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    浙江溫嶺參與式預(yù)算完善和深化的思考

    2017-10-26 22:33:03劉永標(biāo)
    人大研究 2017年10期
    關(guān)鍵詞:溫嶺聯(lián)絡(luò)站代表

    劉永標(biāo)

    黨的十八大提出,要“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”,并將此作為“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用”的重大舉措。浙江省溫嶺市的參與式預(yù)算實踐探索,正是在深化預(yù)算制度改革的過程中產(chǎn)生和發(fā)展的。溫嶺參與式預(yù)算自2005年開始探索以來,經(jīng)過十多年的運行和完善,已經(jīng)形成了涵蓋人民代表大會(以下簡稱人代會)會前、會中、會后各個環(huán)節(jié)的完善審查體系,在監(jiān)督權(quán)力運行、拓展基層民主、促進社會和諧等方面發(fā)揮了積極作用,成為全國預(yù)算審查探索的地方樣板。2017年6月19日,張德江委員長在推進縣鄉(xiāng)人大工作和建設(shè)經(jīng)驗交流會上指出:各地普遍把加強全口徑預(yù)決算的審查監(jiān)督作為監(jiān)督重點,依法管好政府“錢袋子”。浙江溫嶺推行參與式預(yù)算,充分發(fā)揮代表主體作用,有序擴大公民參與,深化部門預(yù)算審查監(jiān)督。

    一、參與式預(yù)算的主要經(jīng)驗和存在問題

    溫嶺參與式預(yù)算是推進協(xié)商民主,增強民眾民主意識和參與精神,有效保障公民知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要方式。在十多年的推進過程中,面向民眾的“預(yù)算民主懇談”“代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談”創(chuàng)新了人民參與協(xié)商的方式;代表聯(lián)名提出預(yù)算修正議案,打破了長期以來對預(yù)算草案只能整體通過,無法進行適度修正和調(diào)整的尷尬局面;票決民主和協(xié)商民主的有機結(jié)合,使預(yù)算的形成過程成為民眾參與決策的過程和匯集民眾利益訴求的過程……

    但在探索和實踐的過程中也逐漸暴露出一些問題,如方式過多、手續(xù)過繁、難以復(fù)制等。正如浙江省人大常委會黨組書記王輝忠2017年6月在溫嶺調(diào)研時指出,“溫嶺的參與式預(yù)算很想推,因為對預(yù)算的審查監(jiān)督很重要,管好政府的‘錢袋子就監(jiān)督好了政府的工作,但不能搞得太繁。”

    1.形式過多,懇談和審查質(zhì)量參差不齊

    目前,溫嶺參與式預(yù)算的形式主要有人代會前的“預(yù)算民主懇談”“代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談” “部門預(yù)算常委會初審票決”“大會審議表決部門預(yù)算”“大會表決預(yù)算修正議案”“全過程監(jiān)督重點項目資金預(yù)算績效”等。在眾多方式中,預(yù)算民主懇談實施時間比較早,重點比較突出,效果比較好。代表聯(lián)絡(luò)站預(yù)算征詢懇談限于參與對象的素質(zhì),質(zhì)量不高。如2016年太平街道賣魚橋代表聯(lián)絡(luò)站懇談交警大隊預(yù)算,提了27條意見,與預(yù)算有關(guān)的只有9條,18條涉及的都是交警工作方面的意見建議,懇談會變成了工作評議會;石塘鎮(zhèn)釣浜代表聯(lián)絡(luò)站懇談海洋與漁業(yè)局的預(yù)算,提了30條意見,其中要求增加預(yù)算的17條,與當(dāng)年預(yù)算有關(guān)的只有9條,其他的只要想到的,不管有無資金來源,不管海洋與漁業(yè)局當(dāng)年工作有無安排,都要求增加,懇談會變成了討錢會。部門預(yù)算常委會初審票決,部門最重視,但是時間節(jié)點往往都在人代會召開前夕,時間安排上沖突較大,提出意見不多,部門修編調(diào)整量也不大。大會期間審查時間比較緊湊,工作銜接要求高。會后績效監(jiān)督應(yīng)該成為下階段預(yù)算審查監(jiān)督的重點內(nèi)容,目前的做法沒有體現(xiàn)這一理念。

