完善地方人大信訪機制研究

張欽

信訪工作是地方各級人大及其常委會（下簡稱“人大”）聯(lián)系人民群眾的重要渠道，是履行人大監(jiān)督職能的重要抓手，是做好人大工作的重要平臺。隨著社會的發(fā)展、改革的深化、觀念的改變，人大信訪工作也遇到了許多新問題、新挑戰(zhàn)，亟待完善機制。

一、人大信訪工作的主要特點

（一）從信訪人來分析

1.具有綜合性，以涉法涉訴為主。人大信訪中涉法涉訴占相當(dāng)大的比例，2011年至2015年湖北省荊州市人大信訪室接待來訪2426批次3982人次（含涉法涉訴1692批次、2538人次，分別占來訪總批次、人次的69.7%、63.7%）；收到來信529件，為涉法涉訴的293件，占來信總量的55.4%。反映的問題主要是不服法院判決、裁定，要求重審、再審或強制執(zhí)行及刑事審訴的；要求檢察院對法院判決提請抗訴；要求公安機關(guān)立案并及時破案、不服公安機關(guān)勞動教養(yǎng)和交通事故責(zé)任認(rèn)定等。

2.具有復(fù)雜性，以陳年舊事為主。市人大信訪室接待反映的問題發(fā)生在3年以上的占到51.3%。

3.具有選擇性，以個體訴求為主。過去5年在荊州市信訪局上訪的涉及房屋拆遷、土地征用、非法集資、企業(yè)改制等集體上訪的卻占到41.4%；而到市人大集體上訪的卻只占11.5%，每批次集訪的總?cè)藬?shù)一般在10人以下。

（二）從人大信訪機構(gòu)來分析

1.具有被動性，以轉(zhuǎn)辦交辦為主。人大信訪的基本方式是轉(zhuǎn)辦交辦但不自辦，自主性較差，有時甚至被人戲稱為是信訪的“公文交換站”“轉(zhuǎn)辦站”。

2.具有時段性，以事后辦理為主。除特殊情況外在案未結(jié)事未了時，人大對上訪問題一般不轉(zhuǎn)辦不交辦不督辦，而是進(jìn)行法律政策解釋和勸導(dǎo)調(diào)解，而轉(zhuǎn)辦交辦則在結(jié)案后進(jìn)行。

3.具有兜底性，以尋找出路為主。人大來信來訪者一般是到黨委政府及信訪機構(gòu)、執(zhí)法司法機關(guān)和有關(guān)基層組織沒有效果和效果不明顯，達(dá)不到上訪人要求時，通過其他方式幾乎不可能解決問題，最后來人大尋找解決出路。

二、人大信訪人的主要類型

1.實際困難型。到人大信訪的部分人是確有一定道理的，他們或者反映自己的實際困難，舉報基

層單位和執(zhí)法司法機關(guān)工作及隊伍中存在的問題；某些是對黨政干部、公職人員工作方式有意見；也有的提一些合理化建議。

2.尋求作主型。有的信訪人覺得自己有理無處講，有冤無處伸，認(rèn)為人大應(yīng)當(dāng)代表人民、為民說話，監(jiān)督“一府兩院”，要伸冤只能找人大。

3.有病投醫(yī)型。他們中有的找了基層組織、相關(guān)單位，也找了黨委、政府及有關(guān)部門，但未能如愿，便抱著試試、闖闖的心態(tài)到人大上訪。

4.窮盡一切型。有的上訪人長期頻繁穿梭于黨委、人大、政府等領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)和政法、信訪等部門，涉法涉訴案件的當(dāng)事人也知道，解決問題還是要到是最直接的職能部門和單位。但是，現(xiàn)在這些部門和單位安全防范措施嚴(yán)密，上訪人要想見到相關(guān)負(fù)責(zé)人有一定的難度，因而只有一再到人大上訪。

三、人大信訪存在的問題

1.范圍無邊，大包大攬?！蛾P(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》印發(fā)后，信訪部門實行了嚴(yán)格的訴訪分離，對涉法涉訴信訪問題不接待、不統(tǒng)計、不交辦、不通報，但人大信訪無論是訴訟還是非訴訟，對所有的來信一律照單全收；對來訪也是全部接待，并認(rèn)真統(tǒng)計，反復(fù)轉(zhuǎn)辦交辦，經(jīng)常督辦。

2.纏訪鬧訪，花樣百出。到人大信訪哪怕經(jīng)過了各種判決、裁定，且有了終結(jié)結(jié)論，但只要當(dāng)事人不服，便可繼續(xù)上訪。極少數(shù)人采取纏訪鬧訪等過激措施，利用人大的司法監(jiān)督職能，對政法機關(guān)施壓。人大受理信訪后，轉(zhuǎn)辦交辦導(dǎo)致某些法院不得不啟動再審程序。

