杭長高速鐵路建設(shè)征地拆遷跟蹤審計的幾點做法和體會

◎顧志斌

杭長高速鐵路建設(shè)征地拆遷跟蹤審計的幾點做法和體會

◎顧志斌

2011年5月開始，我們大華會計師事務(wù)所浙江（萬邦）分所承接了杭長高速鐵路征地拆遷的跟蹤審計任務(wù)，我有幸參與其中。在五年多的審計實踐中，學(xué)到了許多有益的東西?，F(xiàn)就談?wù)勎覀兊淖龇ê腕w會。

跟蹤審計的意義

做到關(guān)口前移﹑防范于未然。傳統(tǒng)的審計方法一般是在征遷工作結(jié)束之后進(jìn)行的事后審計，對于造成的重大損失已經(jīng)難以挽回。目前提倡的跟蹤審計是事前﹑事中審計相結(jié)合，對于征遷工作中發(fā)現(xiàn)的問題能及時予以糾正。

合乎節(jié)約投資，化解風(fēng)險，加強管理的要求。應(yīng)用跟蹤審計，貌似將工作戰(zhàn)線拉長﹑增加了建設(shè)單位的成本，實則起到了事半功倍的效果。在確定拆遷范圍的第一時間就介入調(diào)查審核，直至征遷工作結(jié)束全程跟蹤，使建設(shè)單位能及時發(fā)現(xiàn)問題﹑解決問題，有效防范風(fēng)險，強化管理；使建設(shè)單位與審計機構(gòu)﹑當(dāng)?shù)卣皶r溝通，及時采取措施，節(jié)約投資，體現(xiàn)審計成果。

有利于杜絕拆遷過程中滋生腐敗問題。拆遷補償項目涉及資金大，往往就會成為為腐敗行為滋生的多發(fā)區(qū)，審計機構(gòu)參與重大拆遷項目的跟蹤審計，可以一定程度上避免拆遷單位﹑被拆遷戶與上級管理部門的相互勾結(jié)，套取補償資金，從而在源頭上及時防范和遏制腐敗行為的發(fā)生。

在建設(shè)方與被拆遷方兩者之間起到橋梁作用。鐵路征地拆遷是鐵路建設(shè)的第一步，它對鐵路建設(shè)的工程進(jìn)度具有決定性意義；征地拆遷又關(guān)系到老百姓的切身利益，處理不好容易激化矛盾，因此審計承擔(dān)著建設(shè)方與被拆遷方兩者的橋梁作用，處理好各方關(guān)系不偏不倚至關(guān)重要，而且在審計的同時又不能影響征遷進(jìn)度。

我們跟蹤審計中的主要內(nèi)容及其審計方法

對征遷范圍的審計。對于征遷審計介入的時間點非常重要，一旦確定了征遷范圍并完成公告﹑評估等工作，實則為事后審計，許多問題不能及時發(fā)現(xiàn)及時糾正，達(dá)不到節(jié)約投資的根本目的。這就需要審計人員在確定拆遷范圍時就全程跟蹤審核，對于不符合政策規(guī)定的拆遷房屋予以剔除核減。在工作方法上，我們采用在由省統(tǒng)征辦測繪的最新衛(wèi)星圖紙（CAD）上標(biāo)注被拆遷房屋，對有疑問的房屋，深入現(xiàn)場丈量勘察﹑拍攝影像資料留存等方法。

例如：根據(jù)上海鐵路局148號和200號文件，征地紅線內(nèi)的房屋和環(huán)評線（即鐵路外側(cè)軌道中心線30米）內(nèi)的住宅列入拆遷范圍，環(huán)評線內(nèi)的企業(yè)以及附房碰到環(huán)評線主房未碰到的住宅不列入拆遷范圍。在事前確定拆遷范圍時，我們在了解了蕭山區(qū)某鎮(zhèn)的上報拆遷范圍后，要求其在省統(tǒng)征辦編制的最新版衛(wèi)星圖紙上將被拆遷戶的名字標(biāo)上，對其中沒有的房屋或有疑點的房屋，會同建設(shè)單位﹑施工單位去現(xiàn)場勘查丈量，最終將35戶環(huán)評線外的地方政府“搭車”拆遷戶剔除出拆遷范圍，核減三千多萬元拆遷補償及安置款。

對征遷協(xié)議的審計。征遷協(xié)議的審計是征遷審計工作的核心內(nèi)容。主要應(yīng)把握以下幾點：

①數(shù)字加總的錯誤。鐵路征遷工作時間緊迫且又涉及廣大的農(nóng)村地區(qū)，一些基層干部在與被拆遷人簽訂協(xié)議時都是采用手工計算填寫的，在工作量較大的情況下難免會產(chǎn)生誤差，這就需要審計人員利用電腦邊匯總邊檢查。

