政府投資項(xiàng)目的三大目標(biāo)體系運(yùn)用分析

郭立磊

摘 要：近幾年，政府投資項(xiàng)目的建設(shè)逐漸增多，如何更加規(guī)范的管理政府投資項(xiàng)目，建設(shè)政府投資項(xiàng)目中的漏洞成為人們關(guān)注的重點(diǎn)。依據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的三大目標(biāo)體系，建立政府投資項(xiàng)目的目標(biāo)管理體系，將有利于政府投資項(xiàng)目更加高效。

關(guān)鍵詞：政府投資項(xiàng)目 質(zhì)量 工期 造價(jià)

2008年以來，為了擴(kuò)大內(nèi)需，增加出口，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)快速增長，我國政府推行了一系列的舉措?！笆濉逼陂g，中國交通運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施完成投資額12.5萬億元，水利建設(shè)、城市建設(shè)等大批項(xiàng)目陸續(xù)開工實(shí)施。但在項(xiàng)目實(shí)施中，出現(xiàn)的決策不科學(xué)、設(shè)計(jì)不合理、管理混亂、資金使用不規(guī)范、投資失控、施工質(zhì)量不高、投資浪費(fèi)等諸多問題不斷受到詬病。如何加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目的管理，減少政府投資項(xiàng)目存在的問題成為亟待解決的事項(xiàng)。

一、政府投資項(xiàng)目

政府投資項(xiàng)目主要集中在四個(gè)方面：一是政權(quán)建設(shè)，二是公益性建設(shè)，三是公共事業(yè)性建設(shè)，四是公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

區(qū)別于私人工程，政府投資項(xiàng)目有其獨(dú)特的特點(diǎn)：

公共性投資 政府投資項(xiàng)目大部分屬于投資規(guī)模大、投資回收期長、純公益性和基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，滿足公眾需要是其最主要目的。對于非營利性的、公益性的項(xiàng)目，因其公共屬性，只能由政府來提供。對于鐵路、公路、機(jī)場、電力、市政等項(xiàng)目，由于其規(guī)模較大而投資回收較慢，同時(shí)又關(guān)系到國際民生和國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須要政府投資來帶動(dòng)建設(shè)。

（2）經(jīng)濟(jì)效益為輔 政府投資項(xiàng)目的實(shí)施往往是以社會(huì)和環(huán)境效益為主，而不是主要考慮經(jīng)濟(jì)效益。如機(jī)場、鐵路的建設(shè)，往往需要很長的經(jīng)濟(jì)周期才能收回投資，但是機(jī)場和火車站建成后帶來的社會(huì)效益的增加是最主要考慮的因素。一些污水處理廠、垃圾回收站等項(xiàng)目的建設(shè)則是主要考慮環(huán)境效益的增加。政府投資項(xiàng)目的實(shí)施主要是給政治經(jīng)濟(jì)文化的發(fā)展提供支持，帶來社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會(huì)效益，帶來資源節(jié)約均衡利用和環(huán)境保護(hù)的環(huán)節(jié)收益。經(jīng)濟(jì)效益屬于次要考慮的因素。

（3）關(guān)注度高 政府投資項(xiàng)目涉及到公眾生活的方方面面，對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展影響重大。同時(shí)，隨著國民法律意識(shí)的增強(qiáng)，對于關(guān)系老百姓切身利益的政府投資項(xiàng)目，越來越受到公眾和輿論的關(guān)注。

二、政府投資項(xiàng)目的三個(gè)目標(biāo)體系

質(zhì)量、工期、造價(jià)是三個(gè)現(xiàn)實(shí)性思維層面上的目標(biāo)層次，也是項(xiàng)目理性思維層面和哲學(xué)思維層面的基礎(chǔ)。

工期目標(biāo)，即項(xiàng)目耗時(shí)的時(shí)間目標(biāo)。宏觀的工期目標(biāo)包括項(xiàng)目的建設(shè)期、投資回收期、改造周期等。在項(xiàng)目實(shí)施中，工期目標(biāo)主要是指項(xiàng)目的建設(shè)期，包括項(xiàng)目實(shí)施各階段的實(shí)施工期。

質(zhì)量目標(biāo)包括各相關(guān)利益單位的工作質(zhì)量、項(xiàng)目的實(shí)施質(zhì)量、項(xiàng)目的最終功能質(zhì)量等。包括決策質(zhì)量，如決策水平、可操作性等；設(shè)計(jì)質(zhì)量，如設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)的均衡性和協(xié)調(diào)性、設(shè)計(jì)工作質(zhì)量、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、可施工性等；招投標(biāo)工作質(zhì)量，如文件編制水平、招標(biāo)成果等；施工質(zhì)量，如材料質(zhì)量、設(shè)備質(zhì)量、過程中的安全與環(huán)境保護(hù)、總體質(zhì)量等；運(yùn)營質(zhì)量，如項(xiàng)目的使用功能、竣工質(zhì)量、運(yùn)營和服務(wù)的可靠性等。

