切實加強農村土地流轉管理?有效促進“三權分置”的建議

申海燕?萬高梅

[摘 要]土地流轉和適度規(guī)模經營是發(fā)展現代農業(yè)的必要途徑。為了引導土地經營權有序流轉，應該不斷堅持農村土地集體所有制，實現所有權、承包權、經營權的三權分置。不斷推進農村土地承包經營權有序流轉、促進“三權分置”，通過調研基本摸清了農村土地流轉的基本情況、采取主要措施、取得成效和存在問題。

[關鍵詞]承包經營權；流轉管理；農村土地承包法；切實加強

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 思南縣土地流轉基本情況

思南縣地處武陵山區(qū)腹地，是典型的農業(yè)大縣，現有農業(yè)戶數16.75萬戶，農業(yè)人口63.59萬人，農村勞動力38.84萬人， 其中外出務工人員18.87萬人，占勞動力總數的48.58%，全縣耕地面積105萬畝。到2016年12月底全縣土地流轉面積共38.89萬畝，占全縣耕地面積的37.04%。以轉包、轉讓、互換、出租、入股或股份合作等形式流轉。

1.1 規(guī)模經營模式多樣化

一是能人大戶經營模式。思南縣合朋溪鎮(zhèn)秦家寨村種植女能手楊天碧從農戶手中流轉土地440畝，主要產業(yè)為連片種植茶葉約40畝，辣椒400畝。常年產值50萬元左右，年純收入20萬元以上。

二是家庭農場經營模式。思南縣塘頭鎮(zhèn)蜂桶槽村的奇山農場，從本村流轉荒山300多畝，建成四季果園，每個季節(jié)到農場游玩都能吃到新鮮水果和蔬菜，還有土雞和蜂蜜。奇山農場常年雇工2人，以家庭成員為主要勞動力，全年家庭農場的總收入30萬元左右。

三是農民專業(yè)合作社模式。思南縣晨曦生態(tài)農業(yè)產業(yè)合作社（位于思南縣張家寨現代生態(tài)茶示范園區(qū)）成立于2008年，注冊資金200萬元，是一家以生態(tài)茶園基地建設及其產品開發(fā)為主的生態(tài)農業(yè)專業(yè)合作社。合作社集中規(guī)范流轉燕子阡村、大城坨村、映山紅村、箱子溪村土地3080畝。主要種植福鼎大白、茗山131茶、安吉白茶等生態(tài)茶和林下養(yǎng)殖。

四是龍頭企業(yè)基地模式。貴州綠量農業(yè)發(fā)展有限公司（位于思南縣許家壩高山草原養(yǎng)殖示范園區(qū)）成立于2012年8月，注冊資金1000萬元，規(guī)范流轉耕地、山林面積6067畝。養(yǎng)殖基地位于思南縣許家壩鎮(zhèn)萬塘村種草養(yǎng)殖牛、羊（5000畝），經果林基地位于思南縣塘頭鎮(zhèn)穿硐村（1067畝）。現養(yǎng)殖思南黃牛種牛1200頭，種羊900頭。

五是整村流轉土地返租型。如：大壩場鎮(zhèn)小德浩村結合地理實際狀況，培育生態(tài)畜牧業(yè)、經濟果林、觀光旅游業(yè)等配套產業(yè)，實現山頂、山腰、山底、村口的全面開發(fā)。采取“資源分類、資產清算、簽訂協(xié)議、建立臺賬”四個步驟，對農民房權、林權、地權、水權、收益權進行清算，推動所有權、承包權、經營權“三權”整合，實行統(tǒng)一收儲，統(tǒng)一管理，為資源入股和抵押提供可靠依據。

1.2 規(guī)模經營面積逐步擴大

近幾年，通過土地流轉，思南縣孕育了不少的農業(yè)規(guī)模經營主體，這些經營主體流轉農民的土地實行規(guī)模高效作物種植或實行規(guī)模養(yǎng)殖，從流轉規(guī)模分：流轉面積80畝以上的有6.45萬畝，80-130畝的有11.64萬畝，130-500畝的有6.51萬畝，500-1000畝的有5.13萬畝，1000畝以上的有4.16萬畝。按流向產業(yè)劃分：糧食面積3.69萬畝，生態(tài)畜牧2.96萬畝，茶葉11.19萬畝，蔬菜3.61萬畝，煙草3.48萬畝，馬鈴薯0.58萬畝，精品果業(yè)3.87萬畝，中藥材0.6萬畝，其他1.27萬畝，農業(yè)規(guī)模經營發(fā)展趨勢良好。2012年建立縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村三級農村土地流轉市場之初，全縣規(guī)模流轉面積僅為14.05萬畝，2013年28.41萬畝，2014年達到31.61萬畝2015年33.18萬畝，2016年達到33.89萬畝。近年來農業(yè)形勢大好，農產品價格穩(wěn)步提高，規(guī)模經營的農產品銷售渠道順暢，經營者大多與農產品加工企業(yè)或是外部市場保持著密切的銷售關系。

1.3 流轉價格不斷上漲，農民收益顯著增加

規(guī)模流轉的價格由前些年的每畝150-400元提高到現在的400-500元，短期流轉價格明顯高于中長流轉。2014、2015、2016年農戶土地流轉直接收入分別是6529萬元、 8296萬元、10109.7萬元，農民在流轉地打工收入分別是3064.5萬元、3507萬元、4982萬元。

