訴訟活動有監(jiān)督權，監(jiān)督對象包括審判活動和執(zhí)行活動?！皟筛摺甭?lián)合發(fā)布的《關于民事執(zhí)行活動法律監(jiān)督若干問題的規(guī)定》明確規(guī)定，檢察院依法對民事執(zhí)行活動實行法律監(jiān)督，行政訴訟法及有關司法解釋沒有明確的，參照本規(guī)定執(zhí)行。檢察機關提起公益訴訟的案件雖有一定特殊性，但有相關法律和司法解釋的授權，不影響執(zhí)行監(jiān)督權的行使。

（三）行政公益附帶民事公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督

行政公益附帶民事公益訴訟的執(zhí)行監(jiān)督不外乎兼用行政執(zhí)行監(jiān)督和民事執(zhí)行監(jiān)督的措施。行政訴訟法、民事訴訟法及相關的司法解釋均賦予了人民法院相應的執(zhí)行措施，以便人民法院敦促行政機關及其他被執(zhí)行人履行判決。人民檢察院在執(zhí)行監(jiān)督過程中，若發(fā)現(xiàn)人民法院執(zhí)行不力，即應發(fā)出檢察建議，促使人民法院用足用好法律賦予的執(zhí)行舉措，盡其所能地實現(xiàn)判決執(zhí)行到位，進而體現(xiàn)行政公益附帶民事公益訴訟價值，實現(xiàn)最大限度救濟公益的目的。

注釋：

[1]參見楊立新、張步洪：《行政公訴制度初探》，載《行政法學研究》1999年第4期。

[2]參見高民智：《關于民事公益訴訟的理解與適用》，載《人民法院報》2012年12月7日。

[3]參見《廣東首例公益訴訟嘗試—檢察院告倒污染企業(yè)》，http：//www.china.com.cn/law/txt/2008-12/27/content_

17018747.htm，訪問日期：2017年8月10日。

[4]參見危惠興：《行政附帶民事訴訟的若干理論與實務問題》，載《法律適用》2012年第2期。endprint