    2.“兩庫”過大,參與懇談協(xié)商討論的效率不高

    溫嶺市預(yù)算審查監(jiān)督的參與庫和專業(yè)庫在2010年建立,2013年經(jīng)過調(diào)整,其中參與庫人員40159人,由市人大代表、市科協(xié)代表大會代表、市團代會代表、市婦代會代表、鎮(zhèn)人大代表、民情聯(lián)絡(luò)員、村民代表、居民代表、村級婦代會成員、村級團支部成員、納稅50萬元至100萬元的企業(yè)法人代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等13方面人員組成。專業(yè)庫人員569人,由部分市人大代表、市財經(jīng)工委議委會成員、部門與財經(jīng)相關(guān)人員、鎮(zhèn)(街道)人大負責(zé)人、鎮(zhèn)(街道)政府(辦事處)負責(zé)人、鎮(zhèn)(街道)財政所長、代表聯(lián)絡(luò)站負責(zé)人、部分村民代表、居民代表、民情聯(lián)絡(luò)員、納稅100萬元以上的企業(yè)界代表、中介機構(gòu)代表、新溫嶺人、副處級離退休老干部等14方面人員組成。由于庫內(nèi)人員過于龐大,素質(zhì)參差不齊,管理也比較困難。而目前每年市級民主懇談場次都在7場以下,按每場次“兩庫”參與60人計算,也僅僅只有420人,參與概率平均只有1%左右,還不如報名公民參與率高(5%)。加上資料不全,有時選中的參會對象難以通知到會,“兩庫”使用效率不高。

    3.部門過多,階段性的懇談和審查任務(wù)太重

    參與式預(yù)算在實施過程中,比較注重審查部門的覆蓋面,審查監(jiān)督的部門占比較大,2014年共39個部門,資金量占部門預(yù)算總額的89.8%;2015年39個部門,資金量占部門預(yù)算總額的94%;2016年33個部門,資金量占部門預(yù)算總額的94.5%。由于時間節(jié)點的關(guān)系,審查往往集中在年度結(jié)束至人代會召開前的短短不到兩個月的時間,這兩個月又是一年中最忙的時間,中間還有春節(jié)假期,所以任務(wù)的時間壓力很大,部門精力牽制也比較重,整改修編的質(zhì)量也不高。

    二、精簡和規(guī)范參與式預(yù)算審查監(jiān)督的建議

    參與式預(yù)算相當(dāng)于一個人大審查監(jiān)督預(yù)算的處理器,版本不斷升級完善,已經(jīng)初步形成了一整套既獨立的又相對完善的并行之有效的系統(tǒng)。下一步,重點解決兼容問題。一是與相關(guān)法律制度兼容。參與式預(yù)算開始探索時,預(yù)算法還是1994年版的,很多制度都有待完善,如全口徑預(yù)算、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)等等都沒有涉及,探索的空間很大。而新的預(yù)算法、地方組織法等實施后,很多東西有了變化,參與式預(yù)算也要相應(yīng)進行完善。如預(yù)算法第四十五條,如何從立法理念進一步實施好就需要我們?nèi)ニ伎?。二是與人大具體工作兼容。就預(yù)算監(jiān)督本身而言,各級都重視預(yù)算績效管理,預(yù)算審查監(jiān)督的重點就要向預(yù)算執(zhí)行和績效監(jiān)督延伸。就與人大其他工作而言,還要與政府性重大投資決定權(quán)的行使、民生實事工程票決、資產(chǎn)性的特定問題調(diào)查、審計查出突出問題專題詢問以及人大行使質(zhì)詢權(quán)等要相互兼容。三是與其他地區(qū)兼容。要好好梳理,完善提煉,總結(jié)出一套簡便易操作的具體做法,可學(xué)、可復(fù)制,做成省里能全面推廣的樣本。