造價(jià)目標(biāo)，即項(xiàng)目的費(fèi)用目標(biāo)。包括項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)的費(fèi)用和收益，在項(xiàng)目實(shí)施過程中，主要是指項(xiàng)目的建設(shè)造價(jià)，如建設(shè)管理費(fèi)、勘察設(shè)計(jì)費(fèi)、招標(biāo)代理服務(wù)費(fèi)、施工費(fèi)用等相關(guān)造價(jià)。

這三大目標(biāo)是基礎(chǔ)性的，是任何成功的項(xiàng)目都必須具備的。在跟蹤審計(jì)的實(shí)際應(yīng)用中，選擇這三個(gè)系統(tǒng)最具可操作性。因此本文選擇對質(zhì)量、工期、造價(jià)三個(gè)子系統(tǒng)開展協(xié)同審計(jì)。

三、決策階段的目標(biāo)體系

決策階段是工程項(xiàng)目建設(shè)的第一步，決策是否科學(xué)合理將直接決定項(xiàng)目的成敗。

（一）決策階段的工期目標(biāo)

決策周期如何設(shè)置、建設(shè)單位的實(shí)際決策時(shí)間與行業(yè)規(guī)范要求的符合程度。

（二）決策階段的質(zhì)量目標(biāo)

決策階段的制度管理如何設(shè)置。項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、投資估算等工作內(nèi)容的編制審批是否嚴(yán)格。方案的比選、決策所需基礎(chǔ)數(shù)據(jù)來源的可靠真實(shí)程度。內(nèi)容組成是否完整，計(jì)算方法、計(jì)算指標(biāo)是否客觀準(zhǔn)確，各項(xiàng)取費(fèi)依據(jù)是否適用得當(dāng)。

（三）決策階段的造價(jià)目標(biāo)

投資估算的精準(zhǔn)度、計(jì)算深度，決策文件的編制費(fèi)用、專家的評(píng)審費(fèi)用列支等是否管理完善。

四、設(shè)計(jì)階段的目標(biāo)體系

設(shè)計(jì)階段是根據(jù)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告、設(shè)計(jì)任務(wù)書以及與業(yè)主簽訂的項(xiàng)目的設(shè)計(jì)合同上的要求，依據(jù)國家政策和法律法規(guī)規(guī)定，運(yùn)用科學(xué)技術(shù)成果及生產(chǎn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從多個(gè)方案中選擇最優(yōu)秀的建設(shè)方案的過程，是將決策階段構(gòu)思的框架與目標(biāo)轉(zhuǎn)化成可實(shí)際實(shí)施的圖紙。

（一）設(shè)計(jì)階段的工期目標(biāo)

設(shè)計(jì)工期如何設(shè)置是否合理。設(shè)計(jì)單位是否按照合同工期提供設(shè)計(jì)成果。各節(jié)點(diǎn)、階段性成果的做出有無提前或者延后。

（二）設(shè)計(jì)階段的質(zhì)量目標(biāo)

設(shè)計(jì)單位是否具有承擔(dān)該項(xiàng)目所需的資質(zhì)和級(jí)別，是否建立控制制度。相關(guān)的簽批機(jī)制，責(zé)任追究機(jī)制是否完善，是否嚴(yán)格履行。所選設(shè)計(jì)方案是否經(jīng)過認(rèn)真嚴(yán)密的比選，是否有相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜业恼撟C，方案選用是否符合要求，是否符合國家法律法規(guī)要求。審查設(shè)計(jì)深度能否滿足設(shè)計(jì)成果的出圖要求，是否具備施工可操作性。施工圖紙是否完整、規(guī)范，是否缺項(xiàng)，印章、簽批手續(xù)是否合規(guī)齊全。施工圖審查、會(huì)審手續(xù)是否完備。

（二）設(shè)計(jì)階段的造價(jià)目標(biāo)

項(xiàng)目設(shè)計(jì)費(fèi)用的計(jì)取、建設(shè)單位設(shè)計(jì)費(fèi)的支出是否符合相關(guān)的規(guī)定。設(shè)計(jì)概算是否超投資估算；設(shè)計(jì)規(guī)模、標(biāo)準(zhǔn)是否達(dá)到?jīng)Q策目標(biāo)，是否與已經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告相符，是否符合工程項(xiàng)目所在地的實(shí)際情況；施工圖預(yù)算是否超出設(shè)計(jì)概算；工程量計(jì)算的準(zhǔn)確性，工程量的計(jì)算使用的規(guī)則算法是否準(zhǔn)確，是否存在漏缺項(xiàng)或者重復(fù)計(jì)算；定額的套用是否準(zhǔn)確合理，有無高套定額現(xiàn)象，人工、材料、機(jī)械費(fèi)用的取費(fèi)基數(shù)、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)是否準(zhǔn)確完整。利潤、稅金的計(jì)取是否符合國家現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

