黨的巡視與公立高校內(nèi)部控制的有效性分析

黃曉敏

黨的巡視工作作為強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約的重要監(jiān)督機(jī)制，已經(jīng)演變成一種制度安排。本文通過對省級以上巡視組的對公立高校的巡視總結(jié)進(jìn)行研究，分析目前公立高校內(nèi)部控制失效的主要問題及 “回頭看”的效果，并針對公立高校內(nèi)部控制有效性的建設(shè)提出建議。

一、問題的提出和樣本選擇

巡視工作是全年從嚴(yán)治黨的利器，是黨內(nèi)監(jiān)督的重要實現(xiàn)方式。黨的十八大以來，黨中央明確將黨內(nèi)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭作為巡視中心任務(wù)。在加強(qiáng)巡視工作的同時，黨的十八屆四中全會也明確提出推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)工作來制約政府內(nèi)部權(quán)力，財政部出臺一系列公共部門內(nèi)部控制制度，通過明確內(nèi)部控制的基本內(nèi)容、具體任務(wù)、實施步驟、報告要求和完成時限，推動行政事業(yè)單位內(nèi)部控制工作從經(jīng)濟(jì)活動擴(kuò)展到權(quán)力運(yùn)行和全部業(yè)務(wù)領(lǐng)域中。盡管2016年財政部先后發(fā)布《全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》和《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價工作的通知》等，但是各單位在內(nèi)部控制建設(shè)和運(yùn)行方面參差不齊，目前尚無內(nèi)部控制評價的相關(guān)數(shù)據(jù)。因此本文采用巡視過程中巡視組和被巡視單位信息披露中的關(guān)于內(nèi)部控制的內(nèi)容作為研究對象，以2013-2016年黨的十輪中央巡視反饋問題及落實整改情況作為研究樣本，對公立高校內(nèi)部控制的有效性進(jìn)行分析，也有效探索了如何借助合力有效推動單位內(nèi)部控制建設(shè)的實現(xiàn)路徑。

本文選取了十八大以來省級以上的巡視工作開展完畢的10輪巡視所對應(yīng)單位的巡視報告文件最為研究的對象，通過手工下載、整理并收集巡視報告中有關(guān)內(nèi)部控制相關(guān)內(nèi)容。

二、巡視報告中公立高校內(nèi)部控制失效的主要問題

（一）內(nèi)部控制主體的認(rèn)識不深

公立高校領(lǐng)導(dǎo)缺乏全面理解正確認(rèn)識。公立高校領(lǐng)導(dǎo)包括所有校級班子成員，特別是書記與校長作為學(xué)校的主要負(fù)責(zé)人，對內(nèi)部控制的認(rèn)識必然在學(xué)校內(nèi)部產(chǎn)生深刻的示范效應(yīng)。但是絕大多數(shù)學(xué)校內(nèi)部的高校領(lǐng)導(dǎo)對內(nèi)部控制缺乏正確、系統(tǒng)、全面認(rèn)識。主要表現(xiàn)在以下方面：一是不了解內(nèi)部控制為何物，導(dǎo)致對高校內(nèi)部控制的認(rèn)識不確切與全面。二是片面理解內(nèi)部控制。如認(rèn)為內(nèi)部控制是財務(wù)與審計部門的工作，簡單將財務(wù)預(yù)算管理體系等同于內(nèi)部會計控制體系，忽略了內(nèi)部控制是需要環(huán)境營造、有效執(zhí)行、全員參與的系統(tǒng)性，忽略了內(nèi)部各部門都是內(nèi)部控制主體的客觀現(xiàn)實。只有共同參與，才能構(gòu)成高校內(nèi)部控制的整體性、全面性與全程性。三是內(nèi)部控制形式化、隨意化、簡約化。即形式上表現(xiàn)為已建立了內(nèi)部控制制度，執(zhí)行上卻表現(xiàn)為有選擇地加以運(yùn)用，時有時無，時緊時松，因人因事而異地隨意執(zhí)行。四是沒有建立起黨政共管的內(nèi)部控制機(jī)制，缺乏現(xiàn)代高校法人治理結(jié)構(gòu)，無法真正履行內(nèi)部控制的責(zé)任，從而導(dǎo)致公立高校內(nèi)部控制的系統(tǒng)性、全面性與整體性都比較薄弱。

（二）缺乏應(yīng)有的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

目前公立高校內(nèi)部控制缺乏相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)，致使高校內(nèi)部控制評價無據(jù)可依。主要表現(xiàn)：一是定性標(biāo)準(zhǔn)多，容易陷入人為評判難以服人的困境。二是重經(jīng)費(fèi)開支活動，輕業(yè)務(wù)流程控制。三是事前不定標(biāo)準(zhǔn)，事后評價無據(jù)。四是定量標(biāo)準(zhǔn)過少。這是目前高校內(nèi)部控制最大的問題。與此同時，對各部門的考核也由于量化指標(biāo)太少，甚至完全沒有量化指標(biāo)，導(dǎo)致眾說各理，難以評價，矛盾迭出。

（三）財務(wù)預(yù)算控制不科學(xué)