3.行政手段，與法不符。人大雖是國家權(quán)力機關(guān)，但在處理信訪問題上依然不能脫俗，基本采取三種行政方式。一是領(lǐng)導(dǎo)批示。某些領(lǐng)導(dǎo)只聽（看）到信訪的一面之詞，便大筆一揮，如“請某某地方或者某某單位解決”，結(jié)果是授人以柄，被有些上訪人作為“令箭”，讓基層無所適從；有的為息事寧人，對明知不合法、不合規(guī)、不合理的上訪也作出不妥當(dāng)?shù)呐?。二是照抄照轉(zhuǎn)。憲法及相關(guān)法關(guān)于人大受理公民申訴和意見的處理程序中并沒有轉(zhuǎn)辦交辦的規(guī)定，轉(zhuǎn)辦交辦都不是法律意義上的受理或者處理。三是不當(dāng)督辦。少數(shù)信訪人胡攪蠻纏，本不該解決也不能解決，但在“事要解決，人要回去”指令下，基層只能想辦法人為地“息訴罷訪”。

4.正義受挫，法治受損。對個別信訪事項特別是誣告、不實舉報的信訪事項，懾于某些壓力，信訪機構(gòu)反復(fù)讓基層解決，承辦單位也很反感。在2016年3月舉辦的湖北省深入推進(jìn)涉法涉訴信訪工作培訓(xùn)班上，某地政法單位的一份正式的經(jīng)驗材料指當(dāng)?shù)亍皩⑸娣ㄉ嬖V信訪從普通信訪中分離出來，統(tǒng)一由市縣兩級政法部門依法按程序處理，市縣兩級黨委、人大、政府的信訪部門不再‘指手畫腳”。這句話的潛臺詞是：我們政法機關(guān)已經(jīng)實現(xiàn)了訴訟分離，你們不要再說三道四了。

四、人大信訪工作的難點及原因

（一）上訪人的原因

為什么一些上訪人會信訪不依法、信上不信下？原因是“一有兩無”。一是有實惠。纏訪鬧訪中的相當(dāng)多人把上訪當(dāng)成一條發(fā)家致富的路徑，有的甚至作為“生意”來做。二是無成本。上訪人除先行墊付部分車船費、食宿費，后通過上訪會成倍地?fù)苹貋碇?，一般地說上訪無成本或者成本很小。三是無風(fēng)險。上訪既無投資和產(chǎn)供銷之類風(fēng)險，更無生命之虞，還可游山玩水，其費用通常也會全部或者大部分由政府報銷，何樂而不為？最差的結(jié)果是自己獅子大開口的欲望可能得不到完全滿足。

（二）人大信訪主要原因

1.法治思維的缺乏。我們毫不否認(rèn)信訪工作的重要地位和作用，但在依法治國的歷史條件下，把信訪凌駕于法治之上十分危險。我國的信訪制度發(fā)源于革命戰(zhàn)爭年代，在基本沒有法制和法制剛剛起步的時候，以及在“文化大革命”后撥亂反正、平反冤假錯案這些特定的歷史時期，信訪曾發(fā)揮過不可替代的作用。正因如此，中國信訪制度存在的理論根據(jù)和現(xiàn)實基礎(chǔ)是司法機關(guān)在某些情況下不能作出公正裁決，社會需要以信訪作為司法的補充或代償性機制。一個不可忽視的事實是，信訪制度的基本定位只是黨和政府了解民情、體察民意的一個窗口，是下情上達(dá)的一條紐帶，它不可能成為更無法替代矛盾糾紛的法律解決機制。信訪與法治的基本精神并不一致，試圖用行政救濟(jì)代替司法救濟(jì)，這將嚴(yán)重抵消現(xiàn)代法治治理的基礎(chǔ)——司法機關(guān)的權(quán)威。即便是對信訪投入這么多人力、財力，也面臨著無法承受之重——太多太復(fù)雜問題都集中到此，無論信訪機構(gòu)多么龐大和多么堅強有力，也不可能解決這些問題。必須正視信訪制度從客觀上弱化了矛盾糾紛的法律解決機制功能，在這項制度實施的過程中還容易產(chǎn)生新的糾紛。黨的十八大以來，黨中央對做好信訪工作作出了一系列的重大戰(zhàn)略部署，這些部署指導(dǎo)思想的源頭就是“兩個回歸”，一個是“回歸到群眾工作本源”，就是要求信訪要把及時就地維護(hù)人民群眾的合法權(quán)益、依法合理地解決他們的實際困難作為其工作的根本目的，正確處理依法維權(quán)與維穩(wěn)的辯證關(guān)系，以積極維權(quán)促維穩(wěn)，以主動維穩(wěn)保維權(quán)。另一個就是“回歸法治軌道”。過去我們曾將信訪作為人民法院判決、裁定之后的最后一道救濟(jì)措施，實在是本末倒置。《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》要求：“把信訪納入法治化軌道，確保合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的解決?！弊龅讲灰源蟮览硌谏w小需求、不因大利益漠視小利益、不以平均值代替最低值；切實做到訴求合理的問題解決到位、訴求無理的思想認(rèn)識到位、生活困難的幫扶救助到位、行為違法的依法處理到位。當(dāng)然，法律手段只是解決矛盾糾紛的一種方式，它也不是萬能的，但解決信訪問題沒有法律手段是萬萬不能的！endprint

