綠色項目PPP快速發(fā)展背后存隱憂

李卓

國務(wù)院2017年7月發(fā)布的《基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作條例（征求意見稿）》將PPP定義為：政府采用競爭性方式選擇社會資本方，雙方訂立協(xié)議明確各自的權(quán)利和義務(wù)，由社會資本方負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的投資、建設(shè)、運營，并通過使用者付費、政府付費、政府提供補助等方式獲得合理收益的活動。自2013年以來，國務(wù)院和財政部、發(fā)展改革委等有關(guān)部委陸續(xù)發(fā)文，在城市基礎(chǔ)設(shè)施、民生公共服務(wù)、環(huán)境保護、公共交通等領(lǐng)域大力推動PPP模式，其中污水處理、垃圾處理、生態(tài)治理等綠色項目成為了PPP在環(huán)境保護領(lǐng)域的重點推廣方向。

綠色發(fā)展“擁抱PPP”

成為必然選擇

“十三五”以來，“綠色發(fā)展”作為國家戰(zhàn)略性優(yōu)先事項，不僅受到各級政府的高度重視，推進落實的路徑也得到了極大的豐富和拓展。在繼續(xù)強化“兩高”行業(yè)污染減排和末端治理的同時，更加注重存量污染物治理和生態(tài)環(huán)境修復(fù)，進而對綠色基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系的完善提出了更高的要求。

環(huán)境治理和修復(fù)等綠色項目具有典型的公益性特征，同時又具有投資需求大、項目運營和投資回收周期長等特點，因此一直以來主要依賴公共財政的投入。據(jù)統(tǒng)計，我國70%以上的環(huán)保資金來源于政府或公共部門。然而隨著綠色發(fā)展的不斷深化、環(huán)境治理及相關(guān)公共服務(wù)的需求還將進一步快速增長。在財政去杠桿不斷深化、政府嚴(yán)控債務(wù)規(guī)模的背景下，綠色發(fā)展“擁抱PPP”成為必然的選擇。

綠色公共服務(wù)“擁抱PPP”具有內(nèi)在的必然性，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

首先，綠色項目以生態(tài)環(huán)境和污染治理為主要目標(biāo)，不論是業(yè)務(wù)模式還是實施效果上，都以社會公眾為服務(wù)和受益對象，因此符合PPP為“社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)”的核心宗旨；

其次，綠色項目具有較高的技術(shù)含量，對建設(shè)和運營管理的專業(yè)要求較高。隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，大量環(huán)保企業(yè)已經(jīng)在各自專業(yè)領(lǐng)域積累的成熟的技術(shù)和豐富的經(jīng)驗，由專業(yè)性企業(yè)提供綠色公共服務(wù)在業(yè)務(wù)能力和經(jīng)濟成本上都更有優(yōu)勢。據(jù)美國環(huán)保部門估算，環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的運營成本，私營企業(yè)要比公共部門低 10%～20%；

再次，綠色項目投資規(guī)模大、回收周期長，但收益穩(wěn)定。通過公私合作的PPP模式確保私營部門能夠穩(wěn)定地獲得項目收益，鼓勵企業(yè)積極參與公共服務(wù)和相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；

最后，推進綠色PPP項目有助于緩解公共財政壓力。根據(jù)國際經(jīng)驗，美、日等發(fā)達經(jīng)濟體大多在污染治理投資占 GDP 的比例達到3%時，環(huán)境質(zhì)量才逐步得到改善。而我國的占比目前尚不到2%，可見我國環(huán)境治理還需要大量的資金投入。而對政府而言，開展綠色PPP在緩解財政壓力之外，更便于采取更加目標(biāo)導(dǎo)向、效果導(dǎo)向的運營管理模式，提升公共管理能力和績效。

意識到綠色項目與PPP之間在諸多方面的高度契合與巨大發(fā)展?jié)摿Γ瑖蚁嚓P(guān)部委近年來圍繞推進PPP模式落地出臺了一系列配套政策文件，其中都將環(huán)境保護和治理等綠色項目列為重點發(fā)展的領(lǐng)域。如財政部2014年發(fā)布的《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，要求各級財政部門要重點關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域，如污水和垃圾處理等。2014年國家發(fā)展改革委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》，提出污水及垃圾處理等市政設(shè)施，以及水利、資源環(huán)境和生態(tài)保護等項目均可推行PPP模式。2015年財政部、環(huán)保部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進水污染防治領(lǐng)域政府和社會資本合作的實施意見》等。