盡管預(yù)算編制應(yīng)由財務(wù)部門牽頭，并發(fā)揮重要作用，但由于預(yù)算涉及到所有部門，必須有他們的主動參與，才能增加預(yù)算編制的科學(xué)性。然而，實際情況卻并非完全如此。一些公立高校財務(wù)部門在編制預(yù)算時，以財務(wù)部門代替其他部門，用主觀臆斷代替客觀現(xiàn)實，以領(lǐng)導(dǎo)意見代替部門溝通等，致使編制的預(yù)算缺乏客觀基礎(chǔ)，執(zhí)行時頻繁變更，基本起不到預(yù)算控制的作用。而且多數(shù)高校重發(fā)展、輕風(fēng)險，超過財力巨額負(fù)債，赤字運(yùn)行，嚴(yán)重弱化預(yù)算約束的行為，使高校財務(wù)面臨著總體失衡的風(fēng)險。同時由于沒有制定預(yù)算執(zhí)行協(xié)商、跟蹤、分析與評價制度，無法對各部門使用的經(jīng)費(fèi)作出具體詳細(xì)、真實準(zhǔn)確、全面完整的評價。

（四）內(nèi)部控制流程不合理

首先，經(jīng)費(fèi)開支審核審批程序倒置。經(jīng)費(fèi)開支可分為財務(wù)部門先審核學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)后審批與學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)先審批財務(wù)部門后審核兩種方式。理論上應(yīng)當(dāng)采用前者，但實際上，由于高校管理理念、人員素質(zhì)、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)欲等方面的影響，實行起來十分困難。其次，控制流程不全面?？刂屏鞒贪ㄊ虑翱刂啤⑹轮锌刂?、事后控制三個環(huán)節(jié)。首先是事前控制。但事實上是很多計劃、方案、開支及項目實施效果在事前沒有充分論證，即事前就缺乏控制依據(jù)。由于缺乏評價標(biāo)準(zhǔn)，所以事中控制的目標(biāo)也就無法實現(xiàn)。由于預(yù)算執(zhí)行難評價，所以事后控制的作用也就無法發(fā)揮。第三，內(nèi)部控制程序不透明。在大額資金管理上一些高校存在著集體討論不充分，主要領(lǐng)導(dǎo)一人說了算的現(xiàn)象；有的雖然經(jīng)過了會議討論，但事前準(zhǔn)備不夠，所需材料不齊全，結(jié)論不明確，會議情況不記錄或記錄不完整，導(dǎo)致決策程序不透明、不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)。

（五）內(nèi)部控制的風(fēng)險意識不強(qiáng)

在公立高校經(jīng)營管理中，風(fēng)險是客觀存在的。如違反法律法規(guī)與不慎合同等帶來的法律風(fēng)險；教學(xué)質(zhì)量不高、校辦產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)嫁、辦學(xué)效益低下、同行競爭下降、師資力量不足等帶來的經(jīng)營風(fēng)險；資本預(yù)算隨意、收支不確定、高額負(fù)債等帶來的財務(wù)風(fēng)險等，可以說是無處不在。但高校領(lǐng)導(dǎo)卻認(rèn)為公立高校是國家的，不會有風(fēng)險，即使有風(fēng)險，最終也是由國家承擔(dān)。因此，普遍不太關(guān)注客觀存在的風(fēng)險問題。部分高校對過度擴(kuò)張中的巨額銀行貸款產(chǎn)生的風(fēng)險不加分析，由此引發(fā)了大量的銀行貸款，導(dǎo)致高校負(fù)債累累。一些高校每年僅貸款利息支出就占學(xué)校收入的 20%，甚至是 40%～80%。這種不對風(fēng)險進(jìn)行分析及評價的做法造成的后果十分嚴(yán)重。最后多屬高校沒有建立風(fēng)險控制體系。

三、“回頭看”對公立高校內(nèi)部建設(shè)效果分析

為進(jìn)一步加大巡視工作的監(jiān)督檢查力度，中央巡視開始采用“回頭看”方式，對原本巡視過的公立高校的整改成效進(jìn)行重新巡視。截止到第十輪巡視，已經(jīng)開展“回頭看”并已經(jīng)反饋整改措施落實情況的單位共18家，對比開展“回頭看”前后兩次巡視結(jié)果，分析如表1所示：

表1 回頭看”的內(nèi)部控制建設(shè)效果分析

ICQUORG ICQUOBUS ICQU ICADORG ICADBUS ICAD

第一輪巡視結(jié)果 1.625 2.75 4.75 2.125 1.5 4.625

回頭看巡視結(jié)果 2.889 1.111 4.556 2.889 0.778 4.000

差異對比 1.264 -1.639 -0.194 0.764 -0.722 -0.625

通過上表可以看出，巡視工作確實對被巡視公立高校落實內(nèi)部控制建設(shè)產(chǎn)生了積極的促進(jìn)作用，并取得了看得見的成效。本文認(rèn)為巡視工作對巡視工作中發(fā)現(xiàn)問題的重視程度，進(jìn)一步促進(jìn)了公立高校內(nèi)部控制建設(shè)工作，提高公立高校內(nèi)部控制建設(shè)的有效性。

