淺析培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維對(duì)法治煙草建設(shè)的重要作用

單瑩瑩

摘 要：本文從一起行政訴訟敗訴案件談起，分析領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維在企業(yè)管理和行政執(zhí)法決策中的重要作用。通過比較分析，認(rèn)為法治才是歷史和時(shí)代的選擇。建議在培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的過程中，注重規(guī)則思維、正義思維、契約思維和程序思維等能力培養(yǎng)，以領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維提升促進(jìn)法治煙草建設(shè)出成果。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；法治思維；法治煙草

一、從一起煙草專賣局?jǐn)≡V案件談起

S市煙草專賣局于洪分局接電話舉報(bào)稱，于某在鐵西區(qū)庫房存有大量非法渠道獲得的卷煙。該局立案后，經(jīng)詢問，于某承認(rèn)自己的違法行為。該局遂作出行政處罰決定。于某繳納了7000多元罰款，但對(duì)行政處罰不服，向于洪區(qū)人民法院提起訴訟。

法院經(jīng)審理認(rèn)為，被告對(duì)違反煙草專賣法律、法規(guī)、規(guī)章的行為有權(quán)進(jìn)行查處，但根據(jù)《煙草專賣行政處罰程序規(guī)定》，煙草專賣行政處罰案件應(yīng)由違法行為發(fā)生地的機(jī)關(guān)管轄。于某違法行為發(fā)生地為鐵西區(qū)，不屬于被告管轄范圍，因此被告被訴具體行政行為超越職權(quán)。據(jù)此，法院撤銷了被告的行政處罰決定。

S市于洪分局為何在一場(chǎng)行政訴訟中走了“麥城”？因?yàn)樾姓袨?，既要?shí)體合法，也要程序合法。可見，“程序思維”的必要性和重要性。行政決策是煙草專賣執(zhí)法工作的中心環(huán)節(jié)，是行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理過程中行政職權(quán)的具體體現(xiàn)。現(xiàn)實(shí)中，仍有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部依然習(xí)慣于依靠長官意志、簡(jiǎn)單的行政命令，慣性思維來進(jìn)行行政決策，這樣就很容易損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。上述案例，從立案到處罰決定，從基層執(zhí)法人員到審批領(lǐng)導(dǎo)，如果中間有任何一環(huán)節(jié)，任何一個(gè)人意識(shí)到程序違法，也不會(huì)導(dǎo)致敗訴的后果。而領(lǐng)導(dǎo)干部作為決策者，往往起著更為關(guān)鍵的作用，要想避免決策失誤，就必須培養(yǎng)法治思維，在法律規(guī)定的范圍行使職權(quán)，這不僅是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)決策科學(xué)化的必然要求，更是實(shí)現(xiàn)法治煙草的內(nèi)在要求。

二、法治思維基礎(chǔ)

黨的十八屆四中全會(huì)確立了“全面依法治國”的戰(zhàn)略布局。圍繞著“全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)社會(huì)主義法治國家”的法治工程，其中一項(xiàng)重要目標(biāo)就是“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革，推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力”。法治思維和法治方式，是以習(xí)近平同志為總書記的黨中央在新時(shí)期提出和形成的一個(gè)全新概念和全新理論它是全面推進(jìn)依法治國的具體內(nèi)容。

（一）法治思維的概念

對(duì)于什么是法治思維，學(xué)者們眾說紛紜。有學(xué)者認(rèn)為“法治思維是基于法治的固有特性和對(duì)法治的信念，認(rèn)識(shí)事物、判斷是非、解決問題的思維方式。”也有學(xué)者指出“法治思維就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式?！钡珶o論哪種觀點(diǎn)，大多將法治思維與人治思維相對(duì)立?；蛘哒f，是一種“合法性思維”。筆者認(rèn)為，“法治思維”就是一種符合法治精神的思維模式，在這種思維支配下的行為模式就是“法治方式”。

（二）人治與法治的交鋒碰撞

探討領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成，那么，“人治”就不可避免的要被提及。在我國，“人治論”統(tǒng)治了上千年。從春秋時(shí)間儒家思想興起，到漢代“罷黜百家，獨(dú)尊儒術(shù)”，“人治論”成為中國文化中占據(jù)主導(dǎo)地位的思想一直延續(xù)至近現(xiàn)代。近代以來，我國開始了探索法治的百年歷程。從孫中山的“五權(quán)共和”到新中國建立，黨和政府探索法治道路，再到習(xí)近平總書記提出的“法治中國”的目標(biāo)。歷史和實(shí)踐充分表明了，走中國特色的法治道路是我黨百年探索的必然結(jié)果，是我黨總結(jié)歷史、立足當(dāng)前、著眼未來的時(shí)代抉擇。

