大數(shù)據(jù)背景下精準扶貧的審計監(jiān)督全覆蓋研究

史慧敏++石買紅

【摘 要】 在精準扶貧中有效實施審計監(jiān)督全覆蓋，才能促進真扶貧、扶真貧。目前精準扶貧審計中存在諸多問題：缺乏扶貧項目立項事前審核機制，扶貧項目實施事中監(jiān)督機制執(zhí)行不力，事后審核評估和激勵機制不完善等。因此，在大數(shù)據(jù)背景下，要利用新興的技術(shù)，充分發(fā)揮審計監(jiān)督全覆蓋對精準扶貧的保駕護航作用，做到事前參與立項咨詢審計，事中實時聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，事后績效評估審計，推進精準扶貧信息化建設(shè)，加強經(jīng)濟責任審計，更加有效地監(jiān)督扶貧資金去向的真實性，切實將扶貧項目落到實處，高效地實現(xiàn)精準扶貧。

【關(guān)鍵詞】 大數(shù)據(jù)； 精準扶貧； 精準審計； 審計監(jiān)督全覆蓋

【中圖分類號】 F239 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0106-04

精準扶貧，是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式[1]。從數(shù)量上看，現(xiàn)階段我國貧困人口仍占相當大比重。根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的統(tǒng)計公報，至2016年底農(nóng)村貧困人口還有4 335萬人。從分布上看，大多數(shù)分布在偏遠山區(qū)，從其訴求上看，日趨多樣化。我國扶貧開發(fā)已經(jīng)從“以解決溫飽為主要任務(wù)”的階段轉(zhuǎn)入“鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態(tài)環(huán)境、提高發(fā)展能力、縮小發(fā)展差距的新階段”[2]。為了高效地完成精準扶貧任務(wù)，應(yīng)科學謀劃好“十三五”時期精準扶貧開發(fā)工作。要建立精準扶貧開發(fā)長效機制，搭建社會各界參與扶貧的互動平臺，構(gòu)建科學合理的精準扶貧績效評估體系，充分發(fā)揮審計監(jiān)督全覆蓋對精準扶貧的保駕護航作用，實現(xiàn)貧困人口同步小康。

一、精準扶貧審計研究綜述

精準審計是監(jiān)督精準扶貧工作的重要環(huán)節(jié)，也是促進國家扶貧工作切實貫徹落實的重要手段。劉啟亮認為，審計作為職能部門，在“撥付、兌現(xiàn)、公示、報賬、檢查、審計”這一財政扶貧資金全程動態(tài)管理機制中扮演著重要角色，跟蹤審計能夠?qū)`反規(guī)定撥付、使用、管理資金的問題進行全面清理檢查，以助于發(fā)現(xiàn)虛報、冒領(lǐng)、截留、挪用等違規(guī)違紀使用專項扶貧資金的行為，確保扶貧資金規(guī)范、安全、有效使用。中國海洋大學李雪建議，以項目為平臺，審查項目安排是否精準，關(guān)注扶貧項目的效益和壽命；以資金為主線，審計資金使用是否精準，有無擠占挪用、滯留沉淀等問題；以管理為抓手，審計扶貧措施是否精準到戶，扶貧對象是否精準；以績效為目標，審計扶貧脫貧成效，關(guān)注扶貧脫貧長效機制[3]。

2014年10月27日國務(wù)院公布的《關(guān)于加強審計工作的意見》中首次提出了審計監(jiān)督全覆蓋，它是指審計機關(guān)在自己的職責區(qū)域之內(nèi)及權(quán)限之下，對審計對象諸如公共資金、國有財產(chǎn)及資源的全方位審計，做到不存有盲區(qū)和死角。徐薇[4]認為結(jié)合國家審計及其實施環(huán)境的現(xiàn)狀，通過對制約因素的深入剖析，實現(xiàn)國家審計監(jiān)督的全覆蓋，應(yīng)當進一步創(chuàng)新審計資源整合模式、加快審計制度規(guī)范建設(shè)、探索審計“走出去”戰(zhàn)略，優(yōu)化審計項目管理方式方法。秦榮生[5]認為，大數(shù)據(jù)可以促進持續(xù)審計方式的發(fā)展、總體審計模式的應(yīng)用、審計成果的綜合應(yīng)用、相關(guān)關(guān)系證據(jù)的應(yīng)用、高效數(shù)據(jù)審計的發(fā)展和大數(shù)據(jù)審計師的發(fā)展。

