供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下“精準扶貧”的路徑選擇

田瑩瑩+翟路萍+程京京

【摘 要】 扶貧作為重要的民生工程，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著密切關(guān)系，扶貧的“扶”與“貧”，實質(zhì)上是扶貧資源“供給”與“需求”的關(guān)系。在新經(jīng)濟形勢下，我國扶貧領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)由供給總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，結(jié)合我國精準扶貧中存在的供需錯位等問題，指出用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路，重點從“投入側(cè)”入手，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用，創(chuàng)新扶貧模式，提升農(nóng)戶發(fā)展的內(nèi)生動力，以增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，進而推進精準扶貧和有效脫貧，可以說供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實現(xiàn)精準扶貧的著力點和新動力。

【關(guān)鍵詞】 供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革； 精準扶貧； 投入側(cè)

【中圖分類號】 F126 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 1004-5937（2017）20-0040-04

中共中央、國務(wù)院《關(guān)于打贏扶貧攻堅戰(zhàn)的決定》提出，到2020年確保現(xiàn)行標準下7000多萬農(nóng)村貧困人口擺脫貧困，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困[1]。如期實現(xiàn)這一目標，需要不斷創(chuàng)新扶貧開發(fā)的思路。2015年11月10日，習近平總書記在中央財經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第十一次會議上首次提出了“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，此后他在不同場合對這一概念進行了闡述。扶貧作為重要的民生工程，與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革有著密切關(guān)系，扶貧的“扶”與“貧”，實質(zhì)上是扶貧資源“供給”與“需求”的關(guān)系[2]。扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即從扶貧“投入側(cè)”著手，通過優(yōu)化扶貧投入結(jié)構(gòu)、增強扶貧有效供給，進而推進精準扶貧和有效脫貧。

一、“精準扶貧”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”的關(guān)系

（一）“精準扶貧”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”內(nèi)涵

習近平總書記在深入貧困地區(qū)調(diào)研基礎(chǔ)上，多次強調(diào)了“精準扶貧”理念。“精準扶貧”是指針對不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞ο髮嵤┚_識別、精確幫扶、精確管理的治貧方式。相對粗放扶貧來說，精準扶貧有三個基本特點：一是識別和瞄準扶貧對象；二是因地制宜、因戶施策的多方聯(lián)動幫扶；三是定期對扶貧對象進行追蹤考核，建立動態(tài)準入和退出機制[3]。

“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”旨在調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，增加供給對需求變化的靈活性和適應(yīng)性，以解決“供需錯位”問題，實現(xiàn)經(jīng)濟要素的最優(yōu)配置。推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革是實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要舉措，對提高供給質(zhì)量，減少無效供給，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)平穩(wěn)發(fā)展具有重要作用。

（二）供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為“精準扶貧”提供新思路

現(xiàn)階段扶貧政策日趨完善，精準扶貧的邊際效應(yīng)呈遞減趨勢，而供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為精準扶貧提供了新契機，促使精準扶貧成為新的經(jīng)濟增長點?！肮┙o側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是相對于“需求側(cè)”提出。如圖1所示，“需求側(cè)”認為，扶貧需求不足會導(dǎo)致扶貧效益降低；而“供給側(cè)”強調(diào)增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性，通過優(yōu)化貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)實力，提高扶貧地區(qū)自我發(fā)展內(nèi)生動力，激發(fā)貧困農(nóng)戶的創(chuàng)業(yè)精神，實現(xiàn)精準扶貧和有效脫貧。

