居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度探究

趙潔

[摘 要]隨著老齡化問題日益嚴(yán)重，養(yǎng)老形式從家庭養(yǎng)老為主向養(yǎng)老服務(wù)社會化方向發(fā)展轉(zhuǎn)變。雖然目前政府承擔(dān)起居家養(yǎng)老責(zé)任，但職能不清、服務(wù)單一、資金不足、服務(wù)水平低等問題制約居家養(yǎng)老發(fā)展，亟須引入非營利性組織參與到居家養(yǎng)老服務(wù)中，并通過立法予以規(guī)范監(jiān)督。

[關(guān)鍵詞]居家養(yǎng)老服務(wù)；法律；制度設(shè)計

[中圖分類號]F323.6 [文獻標(biāo)識碼]A

根據(jù)民政部發(fā)布的《2014年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》，到2050年，我國60歲及以上老人將達36.5%。自20世紀(jì)80年代以來，國家對老齡問題重視程度不斷提高，在應(yīng)對老齡問題方面經(jīng)歷了從家庭養(yǎng)老為主向家庭養(yǎng)老與社會養(yǎng)老相結(jié)合、探索向養(yǎng)老服務(wù)社會化方向發(fā)展的轉(zhuǎn)變。2011年12月頒布《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃（2011～2015年）》明確指出：“社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)應(yīng)以居家為基礎(chǔ)、社區(qū)為依托、機構(gòu)為支撐”“居家養(yǎng)老服務(wù)涵蓋生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等，以上門服務(wù)為主要形式”，并將“以居家養(yǎng)老服務(wù)為導(dǎo)向，以長期照料、護理康復(fù)和社區(qū)日間照料為重點”。

1 我國居家養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀

居家養(yǎng)老服務(wù)是指社會為居住在家的老年人提供以解決日常生活困難為主要內(nèi)容的一種服務(wù)形式。它作為我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的基礎(chǔ)，在養(yǎng)老服務(wù)中日益占據(jù)重要地位，是目前解決我國養(yǎng)老問題的一項重要舉措。自2001年，民政部宣布在全國社區(qū)實施老年福利服務(wù)“星光計劃”以來，依托社區(qū)開展居家養(yǎng)老服務(wù)的模式在全國各地推行。但形式多樣的居家養(yǎng)老服務(wù)的共同之處在于都是由政府承擔(dān)居家養(yǎng)老的責(zé)任。由于政府在履行居家養(yǎng)老服務(wù)責(zé)任過程中存在著一系列亟待解決的問題，所以限制居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展。

1.1 政府角色定位、職能不清

我國現(xiàn)有的國情決定了目前居家養(yǎng)老需要在政府的指導(dǎo)監(jiān)督下組織開展工作，但并不意味著要由政府承擔(dān)所有的責(zé)任。由于缺少統(tǒng)一的支持鼓勵居家養(yǎng)老的法規(guī)政策，管理監(jiān)督缺少統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，各地政府對居家養(yǎng)老的重要性、必要性、緊迫性認(rèn)識不足，所以在居家養(yǎng)老中的角色定位權(quán)責(zé)不一致，缺少用于指導(dǎo)社區(qū)居家養(yǎng)老工作的政府文件，社區(qū)在操作中缺少依據(jù)，帶來了居家養(yǎng)老服務(wù)在項目設(shè)置、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)收費等方面的一系列問題，極大地制約了社區(qū)居家養(yǎng)老的發(fā)展。

1.2 參與主體單一，服務(wù)內(nèi)容簡單

受政府傳統(tǒng)的公共服務(wù)的影響，目前大多數(shù)地區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)主要是通過政府撥款，由街道及社區(qū)居委會對有需要的居家老人提供日托照料、代辦服務(wù)、就餐服務(wù)、生活護理等類型的家政服務(wù)，缺少專業(yè)化、多元化的服務(wù)。

1.3 資金投入不足，籌資渠道狹窄

居家養(yǎng)老服務(wù)必須有一定資金保障，目前的資金來源主要由政府財政撥款供給。居家養(yǎng)老作為社會保障的一部分，其建設(shè)必須依賴于政府財政的支持，但政府財政能力有限，投入于居家養(yǎng)老資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能支撐社區(qū)居家養(yǎng)老的持續(xù)發(fā)展，大多只夠用于社區(qū)居家養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，在資金投入嚴(yán)重不足的情況下，社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的自身發(fā)展受到阻礙。