上述學者在大數(shù)據(jù)、精準審計和審計監(jiān)督全覆蓋方面分別有所研究，但鮮有專家學者從審計監(jiān)督全覆蓋角度利用大數(shù)據(jù)這一新興技術(shù)發(fā)揮審計監(jiān)督職能，助力精準扶貧工作的有效實施，忽略了通過審計監(jiān)督全覆蓋在健全精準扶貧管理機制、提升精準扶貧長效機制運行質(zhì)量和精準扶貧績效考核等方面的強大作用。運用大數(shù)據(jù)的“相關(guān)關(guān)系”理念，實現(xiàn)財政、農(nóng)業(yè)、扶貧、民政、社保等多部門數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)共享，運用審計監(jiān)督全覆蓋理念，提高扶貧的精準度，開創(chuàng)精準扶貧的新局面。

二、精準扶貧審計中存在的問題

我國近年來不斷加大扶貧力度，根據(jù)財政部官網(wǎng)公告，2016年中央財政安排撥付財政扶貧資金660.95億元。國家針對精準扶貧工作也已出臺了相關(guān)政策，包括對每個幫扶對象建檔立卡，加強信息化管理，實施動態(tài)管理。在精準扶貧審計的過程中發(fā)現(xiàn)相關(guān)行政單位和人員一些違規(guī)和違法行為，導(dǎo)致政府扶貧的力度雖然很大，但并未完成預(yù)期目標。

（一）精準扶貧績效評估機制不健全

由中國社會科學院民族學與人類學研究所、社會科學文獻出版社共同編寫的《社會保障綠皮書：中國社會保障發(fā)展報告（2017）》指出，在扶貧過程中工作人員的不專業(yè)容易導(dǎo)致在入戶調(diào)查、審核、審批過程中存在諸多不規(guī)范的地方。農(nóng)村扶貧的監(jiān)督制度不完善，實施難度大，其公平性受損，保障待遇的公平性和反貧困效果面臨挑戰(zhàn)。由于缺乏對農(nóng)村最低生活保障運行的有效監(jiān)督，部分貧困地區(qū)依然存在“全村輪流吃低?！薄罢迤椒值捅＝稹钡默F(xiàn)象[6]。

究其原因，是由于沒有構(gòu)建信息共享的精準扶貧績效評估大數(shù)據(jù)平臺，無法實施對扶貧部門管理及扶貧項目開發(fā)、資金使用的有效監(jiān)督，缺乏扶貧項目立項事前審核機制、扶貧項目實施事中監(jiān)督機制、事后審核評估和激勵機制，對于精準扶貧審計全覆蓋很難去開展。

（二）缺乏扶貧項目立項事前審核機制

扶貧項目的質(zhì)量直接影響到扶貧工作的效果及其資金的使用效率，現(xiàn)階段我國政府面臨著貧困人口基數(shù)大，扶貧資金十分有限的嚴峻形勢。但是有些地區(qū)沒有對扶貧資源進行合理規(guī)劃，多次出現(xiàn)浪費人力物力的“面子工程”“形象工程”。根據(jù)國家審計署公告，2016年第四季度河北省、四川省、貴州省的3個縣在扶貧項目實施中存在違規(guī)招投標等問題，涉及資金6 229.64萬元。

出現(xiàn)這些現(xiàn)象，很大程度上是因為扶貧資金的項目來源沒有經(jīng)過嚴格的審批和第三方機構(gòu)的評估，審計部門沒有參與到扶貧政策的制定、規(guī)劃和立項等具體事項的稽核中去，沒有對扶貧項目的真實性、可行性，是否符合相關(guān)要求等實施相關(guān)論證和審核。