從貧困現(xiàn)狀來看，貧困地區(qū)農(nóng)戶思想保守，依賴性較強，缺乏市場意識和競爭意識，“等、靠、要”思想嚴重，以往扶貧策略多重視貧困地區(qū)對扶貧資金和優(yōu)惠政策的大量需要，而對資金的投入方向和投入領(lǐng)域關(guān)注較少，造成扶貧“供需錯位”，甚至一些地區(qū)在發(fā)揮自身優(yōu)勢、發(fā)展富民產(chǎn)業(yè)上缺乏有效的思路和方法，出現(xiàn)了“傷民”產(chǎn)業(yè)。因此在扶貧過程中推行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革思想，需要在提高扶貧供給總量的基礎(chǔ)上，重點從“投入側(cè)”入手，結(jié)合貧困地區(qū)的特色資源，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的靈活性，提高供給質(zhì)量。具體來說，需要著眼市場需求，拓展特色農(nóng)產(chǎn)品銷路，用市場信息引導(dǎo)農(nóng)戶生產(chǎn)，并鼓勵地方龍頭企業(yè)與農(nóng)戶對接，以使扶貧效果倍增。

二、基于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的“精準扶貧”面臨的問題——以河北省為例

改革開放以來，國家實施了多種扶貧方式，使得7億多貧困人口脫貧。在新經(jīng)濟形勢下，國家把“精準扶貧、精準脫貧”作為扶貧開發(fā)的基本方略，以確保2020年所有貧困地區(qū)和貧困人口邁入全面小康社會。從河北省的現(xiàn)實情況來看，經(jīng)濟綜合實力逐步增強，全省生產(chǎn)總值從2010年的2萬億元到2016年突破3萬億元，“十二五”期間，河北省共投入了88億元扶貧專項資金，取得了良好的扶貧效果，但由于歷史和地理原因，仍有一些區(qū)域貧困程度深，脫貧難度大。

（一）貧困人口主要集中在環(huán)京津區(qū)域，致貧原因復(fù)雜，扶貧難度大

據(jù)河北省扶貧開發(fā)辦公室數(shù)據(jù)統(tǒng)計，目前，河北省有62個扶貧開發(fā)重點縣（國定貧困縣和片區(qū)縣45個，省定貧困縣17個），7 366個貧困村，310萬貧困人口，其中一般貧困人口204.6萬，占66%，低保人口96.1萬，占31%，五保人口9.3萬，占3%，貧困發(fā)生率5.4%。經(jīng)過幾年的扶貧，成效顯著，全省貧困人口從2012年開始平均每年減少貧困人口100萬左右，累計減少貧困人口485萬。從貧困人口的地域分布來看，河北省貧困發(fā)生的“重災(zāi)區(qū)”主要分布在除唐山、廊坊以外的9市62縣，其中近48%的貧困人口分布在環(huán)京津的張家口、承德和保定地區(qū)（共有28個國家級貧困縣和省定貧困縣，3 000多個貧困村，近150萬貧困人口）。環(huán)京津貧困縣由于自然、地理和歷史原因，貧困程度深，脫貧難度大：該區(qū)域貧困縣多處于高寒地帶和燕山-太行山連片特困區(qū)，自然環(huán)境惡劣；作為京津的生態(tài)屏障和城市供水水源地，國家政策限制其發(fā)展；張家口、承德長期列為軍事禁區(qū)，開放滯后；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一、弱質(zhì)農(nóng)業(yè)比重高，難以與北京高端鏈條產(chǎn)業(yè)形成有效對接和配套產(chǎn)出。因限制因素較多，造成環(huán)京津區(qū)域多年建設(shè)性投入不足，工業(yè)化程度低，交通、電力、通信、教育、衛(wèi)生醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，與其他地區(qū)特別是與京津周邊的農(nóng)村地區(qū)差距明顯。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，環(huán)京津貧困縣農(nóng)民人均純收入、人均GDP、縣均財政收入，分別不足京津遠郊縣（區(qū)）的1/3、1/4和1/10，經(jīng)濟發(fā)展水平低，使其成為我國北部貧困程度最深的區(qū)域之一。

