健全新疆生產建設兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法水平之思考

王彪　盧大林

摘 要 在城鎮(zhèn)化浪潮的推動下，兵團城鎮(zhèn)化率逐步提高，提高兵團城管執(zhí)法水平是兵團亟待解決的問題，本文建議通過健全兵團城鎮(zhèn)管理法律規(guī)范體系和兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法機構、充實兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法隊伍、加強兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作人員業(yè)務培訓、提高兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作人員素質、促進兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法手段多元化等措施，全面提升兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法效果。

關鍵詞 兵團 城市管理 執(zhí)法 法治

基金項目：該文系2014年度國家社科基金法學類一般自選項目“新疆生產建設兵團維穩(wěn)戍邊法治化研究”階段性成果，項目編號：14BFX140。

作者簡介：王彪，石河子大學政法學院，講師，研究方向：公司法及兵團實踐中的相關法律問題等；盧大林，兵團黨委黨校法學教研部，副教授，研究方向：憲法與行政法學及兵團實踐中的法律問題。

中圖分類號：D635 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.091

根據(jù)習總書記關于城市管理的指示和國內學者的觀點，城市管理可以理解為：各級人民政府依據(jù)自身城鎮(zhèn)管理的職責權限，在人民群眾的參與下，共同為打造秀美宜居的城市環(huán)境的城市治理過程，是城市形象和城市環(huán)境的管理。在中央和新疆自治區(qū)黨委及政府的支持下，新疆生產建設兵團（以下簡稱兵團）已經批準成立9個建制市、10個建制鎮(zhèn)，兵團城鎮(zhèn)化率提高的速度很快，2015年3月2日，兵團審議通過《關于開展兵團城鎮(zhèn)化提升年活動的意見》，確定啟動開展城鎮(zhèn)化提升年活動，提出2015年城鎮(zhèn)化率達65%以上。 因此，對于兵團而言，當前的緊要任務是如何提高兵團城市的管理水平，將兵團城市管理得環(huán)境優(yōu)美、交通便利、商業(yè)繁華，增強兵團城市對周邊地區(qū)的示范帶動作用，充分發(fā)揮新疆兵團安邊固疆穩(wěn)定器、凝聚各族群眾大熔爐、先進生產力和先進文化示范區(qū)的重要作用。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國，建設社會主義法治國家，城市管理未來的發(fā)展方向必須與依法治國結合起來，因此，提高兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法水平是提升兵團城市管理水平的基本途徑。如何提高兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法水平，筆者提出以下四個方面的建議。

一、健全兵團關于城鎮(zhèn)管理方面的法律規(guī)范體系，為兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法奠定法律制度基礎

依靠強制力和權力只能暫時取得成效，城市管理的各個方面均需納入法治化管理，這樣城鎮(zhèn)才能管到位。我們在實踐中體會到，管理管理，只有管才有人理，所以，良好的城鎮(zhèn)環(huán)境是管出來的，有了健全的制度并認真抓，城鎮(zhèn)管理就規(guī)范了。以北京市為例，城市管理共有 12 個方面 371 項執(zhí)法權，分別包含在不同的法規(guī)中。 隨著兵團城鎮(zhèn)化率的不斷提高，兵團城鎮(zhèn)管理的任務越來越重，急需健全兵團城鎮(zhèn)管理法律規(guī)范體系，促進兵團城鎮(zhèn)管理朝著規(guī)范化方向發(fā)展。城鎮(zhèn)管理法律規(guī)范體系一般包含三個層級，國家立法、省一級地方性立法、省以下地方性規(guī)范性文件。對于兵團而言，上述三個層級的立法均需健全。

（一）根據(jù)國家現(xiàn)行有效的關于城鎮(zhèn)管理方面的法律規(guī)范，制定適合兵團實際情況的城鎮(zhèn)管理的實施細則或辦法

隨著我國法治建設的發(fā)展，國家關于城鎮(zhèn)管理方面的法律規(guī)范逐步完善，涉及城鎮(zhèn)建設規(guī)劃管理、城鎮(zhèn)道路交通管理、城鎮(zhèn)土地管理、城鎮(zhèn)房地產管理、城鎮(zhèn)環(huán)境衛(wèi)生管理等，如《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《中華人民共和國環(huán)境保護法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國道路交通安全法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》、《城市道路管理條例》、《城市綠化條例》、《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》等，國家關于城鎮(zhèn)管理方面的法律規(guī)范針對的是全國的普遍性情況，兵團城鎮(zhèn)建設和管理需要與兵團履行的維穩(wěn)戍邊的特殊職責使命結合起來，因此，國內有的學者認為兵團從屯墾戍邊到建城戍邊轉變。 所以，兵團需要根據(jù)自身履行職責使命的需要，制定出臺實施根據(jù)城鎮(zhèn)管理法律規(guī)范的一些實施細則或辦法。