（三）扶貧項目實施事中監(jiān)督機制執(zhí)行不力

目前我國貧困人口大多分布在偏遠山區(qū)，貧困戶獲取資源與發(fā)展的能力差，貧困地區(qū)資源配置效率低下，給精準扶貧的實施帶來了極大的困難。過去，在貧困戶的識別方面，由村民廣泛參與，通過民主形式識別出貧困戶，各地在開展貧困農(nóng)戶建檔立卡工作時，明確要求進行公示?，F(xiàn)階段，大量農(nóng)村勞動力外出，無法定期召開村民代表大會，難以通過民主程序來識別貧困戶和分配扶貧資源。外出人口的增多，也導(dǎo)致村民監(jiān)督機制的喪失，使得有些地方政府對于貧困戶的扶貧資金違規(guī)使用。據(jù)國家審計署公告，2016年第四季度共有5個省的15個單位和多名個人套取、違規(guī)使用扶貧等資金1 238.03萬元。扶貧資金的具體使用情況，不能被實時地監(jiān)督和動態(tài)地管理，很難了解扶貧資金是否被有效的利用。

由于農(nóng)村勞動力的流失，導(dǎo)致貧困信息的缺失，難以執(zhí)行貧困農(nóng)戶建檔立卡必需經(jīng)過的申請、選議與審核程序，沒有利用大數(shù)據(jù)及時公布扶貧項目開發(fā)與資金使用情況，無法起到群眾與社會的有效監(jiān)督作用，致使扶貧資金被違規(guī)使用，導(dǎo)致不能精準幫扶。

（四）事后審核評估和激勵機制不健全

據(jù)國家審計署公告，2016年第四季度10個省的部分市縣扶貧資金統(tǒng)籌整合不到位，有2.37億元扶貧資金閑置；5個省的21個產(chǎn)業(yè)扶貧、飲水安全等項目推進緩慢或效益不佳，涉及資金7 477.13萬元。大額扶貧資金的閑置、統(tǒng)籌不到位，造成我國國有資產(chǎn)嚴重損失，對于扶貧部門的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，缺乏強制性審核評估和激勵機制，以使其合理地使用扶貧項目資金。

由于我國法治化發(fā)展的不成熟和法治化思維理念的缺乏，在實際扶貧過程中可能出現(xiàn)不公平、不公正的現(xiàn)象。盡管存在對扶貧資金使用情況的績效評估機制，但由于沒有利用大數(shù)據(jù)技術(shù)充分考核領(lǐng)導(dǎo)干部精準扶貧完成情況，有效實行經(jīng)濟責任審計等原因，導(dǎo)致第三方機構(gòu)沒有及時發(fā)現(xiàn)扶貧部門扶貧項目資金使用效率不高，或資金被擠占挪用、資金浪費等問題。

三、大數(shù)據(jù)助力精準審計

（一）大數(shù)據(jù)在精準扶貧中的作用

大數(shù)據(jù)是重要的信息資源，數(shù)據(jù)挖掘與云計算已逐漸發(fā)展成為國家現(xiàn)代化治理體系的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源。在扶貧工作中，不少地區(qū)應(yīng)用大數(shù)據(jù)思維和信息技術(shù)對扶貧開發(fā)資源進行高效整合，對扶貧成效數(shù)據(jù)進行量化分析，從而達到精準扶貧。

1.推動精準扶貧信息共享

精準扶貧的第一步是摸清貧困詳情，進行精準識別。通過建立貧困人口基礎(chǔ)信息庫、扶貧數(shù)據(jù)信息資源庫等，實現(xiàn)各部門及主體之間扶貧信息的區(qū)域共享，為精準扶貧開發(fā)規(guī)劃夯實基礎(chǔ)，提供數(shù)據(jù)決策支持。

2.進行精準分析

數(shù)據(jù)及數(shù)據(jù)的分析是扶貧開發(fā)工作的重要依托，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可進一步挖掘海量數(shù)據(jù)中的有用信息。深入分析其潛在的現(xiàn)象和規(guī)律，掌握貧困人口的基本信息，分析其家庭情況、生產(chǎn)生活條件、收入結(jié)構(gòu)、致貧原因及變化趨勢等。