為什么最終選擇法治而不是人治？首先，從歷史層面來看，法治是構(gòu)建現(xiàn)代國家的強(qiáng)國之路、富國之路和定國之路。商鞅變法、“一條鞭法”，每一次變革都帶來了一股清流，伴隨著政府稅收增加，工商業(yè)不斷進(jìn)步。其次，從社會(huì)治理層面看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和長久之道。法律作為制度文明，是公共精神的載體，是社會(huì)關(guān)系的調(diào)節(jié)器，是明確、可預(yù)期的，其核心是調(diào)整權(quán)利義務(wù)等利益關(guān)系，是符合民心所向的規(guī)范體系。最后，從個(gè)體發(fā)展層面，法治是現(xiàn)代社會(huì)成本最低、機(jī)會(huì)最均等、和諧度最高的生活方式。規(guī)則的確定性降低了公民間的交易成本，有效防范了人民內(nèi)部矛盾激化。

三、如何培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維

培養(yǎng)領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不是一朝一夕、一蹴而就的。重點(diǎn)要加強(qiáng)規(guī)則思維、程序思維等法治意識(shí)的培養(yǎng)，讓法治思維“內(nèi)化于心，外化于行”。在重大決策和行政審批過程中，嚴(yán)守法律底線，維護(hù)企業(yè)合法權(quán)益，樹立行政執(zhí)法權(quán)威。

（一）培養(yǎng)規(guī)則思維

亞里士多德曾說：真想解除一國的內(nèi)憂應(yīng)該依靠良好的立法，不能依靠偶然的機(jī)會(huì)。在規(guī)則和行為的關(guān)系上，一定是先立規(guī)則后行為。沒有規(guī)矩不行，用事后制定的規(guī)矩規(guī)范過去的行為也不行。先立規(guī)矩后辦事不僅表現(xiàn)在一個(gè)國家的立法上，也表現(xiàn)在一個(gè)企業(yè)的制度上。制度可以是具體工作的細(xì)化，但不能低于法律的最低要求。在制定的過程中要嚴(yán)格把關(guān)，確保合法、合規(guī)。在制度的執(zhí)行過程中，不搞“特事特辦”、“一事一議”，嚴(yán)格執(zhí)行制度規(guī)定。目前，在煙草行業(yè)，仍有個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部存在“官”本位思想。領(lǐng)導(dǎo)決策時(shí)仍然堅(jiān)持經(jīng)驗(yàn)主義、主觀主義，不考慮制度、法律相關(guān)，其實(shí)就是一種“人治”的表現(xiàn)。制度成了一紙空文，加之決策的不確定性，讓企業(yè)員工很難對(duì)自己的行為進(jìn)行預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，當(dāng)不安全感逐漸累加，結(jié)果導(dǎo)致問題越來越復(fù)雜，阻礙企業(yè)發(fā)展。

（二）培養(yǎng)正義思維

縱觀歷史，當(dāng)正義難以實(shí)現(xiàn)時(shí)，人們往往會(huì)感到“壓抑”，而當(dāng)整個(gè)社會(huì)正義得不到實(shí)現(xiàn)時(shí)，往往會(huì)帶來人們的反抗。如果一個(gè)國家沒有通過建立“良法”來化解或者緩和社會(huì)矛盾，那么很有可能滋生愚昧、無知和暴力。這就需要領(lǐng)導(dǎo)干部，在制度的頂層設(shè)計(jì)過程中，導(dǎo)入正義思維，少用或者不用“口號(hào)、命令”，將制度細(xì)化到調(diào)整每一個(gè)可以想到的利害關(guān)系，讓每個(gè)人做出恰當(dāng)?shù)念A(yù)期和判斷，反而更利于解決實(shí)際工作中的問題。例如，在效能管理類制度構(gòu)建時(shí)，如果只表述為“按時(shí)上下班，不遲到、不早退”，而沒有相應(yīng)懲罰機(jī)制的話，很有可能大家都不會(huì)遵守，因?yàn)檫`反規(guī)則的成本很低，不足以引起重視。但是如果規(guī)定“凡上班遲到五分鐘的，扣除當(dāng)月全部工資”制度就能執(zhí)行到位了嗎？顯然也不會(huì)，因?yàn)閼土P措施與行為后果嚴(yán)重失衡。要么引起大家的不滿，紛紛辭職。要么在遲到后消極怠工“破罐子破摔”。無論哪種結(jié)果，都不是確立制度的初衷，與正義思維背道而馳。endprint