1.4 服務(wù)人員非專業(yè)化，服務(wù)水平低

我國龐大的養(yǎng)老人群對養(yǎng)老服務(wù)人員總量和服務(wù)質(zhì)量提出了要求。目前居家養(yǎng)老服務(wù)人員主要由社區(qū)工作人員和志愿者組成，這些社區(qū)服務(wù)人員和志愿者大多未經(jīng)過系統(tǒng)專業(yè)培訓(xùn)，缺乏專業(yè)服務(wù)知識，服務(wù)技能差，服務(wù)水平低，無法滿足老年人多元化的服務(wù)需求。另外，從社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)管理角度看，同樣存在管理人員不專業(yè)、管理素質(zhì)低下等問題，普遍存在居家養(yǎng)老服務(wù)整體水平偏低的問題。

2 國外居家養(yǎng)老服務(wù)的比較法借鑒

2.1 國外居家養(yǎng)老服務(wù)綜述

2.1.1 美國

美國十分重視政府與非營利組織合作承擔(dān)社會工作事務(wù)，培育了大量非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)，確立了比較完善的養(yǎng)老福利制度。目前，美國各級政府主要是通過向非營利組織購買公共服務(wù)為老年人提供照料服務(wù)，包括日間照料、送餐到家、家政服務(wù)等。

2.1.2 英國

“社區(qū)養(yǎng)老”起源于英國。作為人口老齡化程度最高的國家之一，自上世紀(jì)70年代開始，英國就開始實施基于社區(qū)的養(yǎng)老照顧。并且在英國福利國家建構(gòu)過程中，它作為一種新的服務(wù)理念逐漸發(fā)展并形成一種全新的社會工作模式。在其發(fā)展過程中，逐漸鼓勵非營利組織參與社區(qū)養(yǎng)老，并實施市場化的運作機制，緩解了政府在提供社會福利時的低效率問題。

2.1.3 日本

日本在上個世紀(jì)70年代已邁入老齡化國家行列，為此日本政府開始推行養(yǎng)老福利政策改革，頒布了《高齡老人保健福利推進10年戰(zhàn)略計劃》，首次提出依托社區(qū)建立多種服務(wù)設(shè)施，完善社區(qū)照顧服務(wù)體系的理念，并鼓勵民間組織參與到社區(qū)養(yǎng)老中。在近四十年的發(fā)展中，日本逐漸形成了具有特色的非營利組織參與社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的體系。

2.2 國外社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)之經(jīng)驗

2.2.1 建立完善的法律體系，為非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)提供保障

非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)離不開政策和法律的支持。成熟完善的法律、法規(guī)、政策是非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的制度保障。日本自上世紀(jì)60年代以來先后頒布了十余部有關(guān)社區(qū)養(yǎng)老和非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)的法律、政策，對政府、非營利組織、被服務(wù)者在養(yǎng)老服務(wù)中的權(quán)利、義務(wù)，非營利組織的注冊條件、非營利組織的經(jīng)營管理等做出明確規(guī)定，使得非營利組織在規(guī)范的環(huán)境中發(fā)展，為非營利組織參與養(yǎng)老服務(wù)提供了較為完善的立法保障。

2.2.2 增進政府與非營利組織的合作，實現(xiàn)雙贏

實踐證明，完全依靠政府組織實施養(yǎng)老具有一定的局限性。在居家養(yǎng)老服務(wù)中，政府與非營利組織之間的良好伙伴關(guān)系對于可以很好地解決養(yǎng)老服務(wù)中的資金籌措、資源配置、服務(wù)供給、監(jiān)督評價等問題，同時利用市場競爭機制還可以提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量并降低養(yǎng)老服務(wù)成本，從而實現(xiàn)政府與非營利組織的雙贏。

2.2.3 加強非營利組織自身建設(shè)，提供多樣化服務(wù)

引入非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)，就要拓展居家養(yǎng)老服務(wù)的廣度和深度。老年人對養(yǎng)老服務(wù)的需求是全方位、多層次，有物質(zhì)方面，有精神方面；有要求家政服務(wù)、醫(yī)療護理服務(wù)，也有精神慰藉服務(wù)，還有既要求物質(zhì)服務(wù)又要求精神服務(wù)……面對老年人不同服務(wù)需求，非營利組織必須加強自身建設(shè)，通過與各級政府合作解決好老年人在居家養(yǎng)老中遇到各種問題，并不斷改進服務(wù)，提升服務(wù)質(zhì)量。

