政府轉(zhuǎn)移支付制度探析

馮長艷

政府轉(zhuǎn)移支付是指一個國家的各級政府之問，在既定的職責、支出責任和稅收劃分框架下財政資金的無償轉(zhuǎn)移。包括自上而下的縱向轉(zhuǎn)移，即上級政府對下級政府的各項補助；地區(qū)之間的橫向轉(zhuǎn)移，即富裕地區(qū)對貧困地區(qū)的直接補助。一般以縱向轉(zhuǎn)移為主。中央向地方財政轉(zhuǎn)移支付的具體形式有兩類：一類是一般性轉(zhuǎn)移支付，或稱無條件撥款；另一類是有條件轉(zhuǎn)移支付，或稱專項撥款，要求地方為該資金的使用提供配套資金。

一、政府轉(zhuǎn)移支付存在的問題分析

（一）收入劃分不合理。目前，基層政府承攬的公共事務(wù)很多，支出責任很大，但劃歸地方的收入很少，大的稅種基本劃歸中央，地方稅雖名目繁多，但收入有限，與地方政府的支出責任小相對稱，地區(qū)問差異較大，特別是貧困地區(qū)多入小敷出，財政負擔過重。

（二）項目設(shè)置不合理。由于上級政府在安排補助下級專項補助資金時的預算不細化、用途較模糊，而且預算管理小透明，資金分配隨意性較大，致使下級政府無法準確編入上級補助的收入和支出預算，造成預算小完整。當上級專項補助下達后，地方財政多以上級追加的補助資金置換年初預算安排的資金，擠占、挪用現(xiàn)象時有發(fā)生。且上級追加資金往往在年終決算時才到位，好多項目來小及實施，只能結(jié)轉(zhuǎn)下年使用，造成轉(zhuǎn)移支付資金的滯留和閑置，影響了項目效益。另外，地方政府利用預算管理的漏洞，多跑多要，要回的錢作為部門的機動財力。這些問題的存在，不利于地方政府加強財政預算的管理，也不利于地方人大、審計部門對政府財政收支的監(jiān)督。

（三）結(jié)構(gòu)不合理。我國稅收返還是保障地方政府的利益，同時要減少分稅制改革帶來的問題，但是就目前而言，我國稅收返還比重還很高，轉(zhuǎn)移支付舊體制出現(xiàn)的問題比較明顯，政府轉(zhuǎn)移支付制度的目標與稅收返還相矛盾。我國發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展比較快，稅收規(guī)模比較大，稅收返還的額度比不發(fā)達地區(qū)高出很多，這樣更是拉大了發(fā)達地區(qū)與小發(fā)達地區(qū)的財力差距。

（四）專項支付問題多多。因為中央與地方政府的權(quán)利劃分小明確，導致了專項轉(zhuǎn)移支付有很大的隨意性，一些專項補助資金長期固定，資金的補助沒有依據(jù)或是法律法規(guī)，形成固定利益格局。資金補助的范圍也越來越大，資金分配很分散，所以在具體項目上，資金總是不足，很難集中財力。

二、完善轉(zhuǎn)移支付的建議

（一）合理劃分收入。政府問的事權(quán)劃分應(yīng)當以成本效益分析為標準，將政府間相互交叉的事權(quán)徹底分開，明確各級政府的開支責任，對政府間的共同事務(wù)，應(yīng)當按照支出責任和收益程度的大小確定負擔的比例，并以財政轉(zhuǎn)移支付的方式將資金歸集到具體事務(wù)的承擔政府。通過一般性轉(zhuǎn)移支付彌補因財力集中以及地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展小平衡形成的縱向和橫向財政缺口；運用專項轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)中央特定政策目標；建立規(guī)范有效的信息反饋與監(jiān)管機制，確保財政資金分配與使用的合法有效。

（二）加強立法和監(jiān)督。對財政轉(zhuǎn)移支付制度的內(nèi)容，包括政府支出責任、收入劃分、財政轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、結(jié)算辦法、具體用途、監(jiān)督形式、處罰規(guī)則等，以立法的形式明確卜來，以增強權(quán)威性及可操作性，堵絕資金分配的隨意性，提高財政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效益。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)。政府轉(zhuǎn)移支付，可分為一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付是小附帶使用條件或無指定用途的轉(zhuǎn)移支付，其目標是重點解決各級政府之間財政收入能力與支出責任的小對稱問題，使接受轉(zhuǎn)移支付的地區(qū)能有足夠的財力履行政府的基本職能，提供與其他地區(qū)大致相等的公共服務(wù)。專項轉(zhuǎn)移支付大多帶有定向支援、定向加強和委托辦理的性質(zhì)和特點。但就我國的實際情況看，當轉(zhuǎn)移支付的模式確定后，還應(yīng)建立一種以一般性轉(zhuǎn)移支付即財力性轉(zhuǎn)移支付為重點，以專項轉(zhuǎn)移支付相配合的復合型形態(tài)為宜。嚴格專項轉(zhuǎn)移支付的審批，制定科學合理的分配方法，規(guī)范和完善資金分配行為。

（四）完善支付制度。在審計中，要全面摸清上級補助地方支出的規(guī)模種類和結(jié)構(gòu)，結(jié)合地方支出預算的變動情況和預決算的報告情況，反映上級財政在預算管理方面存在的弊端，促進上級財政細化專項補助資金的預算編制和下級財政完整編報預算和決算。要看轉(zhuǎn)移支付資金去向是否合理、用途是否明確、規(guī)模是否適當、效益是否明顯，著重分析項目設(shè)置的依據(jù)是否科學合理，并提出意見和建議，使項目設(shè)置更加科學。要重點檢查資金分配依據(jù)是否合理、分配標準是否統(tǒng)一、分配辦法是否科學，撥款程序是否嚴密規(guī)范，分配的資金與卜級申報的內(nèi)容是否一致，有無分配資金失去政策導向，或存在腐敗現(xiàn)象。針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出建議，達到揭露問題、規(guī)范管理、制約權(quán)力、促進改革、提高效益的目的。

三、結(jié)語

本文通過對政府轉(zhuǎn)移支付制度的分析，讓我們了解到我國的政府轉(zhuǎn)移支付制度仍存在著諸多問題，收入劃分不合理、項目設(shè)置不合理、結(jié)構(gòu)不合理、專項支付問題多等等，導致轉(zhuǎn)移資金無法發(fā)揮其作用，形成長期固定地方利益的格局。因此，要完善政府轉(zhuǎn)移支付制度，建立相關(guān)法制法規(guī)，政府轉(zhuǎn)移支付制度從支付形式到模式再到資金分配，進行全方位的改革創(chuàng)新，徹底實現(xiàn)均等化目標，從而提高地方公共服務(wù)的能力。（作者單位為北京紅牛飲料銷售有限公司遼寧分公司）