3.進行精準評估

可運用大數(shù)據(jù)技術(shù)建立精準扶貧績效評估系統(tǒng)，對貧困人口識別、退出，貧困地區(qū)收入增長、扶貧資金管理和使用等考核指標進行精細化管理、全面實時監(jiān)測，及時更新脫貧動態(tài)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)動態(tài)監(jiān)測和貧困對象動態(tài)管理。

（二）從精準扶貧到精準審計

習總書記曾明確指出扶貧工作的三個精準：“貴在精準，重在精準，成敗在于精準”。精準扶貧中的審計工作如何把握“三個精準”，實現(xiàn)精準審計，完成高質(zhì)量的審計項目，首先是擁有“精準”意識，樹立對扶貧工作精益求精的意識，形成嚴謹、細致的工作作風，努力把扶貧審計項目的每一步做精做深做細；其次是練就“精準”本領(lǐng)，面向動態(tài)發(fā)展變化的扶貧工作形勢，審計干部全面了解并熟練把握黨和國家的政策方針和法律法規(guī)，實時掌握專業(yè)知識，學以致用；最后將“精準”作風貫穿于審計工作的各個環(huán)節(jié)，從審前調(diào)研到實施方案的審計，從問題的查詢到定性處理，從審計報告到審計后整改，“精準”打造審計項目，提高審計質(zhì)量。

將大數(shù)據(jù)技術(shù)從精準扶貧引入到精準審計，勢必會推動精準扶貧的審計監(jiān)督全覆蓋，同時也能反過來促進精準扶貧工作的順利開展。

四、利用大數(shù)據(jù)全面推進精準扶貧中的審計監(jiān)督全覆蓋

審計監(jiān)督全覆蓋的作用是監(jiān)督精準扶貧政策落實情況，促進真扶貧、扶真貧。利用大數(shù)據(jù)推進精準扶貧中的審計監(jiān)督全覆蓋，能促使相關(guān)主管部門發(fā)揮職能優(yōu)勢，切實履行扶貧開發(fā)職責，匯聚脫貧攻堅合力促進形成各級部門齊抓共管的治理格局。

（一）搭建精準扶貧績效信息化平臺

完善精準扶貧的管理機制，健全貧困村、戶信息系統(tǒng)，并實施動態(tài)管理，建立信息披露制度保證扶貧在陽光下進行，為扶貧資金的監(jiān)督提供基礎(chǔ)。健全精準扶貧績效信息化，不僅能較好地解決精準扶貧項目審計全覆蓋力量不足、監(jiān)督滯后等棘手難題，而且還關(guān)系到能否實現(xiàn)政府投資項目審計全覆蓋的質(zhì)量和效果。因此，積極利用計算機輔助聯(lián)網(wǎng)審計等新興技術(shù)，實施政府投資項目審計全覆蓋。健全精準扶貧績效信息化，具體做法是要推動大數(shù)據(jù)時代的績效評價信息化，構(gòu)建數(shù)理模型實現(xiàn)信息的數(shù)據(jù)化，量化分析貧困地區(qū)人口的貧困程度、致貧原因、幫扶措施[7]；構(gòu)建政府、第三方專業(yè)機構(gòu)、社會公眾多方參與的評價模式；建立健全涵蓋貧困識別信息、扶貧決策信息、項目管理監(jiān)督信息、扶貧成效監(jiān)測等一系列扶貧信息化系統(tǒng)；設(shè)置專業(yè)獨立的扶貧項目監(jiān)測評估機構(gòu)，推動評估體系化和扶貧網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)；建立扶貧績效評估信息公開平臺，促進扶貧開發(fā)實施，符合貧困群眾需求和地區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展。建立完善的扶貧聯(lián)網(wǎng)平臺，不僅可以使貧困戶時刻了解國家扶貧政策和政策實施進度，也能使扶貧部門的扶貧工作公開、透明地展示在人民群眾的面前，使得廣大群眾和第三方監(jiān)管機構(gòu)方便對扶貧資金的使用情況進行有效監(jiān)督。