2.2.4 建立一支專業(yè)化的居家養(yǎng)老從業(yè)隊伍

專業(yè)化的服務(wù)需要專業(yè)化的從業(yè)人員，擁有一支高素質(zhì)的專業(yè)化服務(wù)是提供優(yōu)質(zhì)居家養(yǎng)老服務(wù)的重要保障。美國、日本等國家都非常重視居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，對從事養(yǎng)老服務(wù)人員的專業(yè)資格做出了相應(yīng)的規(guī)定，這也為非營利組織能夠持續(xù)發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

3 我國居家養(yǎng)老服務(wù)法律制度設(shè)計

在政府尚無條件全面承擔(dān)居家養(yǎng)老服務(wù)職能的情況下，允許非營利性組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)無疑是解決問題的一條有效路徑。非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)必須立法先行，建立起完善的法律體系作為發(fā)展非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的基石。因此，我國應(yīng)建立和完善非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)，以法律為基礎(chǔ)，以政策為補充，搭建起非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的法律框架，引導(dǎo)非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)實踐有序進行，保障老年人權(quán)益，提高為老年人服務(wù)的質(zhì)量。

3.1 建立準(zhǔn)入及監(jiān)督制度

3.1.1 建立非營利組織的市場準(zhǔn)入及監(jiān)督制度

依據(jù)民政部制定的《民辦非企業(yè)單位登記暫行辦法》設(shè)立非營利性組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)的準(zhǔn)入機制，建立市場準(zhǔn)入制度，從法律的高度明確規(guī)范非營利組織的權(quán)責(zé)界限，明確非營利組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。同時建立非營利組織監(jiān)督評估機制，對非營利組織提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果等進行全方位的評估，作出評估結(jié)果，并將評估結(jié)果將作為非營利組織獲取政府政策支持及資金扶持的基本條件，從而激勵養(yǎng)非營利組織不斷更新服務(wù)理念、提高服務(wù)質(zhì)量。

3.1.2 建立居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員準(zhǔn)入制度

參照會計、護理等職業(yè)資格認(rèn)定辦法，由政府組織居家養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員資格認(rèn)定，取得從業(yè)資格并經(jīng)過培訓(xùn)后才能從事居家養(yǎng)老服務(wù)，以保證從業(yè)人員具備相應(yīng)知識和技能，能夠為老年人提供專業(yè)化服務(wù)。

3.2 完善《政府采購法》

非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)實際就是政府購買養(yǎng)老服務(wù)的一種形式，屬于政府采購的內(nèi)容。但是《政府采購法》采購目錄中尚無“養(yǎng)老”一項，對“服務(wù)”這一采購對象的定義也只是籠統(tǒng)地定義為“除貨物和工程以外的其他政府采購對象”，因此，有必要對《政府采購法》中涉及政府購買服務(wù)的條款進行修改完善，使其內(nèi)容更加豐富，將服務(wù)采購的對象擴展至養(yǎng)老服務(wù)，并對養(yǎng)老服務(wù)的采購流程、資金使用、評估監(jiān)督等做出規(guī)定。

3.3 修訂《老年人權(quán)益保障法》

時至今日，我國的養(yǎng)老體制已經(jīng)發(fā)生了翻天覆地的變化，因此，國家立法機關(guān)應(yīng)當(dāng)與時俱進，及時對現(xiàn)行《老年人權(quán)益保障法》進行修訂。具體而言，就是把社區(qū)居家養(yǎng)老權(quán)利寫入法律，用法律形式明確規(guī)定國家保障老年人的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)權(quán)利，使社區(qū)養(yǎng)老權(quán)法律化。同時，在《老年人權(quán)益保障法》中規(guī)定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)制度，科學(xué)地確定社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容和方式，明確社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的法律保障機制：包括明確政府責(zé)任、非營利組織的認(rèn)證、養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的評估以及專業(yè)服務(wù)隊伍的培訓(xùn)等，建立起一套完整非營利組織參與居家養(yǎng)老服務(wù)制度體系。

4 結(jié)語

隨著人口齡化問題日益嚴(yán)重，我國老年福利事業(yè)會越來越受到重視，政府一方面要承擔(dān)起居家養(yǎng)老的指導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督職責(zé)，另一方面也要為其發(fā)展提供強大的法律、政策和經(jīng)濟支持，讓我國的居家養(yǎng)老服務(wù)向?qū)I(yè)化、規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化推進，惠及更多的老年人。

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