2.法律法規(guī)的缺位。人大信訪工作的主要依據(jù)是憲法、監(jiān)督法、地方組織法等有關(guān)監(jiān)督方面的規(guī)定，但上述法律具體到人大信訪特別是與信訪密切相關(guān)的涉法涉訴案件監(jiān)督中卻存在籠統(tǒng)化、虛泛化、柔弱化、表面化和責(zé)任模糊、缺乏標(biāo)準(zhǔn)、難以較真的薄弱之處。我國信訪設(shè)有專門的法律，而作為行政法規(guī)的《信訪條例》通篇規(guī)定的是各級政府在信訪中的職責(zé)任務(wù)。好在《湖北省信訪工作條例》對人大信訪有所涉及，但這部法規(guī)頒布于2005年11月26日，與依法治國特別是司法改革的新要求有諸多不適應(yīng)的地方。如在處理涉法涉訴信訪中經(jīng)常遇到的關(guān)于個案監(jiān)督問題，本來這方面法律規(guī)定就語焉不詳，目前又碰到了新的難題：中辦國辦印發(fā)的領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法、插手具體案件處理的登記、通報、責(zé)任追究的規(guī)定及湖北省的實施辦法中，將人大對司法個案的介入（還不談監(jiān)督）已完全排除在外。

3.頂層設(shè)計的缺失。這些年來，有權(quán)機關(guān)對全國人大系統(tǒng)信訪工作不僅未出臺過相關(guān)的文件、召開過相關(guān)工作會議，甚至連一個領(lǐng)導(dǎo)講話都沒有。還有一個十分突出的問題是，人大信訪沒有終結(jié)制度。其結(jié)果是對法院判決不滿的一方或雙方又開始新的上訪，形成上訪的再循環(huán)，永遠(yuǎn)不會完結(jié)。

4.運行機制的缺陷。人大信訪機構(gòu)處理信訪問題一般是轉(zhuǎn)交給下級人大信訪機構(gòu)，其實這是很不妥當(dāng)?shù)模貏e是只涉及一個下級部門的信訪、不需要協(xié)調(diào)幾個部門的管轄及職責(zé)關(guān)系時更是如此。有觀點認(rèn)為人大信訪工作建立運行機制難度很大，原因是無信訪法這些上位法規(guī)定，這種觀點站不住腳。讓我們將人大常委會與黨委政法委關(guān)于健全信訪工作機制的問題作一個簡單類比：這兩個機構(gòu)對司法機關(guān)的司法活動都有監(jiān)督之責(zé)，都有信訪職能且都事關(guān)涉法涉訴信訪，又都不辦具體案件，自身也都不是執(zhí)法司法機關(guān)。但是，他們在處理涉法涉訴問題上的方式卻是大相徑庭。中央政法委早在2011年就會同中紀(jì)委、中組部、中央政法各部門出臺了《關(guān)于黨委政法委員會對政法部門執(zhí)法活動進(jìn)行監(jiān)督的規(guī)定》，這個長達(dá)萬言的文件極具權(quán)威性、針對性、操作性、保障性，簡直就是一部集實體、程序為一體的完整的黨內(nèi)法規(guī)和司法解釋。除此之外，為認(rèn)真貫徹中辦、國辦關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪工作的意見精神，2012年，中央政法委針對處理涉法涉訴信訪問題入口不暢、渠道狹窄、通道很少，訴與訪界限不清、標(biāo)準(zhǔn)不明、難以準(zhǔn)確分類處理，受理立案的門檻高，符合條件的案件進(jìn)入不了法律程序，政法機關(guān)內(nèi)部存在推諉、扯皮等問題相繼印發(fā)了解決信訪入口不暢和糾錯、依法終結(jié)的三個文件。這“一個規(guī)定、三個意見”，基本做到了處理涉法涉訴信訪問題有規(guī)可依、有章可循。而人大信訪工作除了少量的原則性規(guī)定、宏觀性要求外，具體的程序性規(guī)定可以說什么都沒有，其結(jié)果只能是八仙過海各顯神通，依傳統(tǒng)思維、憑良心接訪、按感覺辦事。