1.4 土地流轉行為逐步規(guī)范

近年來，縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村三級土地流轉服務組織堅持對土地流轉多宣傳、多指導、多服務。全縣制定了規(guī)范的農村土地流轉合同樣本，鄉(xiāng)村兩級及時服務到位，指導幫助雙方就達成的流轉事宜簽訂書面合同。目前全縣流轉土地合同簽訂面積12.32萬畝，其中合同備案面積7.25萬畝。流轉雙方有了穩(wěn)定的合同關系，可以避免今后流轉期間的矛盾糾紛。

2 制約思南縣農村土地規(guī)模流轉和經營的原因和問題

（1）當前，我縣普遍存在干部群眾對農村土地承包經營權流轉的法律、政策學習不夠。有的干部、群眾認為土地流轉就是對承包地的重新調整，是把農民已承包的土地進行打亂重新承包，因而有的地方不敢進行土地流轉。有的農民已長期在外務工經商，而且農民種糧的各種負擔已取消，寧愿讓自己的土地荒蕪，也不愿把土地流轉給別人，認為土地是自己的命根子，是今后的退路，害怕土地流轉后掉了自己的飯碗等。

（2）土地流轉的行為不規(guī)范。一是土地流轉隨意性大。許多流轉都沒有建立穩(wěn)定的流轉關系，流轉期限短，不利于改善耕地、提高土壤肥力。二是流轉沒有簽訂合同或合同不規(guī)范。大部分農戶通常用口頭協(xié)議的方式進行私下流轉，即使有合同，也存在權利義務表述不清，利益分配不規(guī)范等不完善之處，造成土地糾紛隱患增加，造成事后解決糾紛無依據，解決問題無憑證。

（3）信息市場尚未建立、完善，供需雙方信息難以及時交換，并且形成土地流轉價格的機制同樣不夠完善。常常出現農民有出售土地意向卻找不到合適的買方，而需要購買土地的人也找不到一個合適的賣方，土地流轉市場價格常有較大的起伏，生產要素受這些因素影響了其合理流動與優(yōu)化配置。

3 土地確權迎來“三權分置” 土地流轉更順暢

3.1 三權分置：穩(wěn)定承包權放活經營權

土地“三權分置”中的“三權”，是指所有權、承包權、經營權，其中所有權歸集體，承包權歸農民，而經營權則可以流轉。其旨在最大程度解放農村生產力，即在保證土地集體所有制不變的基礎上，引導土地經營權的有序流轉，我們應該繼續(xù)維持農戶承包權，放松土地經營權，使農業(yè)的規(guī)模經營能夠發(fā)展，為推動現代農業(yè)的發(fā)展奠定了堅實的基礎，也使得多方共贏的新局面的形成。讓農民集體、承包土地農民和新型農業(yè)生產主體的利益共同發(fā)展，通過實施 “三權分置”，土地經營權流轉的優(yōu)化配置的范圍將不斷擴大，傳統(tǒng)的個體農戶將大規(guī)模減少，而新型農業(yè)主體將不斷增加，思南縣的農業(yè)將大幅度提高，競爭力也隨之提高。

3.2 土地確權：給承包土地農民的“定心丸”

最重要的是將土地經營權從承包權中脫離出來，在現有制度下，土地才能夠集中耕種、實現大規(guī)模生產，人才能走出小耕地、逐漸向城市轉移。在這一過程中，土地確權是關鍵一環(huán)。 “確實權、頒鐵證”，確認土地承包權是農民的，是一直不變的，讓農民放心明白不管是外出務工，在家耕種，還是自己家庭經營，或者將經營權交由其他主體經營，土地承包權始終屬于他們。

4 加強土地規(guī)模流轉促進“三權分置”的建議

一是要繼續(xù)進行理論研究。學習中央文件初步明確的 “三權”的權能內涵以及“三權分置”的實現路徑。然后，針對社會各界提出的問題，繼續(xù)研究農民集體、承包農戶、經營主體在土地承包和土地流轉過程中產生關于權能的各種問題，理清“三權”的邊緣問題，理清關系。

二是要加強工作基礎的建設。通過推進農村承包地確權的工作，強化工作監(jiān)督，加強信息平臺建設和對成果的正確應用。加強土地經營流轉管理服務體系和交易市場建設，拓展市場服務功能，使市場運行規(guī)范不斷健全；加強管理土地流轉合同，流轉合同文本的使用不斷規(guī)范。

三是要加強實踐指導。一方面要充分保障廣大農民的權益，另一方面又要充分利用土地，因此政府要盡快出臺承包地管理辦法。完善融資配套制度，推進抵押貸款試點，使土地經營權抵押不斷健全，切實解決金融信貸需求問題，滿足新型經營主體的發(fā)展。

四是要強化政策指導。各類新型經營主體如家庭農業(yè)等是建設現代農業(yè)的中流砥柱。在“三權分置”指導下，從投入政策、補貼政策、金融保險政策等方面，進一步健全扶持政策體系，加大扶持力度，不斷引領經營主體發(fā)育壯大，更好地提升發(fā)展質量。

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