（二）扶貧資金仍有缺口并存在“供需錯位”現(xiàn)象endprint

一方面，扶貧資金仍有缺口?！笆濉逼陂g，河北省加大扶貧支持力度，財政扶貧資金逐年增加，由2011年的7.51億元增加到2015年的23.55億元，累計投入88億元扶貧專項資金，為脫貧致富提供了有力支撐。雖然財政扶貧資金投入逐年加大，但其引導(dǎo)和杠桿作用發(fā)揮不足，金融扶貧資金的支持潛力尚未充分發(fā)揮。截至2015年末，河北省共有銀行業(yè)金融法人機構(gòu)240家，其中，農(nóng)村商業(yè)銀行25家、新型農(nóng)村金融機構(gòu)68家，初步形成了城鄉(xiāng)互補的金融體系，但其服務(wù)能力和金融產(chǎn)品創(chuàng)新能力有待加強，并且由于貧困地區(qū)民間資本不活躍、融資平臺不健全、擔保體系不完善，在吸納社會資本方面缺乏吸引力，使得扶貧資金來源渠道狹窄，扶貧資金仍存在缺口。據(jù)統(tǒng)計，環(huán)京津貧困縣約33.5萬貧困戶因缺少資金無法脫貧，占比22%。

另一方面，河北省貧困地區(qū)仍然存在扶貧資源供需不平衡、供需錯位、扶貧投入與扶貧產(chǎn)出不成正比的現(xiàn)象。每年國家向貧困縣撥付大量的扶貧資金，從資金的投入方向來看，部分扶貧資金投入到農(nóng)村的富裕戶，扶貧目標人群出現(xiàn)了偏移，使得貧困農(nóng)戶難以得到扶貧資金。甚至一些貧困縣出現(xiàn)了扶貧資金被擠占、挪用貪污現(xiàn)象。加之一些經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)躍居全省前列的貧困縣不愿“摘帽”，使得真正的貧困縣難以得到有效扶持。

（三）城鄉(xiāng)收入分配仍存在差異，影響減貧效果

根據(jù)2010—2014年河北省城鄉(xiāng)收入比（表1）可以看出，從橫向來看，河北省城鄉(xiāng)收入比低于全國水平，從縱向來看，河北省和全國的城鄉(xiāng)收入比總體呈下降趨勢，說明隨著經(jīng)濟發(fā)展以及“精準扶貧、精準脫貧”戰(zhàn)略的推進，城鄉(xiāng)收入差距在逐步縮小，但仍存在差異，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入是農(nóng)村居民人均可支配收入的2倍以上，并且由于部分貧困縣政策保障與公共服務(wù)體系不完善，導(dǎo)致貧困人口因病返貧、因?qū)W返貧、因業(yè)返貧現(xiàn)象突出，嚴重影響了減貧效果。數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示約有71.7萬戶農(nóng)村人口因病致貧，占貧困人口的23%。

（四）基礎(chǔ)設(shè)施落后，成為制約精準脫貧的重要瓶頸

隨著精準扶貧的推進，62個貧困縣基礎(chǔ)設(shè)施得到初步改善，一批跨區(qū)縣的交通、水利等重大項目正逐步推進，解決了2 660萬農(nóng)戶飲水安全問題，完成危房改造44萬戶，修筑公路7.2萬公里。但是大部分貧困縣仍存在水、路、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施落后情況，成為制約當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展的瓶頸。

三、多舉措推動“精準扶貧”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革

目前我國扶貧領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)由供給總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾，主要表現(xiàn)為供需錯位。如期實現(xiàn)2020年農(nóng)村貧困人口全部脫貧目標，需要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機，在短時間內(nèi)實現(xiàn)扶貧資源供需平衡。

（一）從“投入側(cè)”入手，以市場為導(dǎo)向，提升產(chǎn)業(yè)扶貧有效供給

當前，扶貧資源向精準扶貧聚集的格式初步形成，以“扶貧人口—資金—能人—產(chǎn)業(yè)項目—市場”鏈條的產(chǎn)業(yè)精準扶貧方式得到共識[4]，但由于扶貧產(chǎn)業(yè)的低端化，產(chǎn)品大眾化難以滿足市場需求，形成了增產(chǎn)不增收局面。實行扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，應(yīng)以市場需求為導(dǎo)向，把“投入側(cè)”作為扶貧供給側(cè)改革的重點，提高供給質(zhì)量。