（二）健全精準扶貧績效評估相關(guān)政策法規(guī)體系

精準扶貧的法治化需要政府決策層立足于貧困地區(qū)的實際情況，制定科學的扶貧政策以及相關(guān)的扶貧法律法規(guī)。一方面，要求各基層要樹立法治化理念。因為樹立法治化的扶貧觀念是依法扶貧的前提。具體可通過加強各級領(lǐng)導(dǎo)干部的理論學習與實踐培訓，幫助其革除陳舊的扶貧觀念，樹立依法扶貧、依法治貧的理念。另一方面，制定全國性的統(tǒng)籌扶貧法案，將扶貧指導(dǎo)意見、原則、宗旨、目標、考核辦法等納入到國家的政策議程當中，以法律條文形式確定下來，并保證中央到地方執(zhí)行環(huán)節(jié)的法治化。對精準扶貧項目資金的使用情況進行績效評估和績效審計，分析并挖掘阻礙績效提升的深層原因，為精準扶貧資金的分配和使用提供合理的意見。為使發(fā)現(xiàn)的問題和提出的建議具有威懾力和強制性，應(yīng)將精準扶貧資金審計結(jié)果公開工作納入法制化軌道，制定精準扶貧貧困相關(guān)標準及扶貧工作的階段性任務(wù)與目標。明確扶貧范圍和扶貧對象、制定專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧等不同扶貧主體、不同類型扶貧工作的任務(wù)與目標[8]。規(guī)范扶貧資金來源以及其管理使用的辦法，明確扶貧相關(guān)政策和法律保障體系。

（三）利用大數(shù)據(jù)落實事前參與立項咨詢審計制度，助推精準管理

在精準扶貧立項前期，要對選題立項的科學性和項目開展的可行性進行充分調(diào)研，對脫貧項目的選擇是否因地制宜，扶貧項目是否從實際出發(fā)，揭示脫離實際的不科學立項問題。利用大數(shù)據(jù)的相關(guān)技術(shù)和手段，按照“一看房，二看糧，三看勞動力強不強，四看有沒有上學郎”的“四看法”，為每一位貧困戶建立了相應(yīng)的“貧困指數(shù)”，從大量的數(shù)據(jù)中甄別出最貧困的鄉(xiāng)、最貧困的村、最貧困的戶，實現(xiàn)貧困人口識別的量化、貧困程度深淺的可視化。讓扶貧工作實現(xiàn)由定性到定量的精準轉(zhuǎn)變，還應(yīng)對項目工程的真實性、合法性所需資金的合理性進行審核，因此在立項前期應(yīng)落實反貧能力培育績效審計的專家咨詢審計制度，將審計事前咨詢作為立項審核環(huán)節(jié)的必經(jīng)程序，保障事前咨詢審計監(jiān)管權(quán)限；加強扶貧項目規(guī)劃設(shè)計和立項咨詢審計，能確保財政扶貧源頭環(huán)節(jié)的高績效；加大扶貧項目資金投向?qū)徲?，能促進相關(guān)專項資金和項目取得實效；融入到“參與式”扶貧事前咨詢審計之中，能很好地控制扶貧項目不真實不完整、同一項目被多次重復(fù)申請、批準后扶貧項目擅自更改、扶貧資金不按照上級批示使用、私吞、挪為他用或資金浪費的現(xiàn)象。另外，針對扶貧資金使用與管理，設(shè)計資金專項監(jiān)測評估機制和程序，形成規(guī)范化、制度化的資金監(jiān)察機制。要求地方政府要重視貧困對象的切身需求，讓扶貧資金切實發(fā)揮應(yīng)有的作用，有效解決貧困用戶的實際困難，促進精準扶貧目標的順利完成。