②政策套用的錯誤。鐵路征遷是呈線性的，會涉及多個不同的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，且各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的補償獎勵標(biāo)準(zhǔn)又不盡相同，這就需要審計人員收集到各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的征遷政策并熟練掌握，知道協(xié)議上的補償獎勵金額是如何計算出來的，是否存在政策套用的錯誤。

例如：根據(jù)蕭山區(qū)人民政府蕭政發(fā)[2010]45號關(guān)于調(diào)整征地補償標(biāo)準(zhǔn)的通知，征地補償標(biāo)準(zhǔn)包括征地區(qū)片綜合地價﹑青苗和地上附著物補償費以及征地調(diào)節(jié)資金三塊內(nèi)容，由浙江省統(tǒng)一征地事務(wù)辦公室按照鐵路需征用的土地與鎮(zhèn)街結(jié)算征地資金。但蕭山寧圍鎮(zhèn)對于轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟作物較多﹑而補償標(biāo)準(zhǔn)較低的情況，在鎮(zhèn)政府制定的征地拆遷實施辦法中又增加了青苗補償費1.6萬元/畝，屬于重復(fù)補償，我們在審核中予以了核減。對于鎮(zhèn)街提出的補償標(biāo)準(zhǔn)太低要求單獨補償?shù)那闆r，我們與建設(shè)單位﹑當(dāng)?shù)罔F辦﹑鎮(zhèn)街工作人員等相關(guān)各方按照一事一議的程序就補償事項形成會議紀(jì)要，避免了重復(fù)補償。

③一戶一檔資料的審核。鎮(zhèn)街提供的一戶一檔資料應(yīng)當(dāng)包括征遷協(xié)議書﹑試算平衡表﹑評估報告﹑身份證復(fù)印件﹑戶籍資料等；如果是城市房屋還應(yīng)包括房產(chǎn)所有權(quán)證﹑土地使用權(quán)證；如果是企業(yè)應(yīng)提供營業(yè)執(zhí)照﹑稅務(wù)登記證復(fù)印件和企業(yè)職工花名冊﹑職工社保繳納資料﹑近3年的納稅申報表等資料。我們主要審查一戶一檔資料是否齊全﹑完整，對資料的真實性﹑準(zhǔn)確性﹑合法性進(jìn)行認(rèn)定。

對評估報告的審計。征地拆遷工作中涉及的房地產(chǎn)估價公司，多由拆遷區(qū)域主管部門直接委托產(chǎn)生，缺少必要的招投標(biāo)程序，缺乏必要的監(jiān)督。另外，同一地域內(nèi)的估價實施辦法有時也不盡相同，群眾反映強烈。房地產(chǎn)價格評估機構(gòu)容易在經(jīng)濟利益的驅(qū)動下受制于人，往往發(fā)生違背房屋價格評估制度和職業(yè)規(guī)范的行為。雖然房地產(chǎn)評估公司有其專業(yè)的評估資質(zhì)，同為中介機構(gòu)，我們本沒有理由指出對方存在的差錯。但在實際工作中，對于發(fā)現(xiàn)的明顯不合理事項，我們也有義務(wù)盡到善意提醒的責(zé)任。

例如：通過審核評估報告，我們發(fā)現(xiàn)數(shù)家企業(yè)土地性質(zhì)實際為集體建設(shè)用地，但地方政府及評估公司按照國有土地評估補償，造成多計3000多萬元補償款，在審核予以了核減。又如：在對房屋評估數(shù)據(jù)進(jìn)行分析性復(fù)核中，我們用“裝修評估值/房屋的主房面積”，得出每平米的裝修單價，發(fā)現(xiàn)其中的幾戶高的離譜，一般的農(nóng)村房屋裝修單價在幾百元/平米左右，一千多元已是比較豪華的裝修了，而有一戶農(nóng)戶的裝修單價達(dá)到了3萬多元，房屋評估金額只有67萬元的情況下，裝修評估金額達(dá)到了2500多萬。我們對此要求評估公司給予解釋，對方單位在查實后發(fā)現(xiàn)是數(shù)字上的加總錯誤給予了修正。