1.遵循市場發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，依托貧困縣的優(yōu)勢資源，因地制宜培育特色產(chǎn)業(yè)和主打產(chǎn)業(yè)。用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思維，在特色旅游業(yè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、工業(yè)園區(qū)等方面優(yōu)化貧困地區(qū)生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，通過構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)、主題小鎮(zhèn)、農(nóng)家樂等形成有品牌、有市場的產(chǎn)業(yè)鏈，用市場連接供給與需求，推動貧困地區(qū)積極參與“精準扶貧、精準脫貧”。

2.建立扶貧產(chǎn)業(yè)體系，實現(xiàn)“大產(chǎn)業(yè)帶動區(qū)域發(fā)展，小產(chǎn)業(yè)助農(nóng)民脫貧”。重點發(fā)展農(nóng)業(yè)特色產(chǎn)業(yè)、旅游扶貧、電商扶貧、光伏扶貧、家庭手工業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)，推動產(chǎn)業(yè)扶貧項目與建檔立卡貧困戶精準結(jié)合，探索貧困戶、合作社、龍頭企業(yè)共享收益的長效機制；建立扶貧對接平臺，實現(xiàn)貧困農(nóng)戶的脫貧需求與社會扶貧資源的有效對接，促進一二三產(chǎn)業(yè)融合，帶動輻射周邊區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，實現(xiàn)精準扶貧和有效脫貧。

3.依托區(qū)位優(yōu)勢協(xié)調(diào)發(fā)展，堅持經(jīng)濟與生態(tài)雙贏。例如，環(huán)首都貧困縣要緊緊抓住京津冀協(xié)同發(fā)展大趨勢，主動與京津合作對接，承接北京市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，在養(yǎng)老、旅游、教育、醫(yī)療等方面充分發(fā)揮資源和地域優(yōu)勢。作為北京的生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地，張家口、承德、保定等地區(qū)的貧困縣要充分利用區(qū)位優(yōu)勢，大力發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代園區(qū)農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游等產(chǎn)業(yè)，堅持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護結(jié)合，促進經(jīng)濟與生態(tài)發(fā)展的良性循環(huán)。在重點生態(tài)功能區(qū)建立區(qū)域生態(tài)環(huán)境共享、保護成本共擔機制，促使生態(tài)補償金向貧困地區(qū)傾斜。

（二）發(fā)揮政府在“精準扶貧”供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中的主導(dǎo)作用

1.政府要轉(zhuǎn)變扶貧管理機制。一方面，要轉(zhuǎn)變扶貧理念，從粗放扶貧到精準扶貧、從注重“產(chǎn)出側(cè)”到注重“投入側(cè)”是扶貧理念的重大變革，各級政府要把扶貧“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”作為精準扶貧的新動力，把扶貧管理重點轉(zhuǎn)向“投入側(cè)”，側(cè)重對扶貧資金的投入方向和領(lǐng)域進行驗收，增強扶貧資金的有效供給。另一方面，要轉(zhuǎn)變扶貧領(lǐng)導(dǎo)方式，扶貧主管部門由扶貧辦轉(zhuǎn)為黨委和政府，使黨委和政府成為扶貧攻堅的主要責任人，在扶貧進程中起主導(dǎo)作用，為精準扶貧搭建平臺并提供后盾保障。

2.要以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為契機，提高教育醫(yī)療等公共服務(wù)水平，搞好基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，為精準扶貧創(chuàng)造良好社會環(huán)境。一是推行教育扶貧，健全學(xué)前教育、推進義務(wù)教育、發(fā)展職業(yè)教育，并對建檔立卡貧困家庭學(xué)生提供學(xué)費減免政策。二是加大醫(yī)療扶貧，建立城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險政策，著力實現(xiàn)基本醫(yī)療保險報銷水平、大病保險報銷水平以及醫(yī)療救助水平的提升，致力于消除因病致貧、因病返貧現(xiàn)象，以保障精準扶貧成效。三是落實社保兜底扶貧，完善農(nóng)村低保家庭動態(tài)管理機制，將喪失勞動能力的貧困農(nóng)戶納入農(nóng)村低保范圍，以社會保障實現(xiàn)脫貧。四是加強基礎(chǔ)設(shè)施扶貧，大力推動水、電、路、環(huán)境整治等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，破解貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展瓶頸。