四、加強(qiáng)公立高校內(nèi)部控制有效性的建議

（一）科學(xué)確定內(nèi)部控制有效性的標(biāo)準(zhǔn)

內(nèi)部控制有效性標(biāo)準(zhǔn)將始終引領(lǐng)高校內(nèi)部控制的行為。高校內(nèi)部控制有效性的衡量標(biāo)準(zhǔn)涉及到了高校的所有方面及眾多環(huán)節(jié)，是一個多層次的體系。有效性的具體衡量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：辦學(xué)戰(zhàn)略目標(biāo)的衡量、遵紀(jì)守法（規(guī)則、制度）目標(biāo)的衡量和資產(chǎn)安全目標(biāo)的衡量、風(fēng)險控制目標(biāo)的衡量、信息真實目標(biāo)的衡量及績效考核目標(biāo)的衡量等六個方面。高校內(nèi)部控制不能停留在防錯、查錯、糾錯的階段，應(yīng)該追求更高的管理水平，加強(qiáng)高?？冃Ч芾恚_?？冃繕?biāo)實現(xiàn)。

（二）夯實內(nèi)部控制有效性的保證力量

內(nèi)部控制有效性要得到保證，首先應(yīng)該明確高校領(lǐng)導(dǎo)的責(zé)任主體地位。高校領(lǐng)導(dǎo)的態(tài)度決定了內(nèi)部控制的成效，只有高校領(lǐng)導(dǎo)重視內(nèi)部控制工作，高校內(nèi)部控制才能達(dá)到預(yù)期的效果。其次，應(yīng)該健全高校內(nèi)部控制責(zé)任制，明確書記、校長、副書記、副校長、各部門（二級學(xué)院）正副職、科長、科員等全過程所有人員的職責(zé)、權(quán)限、流程、行為準(zhǔn)則、獎優(yōu)罰差等責(zé)任，逐層負(fù)責(zé)，以形成內(nèi)部控制責(zé)任鏈。第三，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育。加強(qiáng)教職員工的業(yè)務(wù)培訓(xùn)與職業(yè)道德教育，樹立遵紀(jì)守法、廉潔奉公、愛崗敬業(yè)的精神，并建立健全對他們的考核，使其愿意接受約束并轉(zhuǎn)化為內(nèi)部控制的自覺行為。

（三）加大風(fēng)險控制力度

首先是必須樹立風(fēng)險意識并學(xué)會識別及控制；其次是建立風(fēng)險防范控制制度，如籌資風(fēng)險防范控制制度、投資風(fēng)險評價控制制度、合同風(fēng)險控制制度等；最后是健全風(fēng)險控制體系。健全風(fēng)險控制體系一是要建立財務(wù)風(fēng)險預(yù)測機(jī)制，提前預(yù)警可能的風(fēng)險。高校財務(wù)最大的風(fēng)險表現(xiàn)是到期后應(yīng)當(dāng)支付卻無力支付引發(fā)的債務(wù)危機(jī)和不講資產(chǎn)設(shè)備使用效果與不講經(jīng)濟(jì)效益，投資隨意，不負(fù)責(zé)任。

其次是要規(guī)范崗位責(zé)任，防范責(zé)任風(fēng)險，推行層層負(fù)責(zé)制，使各級管理者都能自覺關(guān)注內(nèi)部管理控制，在辦理所有經(jīng)濟(jì)活動時，既形成上下多層級審核（批）的縱向控制責(zé)任鏈，又形成互不隸屬的相互監(jiān)督的多崗位（部門）橫向控制責(zé)任鏈。

第三是要加強(qiáng)財務(wù)內(nèi)部控制，提高識別虛假與不當(dāng)活動可能產(chǎn)生重大錯弊乃至犯罪的能力。高校財務(wù)內(nèi)部控制最大的風(fēng)險表現(xiàn)在財務(wù)人員的業(yè)務(wù)熟識度與識別力，職業(yè)道德，盡心盡力，敢于負(fù)責(zé)等。

最后要提高公立高校內(nèi)部審計監(jiān)督的能力。內(nèi)部審計者的首要角色是監(jiān)督者，但是要在內(nèi)部控制中發(fā)揮最有效的作用，只承擔(dān)監(jiān)督者的角色是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。因此，內(nèi)部審計者還應(yīng)是宣傳者、協(xié)調(diào)者、信息員、示范員、服務(wù)員、參謀者和參與者，要讓相關(guān)部門及個人認(rèn)識到內(nèi)部審計者是在幫助提高本部門及自己的業(yè)務(wù)水平。這些角色不是單一的，而是綜合的，只有真正肩負(fù)起這些角色，才能發(fā)揮最有效的作用。同時內(nèi)審要實現(xiàn)審計模式轉(zhuǎn)變，從被動審計向主動審計轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)是開展跟蹤審計和績效審計，以衡量業(yè)務(wù)工作的經(jīng)濟(jì)性、效果性、效益性。（作者單位為閩江學(xué)院經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院）