（二）根據(jù)兵團城鎮(zhèn)規(guī)模、城鎮(zhèn)執(zhí)法機構建設情況、城鎮(zhèn)生活垃圾處理情況、城鎮(zhèn)市場管理情況等制定出臺符合兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法實際需要的規(guī)范性文件

在中央和全國對口援疆的支持下，兵團城鎮(zhèn)發(fā)展速度較快，目前，如何管理好兵團城鎮(zhèn)的建設秩序、交通秩序、市場秩序等，是兵團城鎮(zhèn)管理者面臨的一個較大的挑戰(zhàn)。在利益的刺激下，違法違規(guī)的盲目性建設、違法的空中廣告牌匾和各類拉線、車輛到處亂停亂放、亂擺攤設點等情況困擾著兵團的城鎮(zhèn)管理者，如何處理好上述問題，首要的問題是必須有法可依，因此，兵團必須深入基層調研，根據(jù)兵團當前城鎮(zhèn)管理執(zhí)法的突出問題，進行會診，并針對全兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法存在的一些帶有普遍性較為突出的問題，制定規(guī)范性文件，統(tǒng)一執(zhí)法尺度，提升兵團城鎮(zhèn)執(zhí)法規(guī)范化水平。

（三）兵團一些建制市和建制鎮(zhèn)成立較早，積累了一些城鎮(zhèn)管理執(zhí)法方面的經驗，可以將其中一些城鎮(zhèn)管理執(zhí)法方面好的經驗和做法整理出來，制定成為規(guī)范性文件，供兵團其它城鎮(zhèn)管理執(zhí)法時借鑒和參考

兵團第八師石河子市及其所屬的石河子總場北泉鎮(zhèn)成立建制市和建制鎮(zhèn)比較早，石河子市及其所屬的北泉鎮(zhèn)人口規(guī)模、經濟總量在全兵團均居于前列，石河子市和北泉鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)管理執(zhí)法資格管理、執(zhí)法體制管理、執(zhí)法機構設置、執(zhí)法模式等方面都積累了大量經驗，兵團一些新成立的建制市和建制鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)管理執(zhí)法方面還處于起步和探索階段，石河子市和北泉鎮(zhèn)可以將經實踐檢驗并已經成熟的城鎮(zhèn)管理執(zhí)法經驗制定成為規(guī)范性文件，供兵團新成立的建制市和建制鎮(zhèn)學習參考，可以縮短兵團新成立的建制市和建制鎮(zhèn)探索城鎮(zhèn)管理執(zhí)法的時間，從而從整體上提升兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法的水平。

二、健全兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法機構，充實兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法隊伍，為兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法夯實組織機構基礎和人才基礎

“三分建設，七分管理”，一座好的城市是靠“管”出來的。兵團城鎮(zhèn)化已經取得一定成效，如何管理好兵團城鎮(zhèn)，把兵團城鎮(zhèn)管理得環(huán)境優(yōu)美、交通秩序和市場秩序優(yōu)良、治安秩序良好、職工群眾生活幸福，沒有健全的城管執(zhí)法機構和素質良好、結構合理、數(shù)量相當?shù)某枪軋?zhí)法隊伍是滿足不了當前兵團城管執(zhí)法實際需要的，根據(jù)兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法的實際情況，提出以下建議：endprint

（一）統(tǒng)一明確兵團城管執(zhí)法機構的主管部門，在人員身份、機構編制、執(zhí)法裝備和經費保障等方面按照法治化的要求規(guī)范運作

建議兵團在城管執(zhí)法規(guī)范運作方面采取以下措施：

1.兵團轄區(qū)城管執(zhí)法機構統(tǒng)一由兵師建設局主管，兵團城管執(zhí)法人員統(tǒng)一納入行政編制，兵團城管執(zhí)法機構所需辦公經費、培訓經費、執(zhí)法裝備經費等納入財政（財務）預算。

2.明確界定兵團城管執(zhí)法機構執(zhí)法范圍，將市政管理、環(huán)境管理、交通管理、應急管理和城市規(guī)劃實施管理等明確為兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法范圍，并制定相應的監(jiān)督和責任制度。

3.規(guī)范兵團城管執(zhí)法機構的名稱和著裝。兵團一級執(zhí)法機構為兵團城鎮(zhèn)執(zhí)法總隊、師一級為兵團第 師城鎮(zhèn)執(zhí)法支隊、團一級為兵團第 師 團城鎮(zhèn)執(zhí)法大隊。兵團所有城鎮(zhèn)管理執(zhí)法人員的著裝和佩戴的標示由兵團建設局統(tǒng)一定制、統(tǒng)一配發(fā)。