那么如何保證確立的規(guī)則、制度、文件等是正義的呢？我認(rèn)為，首先，出發(fā)點(diǎn)是立足于企業(yè)發(fā)展。企業(yè)的發(fā)展、進(jìn)步是我們一切工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，這就要求我們的思維意識(shí)和行動(dòng)方式都必須圍繞這一目標(biāo)而展開。其次，能夠捍衛(wèi)不同群體的合法權(quán)利。馬克思說過：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切都和他們的利益有關(guān)?！碑?dāng)制度成為大家權(quán)益的捍衛(wèi)者時(shí)，人們就會(huì)自發(fā)的捍衛(wèi)制度。最后，從技術(shù)層面，要有具體的可操作性。改變“宜粗不宜細(xì)”的觀念，讓制度落地。

（三）培養(yǎng)契約思維

企業(yè)是各種生產(chǎn)要素所有者之間以及和顧客之間一系列契約的集合。企業(yè)通過契約建立，通過契約運(yùn)行，從物資采購到卷煙營銷都依靠諸多合同聯(lián)系起來。什么是契約思維精神？筆者認(rèn)為契約思維包含平等觀念、自由觀念、誠信精神等方面。合同主體之間地位平等、待遇平等、機(jī)會(huì)平等，根據(jù)平等互惠原則，合同雙方訂立時(shí)要誠實(shí)行事，訂立后要嚴(yán)格守約。在合同訂立前，要對(duì)合同內(nèi)容進(jìn)行嚴(yán)格審核，一旦訂立，要尊重合同，不能“出爾反爾”，除政策調(diào)整、不可抗力等因素外堅(jiān)決履行合同，培育企業(yè)誠信品格。當(dāng)然，這并不意味著所有契約都要不折不扣的執(zhí)行，如果違反法律等強(qiáng)制性規(guī)定，有欺詐等情形出現(xiàn)時(shí)，要通過合法渠道解決。當(dāng)合同利益無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，領(lǐng)導(dǎo)干部要堅(jiān)決維權(quán)，杜絕“人情關(guān)系”，實(shí)現(xiàn)企業(yè)利益最大化。做好信守契約的傳承工作，當(dāng)企業(yè)法人或者人員、機(jī)構(gòu)設(shè)置等發(fā)生變化時(shí)，不影響合同效力，積極履行合同。

（四）培養(yǎng)程序思維

回歸到本文開頭舉得例子，煙草專賣執(zhí)法中“重實(shí)體、輕程序”思維仍然存在。在我國，程序思維的發(fā)展經(jīng)歷了從“實(shí)體”到“程序”，從“法定程序”到“正當(dāng)程序”的漸進(jìn)過程?！罢?dāng)程序”要求行政機(jī)關(guān)遵循法律明確具體規(guī)定的程序性要求，而且要求即便法律沒有明確規(guī)定時(shí)也要遵循回避、中立、告知和說明理由等基本的程序性義務(wù)。但由于“正當(dāng)程序”的判斷標(biāo)準(zhǔn)多樣化，使得行政機(jī)關(guān)會(huì)傾向于不論何種情形都設(shè)置一種盡可能繁雜充分的程序，即“程序過度化”。其實(shí)，這也是沒有必要的。在煙草行政執(zhí)法過程中，應(yīng)從個(gè)案角度出發(fā)，不同重要性的案件應(yīng)當(dāng)適用不同標(biāo)準(zhǔn)的程序，程序的復(fù)雜性與事項(xiàng)的重要性、影響權(quán)益的關(guān)聯(lián)性相適應(yīng)。一直以來，許多；領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，程序合法就是權(quán)力行使的程序符合法定的程序要求，但在實(shí)踐中，往往遇到的情況是，法律沒有對(duì)某一類執(zhí)法行為具體規(guī)定程序要求，但被起訴后卻以“違反法定程序”為由判決行政機(jī)關(guān)敗訴。例如，在“非典”時(shí)期，法律并沒有明確、具體的規(guī)定政府要在這種情況下公開相關(guān)信息。但是如果沒有公開，實(shí)際上損害了公民基本的知情權(quán)，反而容易引發(fā)公民對(duì)社會(huì)管理主體喪失信賴。同樣，在法治煙草的建設(shè)過程中，也要求領(lǐng)導(dǎo)干部提高法治思維意識(shí)，用發(fā)展的眼光分析并解決問題，勇敢正視危機(jī)，“實(shí)體”、“程序”并重，保障公民依法享有的各項(xiàng)權(quán)利。

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