    要實現(xiàn)上述目標(biāo),需要我們做好簡字文章,在保留原有特色的基礎(chǔ)上,進一步強化基礎(chǔ),突出重點,簡化手續(xù),講求實效。重點做好以下三方面文章。

    1.落實責(zé)任主體endprint

    參與主體“兩庫”要求精求簡,提高使用率和參與度,要能發(fā)揮作用。比如筆者覺得村民代表、年齡在65歲以上、文化程度在初中以下的要不要吸收為“兩庫”人員值得探討。預(yù)算編制主體市政府及相關(guān)部門要早編細編預(yù)算,多方征集意見,提高預(yù)算的科學(xué)性和精準(zhǔn)性,代表聯(lián)絡(luò)站征詢可以前移至部門預(yù)算編制階段,部門作為預(yù)算編制的主體,代表聯(lián)絡(luò)站作為組織載體,采取一個聯(lián)絡(luò)站對應(yīng)一個部門預(yù)算的方式,按照預(yù)算法第四十五條的要求, “采用多種形式,組織本級人民代表大會代表,聽取選民和社會各界的意見”,部門據(jù)此修編預(yù)算,提高預(yù)算編制的科學(xué)性。預(yù)算審查監(jiān)督主體主要是以市人大常委會(人大財政經(jīng)濟委員會)為主體的市級層面,負責(zé)組織開展總預(yù)算和重點部門預(yù)算的協(xié)商、審查和監(jiān)督。

    2.突出重點部門

    在全市88個一級預(yù)算單位中,選擇項目資金在500萬元以上的重點部門32個左右(在全市部門預(yù)算中占比達95%以上),一屆五年為一輪,每年按資金鏈對應(yīng)的業(yè)務(wù)分類選擇4~7個部門作為當(dāng)年預(yù)算審查監(jiān)督的對象。如溫嶺目前人代會票決的部門,就是把14個資金鏈按照事業(yè)發(fā)展(205、207、210、216科目)、經(jīng)濟發(fā)展(206、211、214、215、216科目)、城鄉(xiāng)發(fā)展(212、213、220科目)、服務(wù)保障(201、208科目)、公共安全(204科目)分五類,一年一類,五年一輪進行的。王輝忠在溫嶺調(diào)研時就談道,浙江省開始時每年抽2個重點部門,現(xiàn)在擴大到6個部門,挑量大的項目資金,一屆輪下來(輪一遍)。

    3.完善監(jiān)督方式

    溫嶺在十多年的探索和實踐中積累了眾多好的監(jiān)督方式,需要繼續(xù)傳承、完善和發(fā)展。市級層面,選擇好監(jiān)督的重點部門后,所有的監(jiān)督方式就圍繞這幾個重點部門開展,民主懇談(初審票決)、網(wǎng)上征詢意見、大會審議票決、預(yù)算修正議案、績效目標(biāo)上會及公開、預(yù)算執(zhí)行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、績效評價及結(jié)果運用等方式各自開花。其中各階段的側(cè)重點不同,會前要突出公共參與,會中突出代表實質(zhì)性參與,會后突出績效的全過程監(jiān)督。代表聯(lián)絡(luò)站層面,除了當(dāng)年市級層面確定重點的部門外,其他的每個部門對應(yīng)一個代表聯(lián)絡(luò)站,以代表聯(lián)絡(luò)站為主體,開展以征詢懇談為主要形式的征求意見,幫助部門進一步合理、科學(xué)地安排預(yù)算。鎮(zhèn)(街道)層面,圍繞本級預(yù)算,以收入民主懇談、性別預(yù)算懇談、預(yù)算民主懇談、大會辯論和修正、預(yù)算執(zhí)行懇談、預(yù)算績效懇談等多種形式對鎮(zhèn)(街道)的預(yù)算進行全方位、全過程監(jiān)督。

    (作者系浙江省溫嶺市人大常委會委員、預(yù)算工委副主任,人大財政經(jīng)濟委員會副主任委員)endprint

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