（四）大力推進事中實時大數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)跟蹤審計，助推精準幫扶

在扶貧工作進行的過程中，把幫扶干部與貧困戶聯(lián)系起來，通過“責任鏈”監(jiān)控，層級把控責任人和責任單位與幫扶對象的關(guān)系，使每位省級領(lǐng)導(dǎo)負責一個貧困縣，每位市級領(lǐng)導(dǎo)負責一個貧困鄉(xiāng)，每位縣級領(lǐng)導(dǎo)負責一個貧困村，把結(jié)對幫扶落到實處。同時把產(chǎn)業(yè)脫貧、搬遷脫貧、生態(tài)脫貧、教育脫貧、保障脫貧等任務(wù)，落實到每一個貧困戶，實現(xiàn)因戶施策、一戶一策、一戶一臺賬的精準扶貧，最終達到按戶銷號、精確到人的精準脫貧。在建立健全精準扶貧信息化的基礎(chǔ)上，利用大數(shù)據(jù)技術(shù)可以聯(lián)網(wǎng)對扶貧專項資金的流向以及使用情況進行實時審計。審計人員可以根據(jù)對精準扶貧政策、資金以及相關(guān)項目落實情況和參與度進行監(jiān)督和現(xiàn)場跟蹤審計，及時發(fā)現(xiàn)項目在管理和資金運用方面存在的問題，做到事前和事中的有效監(jiān)督，助力完成精準扶貧的實際效果，高效地利用或節(jié)約有限的扶貧資金，盡快建成預(yù)期的項目，實現(xiàn)其預(yù)期的目標。還可以通過大數(shù)據(jù)實現(xiàn)異地交叉互審，將重要的基本資料和動態(tài)變化數(shù)據(jù)化后，通過網(wǎng)絡(luò)實現(xiàn)異地交叉互審，有助于整合審計力量、提高審計效率，從而減少舞弊等行為的發(fā)生。同時，大數(shù)據(jù)的運用還將創(chuàng)新審計取證方式，為扶貧資金的審計的“全覆蓋”和“精準”創(chuàng)造了條件，有效避免某些未被抽查地區(qū)的僥幸心理[9]。

（五）通過大數(shù)據(jù)平臺結(jié)合經(jīng)濟責任進行事后績效審計，助推精準監(jiān)控

通過大數(shù)據(jù)共享平臺，與民政、教育、財政等部門進行數(shù)據(jù)對接和大數(shù)據(jù)分析，把扶貧項目的分布狀況、實施進度、資金報賬等信息，以工作流的形式直觀呈現(xiàn)，實現(xiàn)了從項目申報、立項批復(fù)、資金劃撥、實施監(jiān)督、檢查驗收全過程的精準監(jiān)管、動態(tài)監(jiān)管。各扶貧領(lǐng)導(dǎo)干部扶貧任務(wù)完成情況，完成質(zhì)量一目了然。同時將績效審計作為領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行考核的一項重要指標。建立健全的扶貧考核激勵機制，促使領(lǐng)導(dǎo)干部高效、合理地配置扶貧資金。以“脫貧成功與否、群眾滿意與否”作為扶貧資金的合理使用的衡量標準，揭露扶貧開發(fā)中出現(xiàn)的貪污受賄、虛報冒領(lǐng)、空置扶貧資金和浪費資源的行為；實行扶貧中的經(jīng)濟責任審計，有助于更全面、更真實地評價領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟責任履行情況，通過關(guān)注權(quán)力運行是否高效透明、決策制定是否科學民主等內(nèi)容，拓展績效審計的領(lǐng)域和范圍，保證績效審計的深度和廣度[10]，真正實現(xiàn)精準扶貧中的審計監(jiān)督全覆蓋。

精準扶貧審計是以扶貧項目資金為主體，瞄準績效為主線，借鑒多年來精準扶貧項目中存在而未切實解決的問題，利用大數(shù)據(jù)將精準審計融入精準扶貧的事前、事中、事后，發(fā)揮審計的評價監(jiān)督作用，將促進精準扶貧的有效實施。提出通過對扶貧項目實行績效評估審計、分析并挖掘阻礙績效提升的深層原因，能保障政府投資項目健康有序的運行，防范政府投資項目建設(shè)風險，遏制腐敗行為，充分發(fā)揮審計免疫系統(tǒng)功能，為政府部門開展扶貧項目的管理和績效評估實踐提供決策依據(jù)和合理的意見，切實在審計監(jiān)督全覆蓋的環(huán)境下實現(xiàn)對貧困地區(qū)和貧困戶的精準扶貧。

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