（二）優(yōu)化兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法機構編制管理，充實兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法人才隊伍

當前，兵團一些團場未成立建制鎮(zhèn)，但小城鎮(zhèn)發(fā)展很快，城鎮(zhèn)建立起來了，就需要管理，因此，城鎮(zhèn)管理執(zhí)法問題顯得比較重要，而這些團場苦于無城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作人員編制，也無相關經費，為了搞好團場小城鎮(zhèn)管理，在無編制和經費的情況下，一些團場自己組建城管辦，一般配備4名左右的城管執(zhí)法工作人員，由團場自籌資金解決城管工作人員工資。要促進兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作實現(xiàn)法治化，必須按照黨的十八屆四中全會關于行政執(zhí)法體制改革和黨中央、國務院關于推進城市執(zhí)法體制改革的相關精神，執(zhí)法重心下移，充實基層城管執(zhí)法力量，建議在全兵團調劑相關行政編制，根據(jù)各個團場城鎮(zhèn)建設規(guī)模、人口數(shù)量、工商業(yè)發(fā)展程度等相關因素，給予每個團場城鎮(zhèn)管理行政執(zhí)法行政編制2至4人，同時為解決執(zhí)法工作人員不足問題，可以采取聘任制的方式補充一些執(zhí)法工作人員。

三、加強對兵團城管執(zhí)法工作人員的業(yè)務培訓，提高兵團城管執(zhí)法工作人員的執(zhí)法業(yè)務水平

在我國行政法治建設快速發(fā)展的新形勢下，國家對行政執(zhí)法行為的規(guī)范和制約越來越嚴格，如我國《行政許可法》、《行政復議法》、《行政訴訟法》、《行政強制法》等一批行政法律對行政執(zhí)法程序、行政執(zhí)法證據(jù)等都提出了嚴格的要求，城管行政執(zhí)法涉及執(zhí)法范圍較廣，并且涉及廣大人民群眾切身利益，社會輿論對城管執(zhí)法的詬病也較為尖銳，因此，必須下大力氣，嚴格依法依規(guī)執(zhí)法，提高執(zhí)法水平，能力的提升離不開學習和培訓。

（一）對兵團城管執(zhí)法工作人員的培訓要形成制度并嚴格執(zhí)行

對兵團城管執(zhí)法工作的培訓要有針對性和實效性，根據(jù)當前城管執(zhí)法工作的新形勢和新任務的要求，制定切合實際需要的培訓計劃，可針對城管執(zhí)法業(yè)務的實際需要，對執(zhí)法常用法律法規(guī)、執(zhí)法禮儀規(guī)范、執(zhí)法程序、執(zhí)法證據(jù)采集、執(zhí)法工作人員心理素質等方面進行有針對性的培訓。建議兵團城管執(zhí)法部門制定詳細的培訓計劃，對于培訓方式可以采取靈活多樣的方式，如課堂講授、執(zhí)法現(xiàn)場現(xiàn)身說法、情景模擬、親身體驗等，采用先進的培訓理念，注重培訓的實效。

（二）對兵團城管執(zhí)法工作人員的業(yè)務能力采用量化管理和激勵措施促進兵團城管執(zhí)法工作人員學業(yè)務、鉆研業(yè)務的積極性

為促進兵團城管執(zhí)法工作人員執(zhí)法業(yè)務能力提升，可以對執(zhí)法質量標準、執(zhí)法程序標準、執(zhí)法效率標準、民意測評指數(shù)標準等制定出評價系統(tǒng)，采取打分制，實行量化管理，與城管執(zhí)法工作人員年底考核掛鉤，實行獎懲制度，對于打分比較靠前的城管執(zhí)法人員在獎金發(fā)放、職務晉升等方面予以優(yōu)先考慮，對于打分在最后幾名的，制定一定的懲罰措施，通過獎優(yōu)罰劣敦促全體城管執(zhí)法工作人員學習業(yè)務的積極性，促進整個城管執(zhí)法隊伍素質的提升。

四、促進兵團城管執(zhí)法手段的多元化，全面提升兵團城管執(zhí)法效果

當前，面對人民群眾詬病的“城市病”問題，僅憑一種方式和手段難以解決所有“城市病”問題，必須改變執(zhí)法方式和手段，促進執(zhí)法方式和手段的多元化，以提升兵團城管執(zhí)法效果，提出以下的建議：