（三）創(chuàng)新金融扶貧模式，挖掘金融扶貧潛力endprint

隨著財政扶貧資金的逐年加大，金融在扶貧中的潛力尚未完全發(fā)揮，加大金融扶貧力度迫在眉睫。一方面，要不斷優(yōu)化金融生態(tài)環(huán)境，構(gòu)建覆蓋城鄉(xiāng)的金融體系，完善人民銀行企業(yè)和個人征信系統(tǒng)信息，為小微企業(yè)和農(nóng)戶建立信用檔案，推動金融精準對接貧困戶的有效需求，引導(dǎo)金融資源向貧困地區(qū)聚集。另一方面，要創(chuàng)新金融扶貧融資模式，構(gòu)建識別風險、監(jiān)督風險和控制風險的體系，為金融扶貧模式的推廣和深化政企合作提供條件。例如，一些貧困地區(qū)探索出了政府、銀行、企業(yè)、農(nóng)戶、保險“五位一體、多方聯(lián)動”的扶貧模式。如圖2所示，該模式下，由財政出資和龍頭企業(yè)組建擔保公司；龍頭企業(yè)建立農(nóng)戶信用檔案（包括信用狀況和經(jīng)濟實力等信息），為擔保公司是否為農(nóng)戶提供擔保提供依據(jù)；金融機構(gòu)在取得擔保公司擔保后發(fā)放貸款；農(nóng)戶用農(nóng)副產(chǎn)品貨款償還銀行貸款。

（四）造血式扶貧，提升貧困農(nóng)戶致富的內(nèi)生動力

目前，一些貧困農(nóng)戶仍存在等靠要的思想，參與脫貧的主動性不高，因此在精準扶貧過程中要轉(zhuǎn)變救濟式扶貧方式，結(jié)合當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)，舉辦農(nóng)業(yè)科技骨干培訓(xùn)班，以激發(fā)貧困農(nóng)戶的致富決心。一方面，針對不同需求工種進行精準就業(yè)培訓(xùn)，力爭讓每個有勞動能力的家庭都能掌握一門種植、飼養(yǎng)等技術(shù)；對有創(chuàng)業(yè)意愿的農(nóng)戶開展創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展培訓(xùn)，以達到就業(yè)創(chuàng)業(yè)服務(wù)全覆蓋，促使一批具有就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力的貧困農(nóng)戶盡快脫貧。另一方面，多舉措推動人才扶貧。推進人才扶貧是扶貧攻堅的重要保障，統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，河北省貧困縣鄉(xiāng)村從業(yè)人員受教育程度初中、高中和大專以上比重分別為48.7%、22.44%、2.48%，比全省平均水平低0.54、0.88、0.33個百分點。因此政府要把招募、培養(yǎng)、扶持人才作為扶貧攻堅的重要工作，以提高扶貧人才隊伍的整體素質(zhì)，提升貧困農(nóng)戶脫貧致富的內(nèi)生動力。

在新經(jīng)濟形勢下，國家實施了“精準扶貧、精準脫貧”策略，但現(xiàn)階段貧困地區(qū)仍然存在扶貧資源供需不平衡、供需錯位、扶貧投入與產(chǎn)出不成正比的現(xiàn)象，使得扶貧領(lǐng)域的主要矛盾已經(jīng)由供給總量不足轉(zhuǎn)為結(jié)構(gòu)性矛盾。為了確保如期實現(xiàn)“2020年農(nóng)村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽”的目標，必須順勢而為，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革帶動精準扶貧和有效脫貧，把“投入側(cè)”作為扶貧供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重點，以市場需求為導(dǎo)向，增強供給結(jié)構(gòu)對需求變化的適應(yīng)性和靈活性，因地制宜提高扶貧供給質(zhì)量。可以說，扶貧“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”是實現(xiàn)“精準扶貧”的著力點和新動力。

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