征遷補償公告的審計。征地拆遷補償公告是防止暗箱操作，保護(hù)被征地農(nóng)民或者其他權(quán)利人合法權(quán)益的重要措施，是征地拆遷審計的重要環(huán)節(jié)。截留﹑擠占挪用﹑虛報冒領(lǐng)補償資金等侵害農(nóng)民利益問題的發(fā)生往往與征地拆遷補償不公開﹑不透明有直接關(guān)系。審計中，我們重點關(guān)注了公告的時間﹑地點﹑形式是否符合規(guī)定以及公告的內(nèi)容是否全面。征地拆遷應(yīng)當(dāng)進(jìn)行征用土地公告和征地補償﹑安置方案公告。征用土地公告應(yīng)當(dāng)公布征地批準(zhǔn)機關(guān)﹑批準(zhǔn)文號﹑批準(zhǔn)時間﹑批準(zhǔn)用途﹑被征用土地的所有權(quán)人﹑位置﹑地類和面積等相關(guān)內(nèi)容;征地補償﹑安置方案公告應(yīng)當(dāng)公布土地補償費﹑安置補助費﹑地上附著物和青苗補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)﹑數(shù)額﹑支付對象﹑支付方式以及農(nóng)業(yè)人員的具體安置途徑等相關(guān)內(nèi)容。未依法進(jìn)行以上兩個公告的，被征地農(nóng)戶或者其他權(quán)利人有權(quán)依法要求公告，有權(quán)拒絕辦理征地補償?shù)怯浭掷m(xù)和征地補償﹑安置手續(xù)。今年下半年，杭長高鐵（紹興段）錢清鎮(zhèn)征遷辦副主任伙同被拆遷人利用冒領(lǐng)無主房﹑虛增新房﹑虛增裝修補償金等手段騙取征遷補償金960多萬，且犯案半年多來一直無人發(fā)現(xiàn)，直到最近突然失蹤，鎮(zhèn)政府報案后騙局才揭開。如果能夠有效實行公示制度，便可以抑制此類事件的發(fā)生。

特殊事項的審計。鐵路征遷沿線遇到的特殊事項較多，如：墳?zāi)供p水庫﹑祠廟﹑經(jīng)濟作物等。對于許多政策上的盲點，需要政府成立專門的機構(gòu)來作為協(xié)調(diào)征遷雙方解決問題﹑互相溝通的平臺。作為審計人員應(yīng)對機構(gòu)的各種會議及各次談判均進(jìn)行詳盡的記錄，同時索取會議簽到表，對重要事項的解決方案在必要時也應(yīng)提醒形成會議紀(jì)要，同時抄送相關(guān)政府部門。在單個拆遷項目結(jié)束后，應(yīng)對過程﹑價格構(gòu)成等形成總結(jié)性報告以留存?zhèn)洳椤＿@種記錄的形成不但極大降低了審計風(fēng)險，規(guī)范了操作程序，同時也保護(hù)了審計人員。

提醒鎮(zhèn)街完善征遷流程。完善的流程可以提高征遷效率﹑減少腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。街道﹑鎮(zhèn)政府在鐵路征地拆遷中的流程包括：確定征遷范圍→召開征遷動員大會→發(fā)布拆遷公告→評估公司進(jìn)場評估→與被拆遷人簽訂協(xié)議→支付首次拆遷補償款→被拆遷人騰空房屋→支付剩余拆遷款。

在審計工作中，我們發(fā)現(xiàn)一些鎮(zhèn)街自行制定的征遷“土政策”有大幅度突破上級區(qū)政府文件且未經(jīng)報批的情況，對此我們在審核中堅決地予以核減，并要求鎮(zhèn)街將政策及時上報區(qū)級政府。對于征遷檔案中的資料不齊全，堅決要求其予以完善。例如：根據(jù)政策，企業(yè)的停產(chǎn)補助標(biāo)準(zhǔn)為最近一期上報財稅的報表中凈利潤的30%，個別企業(yè)上報的財務(wù)報表中未加蓋財稅部門的印章，而鎮(zhèn)街工作小組人員把關(guān)不嚴(yán)，造成企業(yè)存在報送的利潤表中夸大利潤騙取補償金的情況。我們在審核中還經(jīng)常發(fā)現(xiàn)，一些征遷協(xié)議中會有莫名其妙完全對不上政策的金額出現(xiàn)在協(xié)議中，且金額還不低。在詢問了鎮(zhèn)街征遷工作小組后，他們回答，如今拆遷經(jīng)常會遇上釘子戶，在套用了所有政策計算得出的補償金額后，被拆遷人仍不能接受，沒有辦法的情況下，給他們加了三萬五萬的，這在實際工作是常有的。對此，我們要求鎮(zhèn)街在征遷檔案里完善簽約談判過程的內(nèi)容，并在拆遷政策條例里明確各簽約工作小組的談判金額權(quán)限。

關(guān)于收費標(biāo)準(zhǔn)的建議

鐵路征遷跟蹤審計，從開始確定征遷范圍到最后簽約﹑騰房，以及中間遇上的一事一議項目，大約需要一年半甚至更長。對一個區(qū)域內(nèi)上萬份的征遷檔案需要逐一審核，工作量又較大，而注冊會計師協(xié)會對此類項目沒有明確的收費標(biāo)準(zhǔn)，由委托單位自行定價。目前國家對高鐵的建設(shè)投資中，20%以上是征地拆遷補償款，對于征地拆遷的跟蹤審計項目會越來越多，一個明確合理的收費標(biāo)準(zhǔn)盡快出臺已成迫在眉睫的問題。

（作者單位：大華會計師事務(wù)所浙江（萬邦）分所）