五、完善人大信訪機制基本設(shè)想

（一）完善人大信訪的運行機制

其一，實行甄別機制。人大應(yīng)當(dāng)根據(jù)憲法及相關(guān)法律法規(guī)和政策規(guī)定對信訪問題進(jìn)行辨析，對那些不屬于人大受理的信訪問題要做好解釋工作；對那些雖然人大可以受理，但信訪部門及政法機關(guān)同樣可以受理或者已經(jīng)受理的則盡可能由他們受理，或者人大對已受理的信訪問題要加強進(jìn)行督辦。

其二，健全分流機制。對不宜由人大受理的信訪問題要在做好當(dāng)事人工作、引導(dǎo)其到有關(guān)單位進(jìn)行信訪的基礎(chǔ)上，對其信訪材料歸檔備查；對屬人大受理的信訪件，確實應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)辦交辦的，分別導(dǎo)入相關(guān)單位的法律程序或辦事程序，對信訪中反映下一級或下幾級問題的信訪件，也應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)辦交辦本級相關(guān)機關(guān)，由其糾錯而不宜轉(zhuǎn)交下級人大進(jìn)行處理；對反映正在司法環(huán)節(jié)的信訪問題，要給信訪人解釋人大實行的是事后即案件結(jié)案后辦理的規(guī)定；如情況緊急，可告訴他們向黨委政法委反映。人大信訪機構(gòu)對于信訪問題的處理不要以領(lǐng)導(dǎo)個人的名義進(jìn)行，即使有領(lǐng)導(dǎo)批示之類的也要轉(zhuǎn)換成公文，按正常渠道批轉(zhuǎn)，絕對不能讓信訪人及被投訴對象知曉相關(guān)信息。

其三，建立終結(jié)機制。建議全國人大常委會制定人大信訪終結(jié)制度，包括依法終結(jié)信訪的范圍、依據(jù)、措施、標(biāo)準(zhǔn)，終結(jié)的責(zé)任主體、工作程序等，以及對其他機關(guān)終結(jié)制度的認(rèn)可等規(guī)定。用終結(jié)促息訴罷訪。已經(jīng)終結(jié)的信訪案件或者問題，人大除特殊情況外，一般不再重啟轉(zhuǎn)辦交辦程序，也不得再督辦。

（二）完善人大信訪的監(jiān)督機制

一方面，實行糾錯機制。主要是監(jiān)督解決冤假錯案，對疑似這類案件要認(rèn)真分析，確有必要還應(yīng)當(dāng)作深入了解，甚至啟動特定問題調(diào)查程序，弄清事實真相，并督促有關(guān)地方、單位還信訪人以公道，并督促責(zé)任追究，落實賠償、補償措施。還要解決瑕疵問題，對年代久遠(yuǎn)，受當(dāng)時歷史環(huán)境、政策因素影響等問題，要區(qū)別對待，該改正的堅決改，不該改的沒有必要糾纏細(xì)枝末節(jié)。要做好解釋工作，如確有必要可以幫助信訪人爭取采用一些必要的救助。另一方面，要加強督辦機制，轉(zhuǎn)辦交辦的信訪件發(fā)出去之后，要跟蹤督辦，緊抓不放，保證在規(guī)定的時間之內(nèi)完成。

（三）完善人大信訪的保障機制

一個是增強保障機制。從事人大信訪工作的同志要牢固樹立全心全意為人民服務(wù)的思想，培養(yǎng)對人民群眾的深厚感情；要刻苦學(xué)習(xí)相關(guān)法律和相關(guān)政策及調(diào)解、心理學(xué)等專業(yè)知識，提升信訪工作能力；要充實人大信訪機構(gòu)力量，把年富力強、具有培養(yǎng)前途的青年干部放到信訪崗位上鍛煉；要落實人大信訪干部政治經(jīng)濟(jì)待遇，切實保障他們的人身安全。另一個是密切溝通機制。人大信訪機構(gòu)要與“一府兩院”信訪機構(gòu)保持多方聯(lián)系，同時還要改變與紀(jì)檢監(jiān)察、黨委政法委及黨委督辦、政府政務(wù)督察機構(gòu)來往不夠的問題，從有利于從根本上解決信訪問題出發(fā)，借勢借力。這些機構(gòu)具有組織協(xié)調(diào)個案、統(tǒng)一思想認(rèn)識、調(diào)動各方力量等人大尚未明確的相關(guān)職權(quán)，有些信訪問題由他們來組織協(xié)調(diào)督辦會事半功倍。

（作者系湖北省荊州市人大常委會副主任、市法學(xué)會會長）endprint