（一）改革兵團城管管護方式，引入市場化管理機制

具體來講就是把兵團城鎮(zhèn)的環(huán)衛(wèi)、保潔、道路養(yǎng)護等推向市場，通過制定標準，采取內部承包與外部招標等方式，拍賣管理權，由兵、師、團出資花錢買服務。至于承包人用誰、用多少人來掃不要管，就看管得干不干凈，管干凈了按標準給錢，一條標準達不到就要扣錢，用市場化機制調動人的積極性，效果比較好。

（二）對兵團城鎮(zhèn)引入細節(jié)管理理念，實施精細化管理

大家常說“細節(jié)決定成敗”，城市管理也需重視細節(jié)，管到點、線、面，做到整個城市全覆蓋、不留任何死角和盲點，對你所管理的城市的每一寸土地、每一個樓面、每一個城市設施都要管到位。大到市政道路的建設，小到下水井蓋、垃圾箱、護坡石、護欄等的管護責任，都要責任到具體的部門和人，進行精細化和標準化管理。精細化就是要堅持高標準、嚴要求，把城市的邊邊角角、方寸之地都管到，消滅死角死面。精細化管理的基本要求有以下四點：一是做到城市地面兩覆蓋，該綠化的地方要綠覆蓋，其余地方要硬覆蓋；二是嚴格控制污染，能夠控制達到無污染的，盡量控制至無污染，提升城市環(huán)境質量；三是城市基本公共設施無缺損，保障正常運行，如城市路燈、護欄、雕塑、公共汽車候車亭等設施都不能缺損，并及時擦干凈；四是環(huán)境衛(wèi)生管理無死角，保證及時打掃，保持干凈衛(wèi)生。

（三）兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法尊重人的主體地位，實施人性化管理

城市管理的本質就是服務廣大人民群眾，目的就是讓人民生活得更美好。兵團城鎮(zhèn)管理者在管理過程中要充分考慮廣大職工群眾的需要，以職工群眾的實際需要為工作出發(fā)點，不能做表面文章，只追求表面好看，而不考慮實用。兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法要善于研究城市建設管理中的每一件人性化的小事，處處體現(xiàn)對人的關心和體貼。比如，新鋪裝的人行步道磚要使用防滑地磚，并鋪設盲人道磚，公園里要設公廁，過街要合理設置斑馬線，步行街要設休閑座椅等。當城市設施管理和群眾生活需求發(fā)生沖突時，要堅持群眾需求優(yōu)先。

（四）調動各方面積極性，實施群眾化管理

群眾路線是我們黨的優(yōu)良傳統(tǒng)，群眾路線也可以用于城鎮(zhèn)管理，要管理好一個城市，只靠城鎮(zhèn)管理部門是不夠的，必須動員全體市民自覺參與，管理好城市，因為眾人拾柴火焰高。一是要提高廣大市民的道德素質，培養(yǎng)廣大市民的公德心，倡導廣大市民樹立文明的生活習慣，共同為建設宜居優(yōu)美城市而努力，形成人人為創(chuàng)建美好城市出力的社會氛圍。二是要把兵團城鎮(zhèn)建設得環(huán)境優(yōu)美、景色宜人。環(huán)境也會造就人，譬如公園里綠草如茵、鮮花爛漫，四處潔凈雅致，游客感覺亂扔一片廢紙就會顯得很扎眼，誰也不想去破壞這美好的事物。但如果公園里到處是垃圾廢物，游客就會想也不差多扔這一片廢紙，自然會隨地亂扔廢紙。三是要敢于對市民的不文明行為進行亮劍，讓廣大市民認識到隨意亂扔垃圾、闖紅燈、破壞市政公共設施的行為是大家所唾棄的，是會受到處罰的。四是要發(fā)動廣大市民自愿管理城市，如離退休人員有空閑時間，可以把他們組織起來，協(xié)助城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作人員參與城鎮(zhèn)管理執(zhí)法。五是要加強對城鎮(zhèn)管理執(zhí)法的監(jiān)督，人民群眾的眼睛是雪亮的，城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作開展得是好還是壞，人民群眾最有發(fā)言權，因此，可以發(fā)動兵團職工群眾監(jiān)督兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作。六是實行分片負責制度，譬如環(huán)境衛(wèi)生、綠化管護等，可以劃定范圍由具體的單位承擔管護責任，只要兵團廣大職工群眾都參與兵團城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作，兵團的城鎮(zhèn)管理執(zhí)法工作就一定能做得更好。

注釋：

中國新聞網(wǎng).新疆兵團提升城鎮(zhèn)化質量 2015年城鎮(zhèn)化率將達65%以上.http：//finance.chinanews.com/cj/2015/03-04/7101543.shtml.2015年3月4日.

黃成峰.城市管理法律體系建設的研究和建議.城市管理與科技.2015（4）.

潘瑩.從屯墾戍邊到建城戍邊.大陸橋視野.2012（11）.endprint