四、招投標(biāo)階段的目標(biāo)體系

招標(biāo)投標(biāo)（簡稱招投標(biāo)）是是國際承包市場普遍采用的工程交易方式[57].工程招投標(biāo)已成為我國建筑市場的主要交易方式，它的實(shí)施使建筑市場在公平、公開、公正等方面有了很大改善。

（一）招投標(biāo)階段的工期目標(biāo)

招標(biāo)控制價(jià)的編制與審核，招標(biāo)文件的編制，招標(biāo)公告的發(fā)布以及招標(biāo)流程的公告公示是否設(shè)置足夠時(shí)間并嚴(yán)格執(zhí)行。

（二）招投標(biāo)階段的質(zhì)量目標(biāo)

招標(biāo)是否履行法定的簽批備案手續(xù)，前期所需資金來源，立項(xiàng)批文，備案手續(xù)等資料是否齊全，圖紙、清單是否完整。招標(biāo)文件是否按照相關(guān)規(guī)范編制，建設(shè)單位是否認(rèn)真履行招投標(biāo)的審查與備案手續(xù)，相應(yīng)資料是否齊全。是否嚴(yán)格按照已備案的文件進(jìn)行招標(biāo)文件的編制，有無變更招標(biāo)方式。招標(biāo)文件中評(píng)標(biāo)辦法及打分原則是否存在明顯的歧視性條款。潛在投標(biāo)人條件的設(shè)置是否合理，是否符合市場實(shí)際情況，有無限制潛在投標(biāo)人的問題。是否存在為了降低投標(biāo)要求將整體項(xiàng)目拆分肢解的問題。

（三）招投標(biāo)階段的造價(jià)目標(biāo)

工程量清單有無漏項(xiàng)，相關(guān)的技術(shù)文件，材料設(shè)備的清單列表是否詳實(shí)，投標(biāo)文件的報(bào)價(jià)內(nèi)容及形式是否符合招標(biāo)要求，各清單報(bào)價(jià)有無漏項(xiàng)，分項(xiàng)報(bào)價(jià)與總價(jià)是否一致，大寫小寫是否一致。

五、施工階段的目標(biāo)體系

施工階段是將項(xiàng)目從決策構(gòu)思轉(zhuǎn)變成現(xiàn)實(shí)，從圖紙變成實(shí)體的重要階段。施工過程一般耗費(fèi)時(shí)間較長，遇到的不確定因素較多。施工階段是投資最大，也是最難控制的階段。

（一）施工階段的工期目標(biāo)

是否按已批準(zhǔn)的施工組織計(jì)劃進(jìn)行施工，過程中的節(jié)點(diǎn)是否按期完成。

（二）施工階段的質(zhì)量目標(biāo)

建設(shè)單位、施工單位是否按照合同約定制定相關(guān)的的控制制度和措施，相關(guān)制度的可操作性如何，執(zhí)行情況如何。隱蔽工程的施工措施和分項(xiàng)工程的施工組織設(shè)計(jì)是否完整，是否得到嚴(yán)格執(zhí)行。變更簽證是否按照法定程序進(jìn)行，記錄是否完整。分包單位是否具備相關(guān)資質(zhì)，是否有完成工程內(nèi)容的技術(shù)和人員力量。建設(shè)單位、施工單位合同管理是否規(guī)范，合同條款合理性與可操作性，合同資料的歸檔整理是否完善健全。

（三）施工階段的造價(jià)目標(biāo)

進(jìn)度款工程量是否準(zhǔn)確，工程量確認(rèn)的程序是否合理，資料手續(xù)是否齊全，計(jì)算依據(jù)與計(jì)算規(guī)則適合恰當(dāng)準(zhǔn)確。隱蔽工程量相關(guān)的影像資料是否留存完整，各責(zé)任主體是否按時(shí)計(jì)量復(fù)測。索賠依據(jù)是否合理，引用規(guī)范條文是否得當(dāng)，是否符合現(xiàn)行的法律法規(guī)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，索賠金額是否正確。工程建設(shè)管理費(fèi)的支出和使用是否符合相關(guān)法律法規(guī)的要求。

六、結(jié)論

根據(jù)相應(yīng)的目標(biāo)體系設(shè)置目標(biāo)，對政府投資項(xiàng)目進(jìn)行目標(biāo)管理，是促進(jìn)政府投資項(xiàng)目建設(shè)更加高效的有效手段，目標(biāo)體系的設(shè)置應(yīng)結(jié)合政府投資項(xiàng)目的時(shí)間情況，這樣在實(shí)際應(yīng)用中才更加有意義。

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