目前，綠色PPP項目已成為PPP主力軍。根據(jù)財政部“PPP中心”的“全國PPP綜合信息平臺”統(tǒng)計，截至2017年6月末，全國入庫項目中綠色低碳項目826個、投資額6.4萬億元，分別占全國入庫項目總量的57.7%、39.3%；在已落地項目中，綠色低碳項目1176個、投資額1.4萬億元，分別占總量的58.2%和41.1%。

綠色PPP快速發(fā)展

背后的隱憂

綠色PPP無論是市場還是政府都對其寄予厚望，但畢竟我國PPP模式尚處于發(fā)展初期，市場結(jié)構(gòu)和項目運營管理過程中的一些不合理、不規(guī)范的現(xiàn)象，值得關(guān)注。

問題之一是市場份額過度集中。不論是綠色PPP項目還是其他PPP項目，均存在行業(yè)集中度高、國企及上市公司充分受益，非上市民營企業(yè)逐步邊緣化的態(tài)勢。根據(jù)全國PPP綜合信息平臺的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，國有企業(yè)簽約的PPP項目總金額約為民企的3倍，其中民企投資的PPP項目大多為養(yǎng)老、文化等金額較小（3億元以下）的項目，而交通、市政、環(huán)保等項目則主要由國企承擔(dān)。上市公司也是PPP的主要受益者，據(jù)財政部PPP中心的統(tǒng)計，目前已有超過400家上市公司參與PPP項目，并且成為多數(shù)企業(yè)“業(yè)績預(yù)喜”的重要原因之一。以環(huán)保領(lǐng)域PPP項目的明星企業(yè)東方園林為例，2015年東方園林逐步轉(zhuǎn)型成為以水系治理、土壤礦山修復(fù)為主的生態(tài)修復(fù)企業(yè)，屢屢斬獲PPP項目訂單。截至2017年上半年東方園林陸續(xù)斬獲24個PPP項目，訂單總額達到354億元，占已簽約環(huán)保PPP項目總量的13.3%和20.8%，其中單體額度最大的項目金額達到54億元。

PPP模式的發(fā)展倚重國企和上市公司，有多方面的原因。從綠色PPP自身特征看：綠色PPP項目投入大、回報周期長，這在客觀上對于企業(yè)的融資能力提出了更高的要求。但PPP項目的過度集中，也反映出部分地方將PPP模式視為傳統(tǒng)融資平臺的替代，因此過分強調(diào)社會資本合作方的融資能力。另外，將多個項目打包成一個大型 PPP 項目進行招標(biāo)，是目前環(huán)保PPP項目開發(fā)的常用模式，用以解決單一項目收益率差異較大的問題，而這也導(dǎo)致單個項目的投資規(guī)模越來越大。在這種情況下，融資成本較低的國有企業(yè)和上市公司就具有了明顯的優(yōu)勢，而非上市的民營企業(yè)，尤其是規(guī)模偏小、融資能力不夠的民營企業(yè)參與PPP項目的空間就較為有限。

從主管部門的管理模式看：PPP項目開發(fā)需要經(jīng)過項目識別（項目發(fā)起、項目篩選、物有所值評價、財政承受能力論證）、項目準(zhǔn)備（財務(wù)模型構(gòu)建、風(fēng)險分配方案優(yōu)化、項目交易結(jié)構(gòu)、回報機制設(shè)計、項目實施方案撰寫）、項目采購階段（市場測試、設(shè)置資格預(yù)審條件、核心邊界條件）等多個流程，確定社會資本方的復(fù)雜性較高、周期較長。此外，綠色PPP項目大多為20～30年的長期項目，項目建設(shè)和運營過程中可能出現(xiàn)的變數(shù)較多。因此，地方政府在選擇PPP合作伙伴時大多比較謹(jǐn)慎，自然地偏向于經(jīng)營穩(wěn)定性強的國有企業(yè)和上市公司。endprint

從市場主體自主選擇的角度看：盡管PPP項目引入了政府作為合作方，但是對于長期項目而言，項目經(jīng)營主體的穩(wěn)定性依然缺乏足夠的保障。地方政府換屆、政策變化等都可能導(dǎo)致項目經(jīng)營主體的變動，使得政府溝通渠道有限、議價能力較弱的民營企業(yè)缺乏安全感。此外，按照財政部《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》，PPP項目跨年財政支出須納入中期滾動財政規(guī)劃，并每年進行評審。中期財政規(guī)劃的覆蓋時間為三年期，而未有對已簽約和運行的PPP項目設(shè)定保護期的案例。盡管規(guī)定了政府根據(jù)項目評審結(jié)果每年對財政規(guī)劃進行滾動，但也未明確要求必須將通過評審的項目納入財政規(guī)劃，因此這一規(guī)定無法對投資主體提供足夠的保障。運營主體保障的缺失，導(dǎo)致民營企業(yè)缺乏足夠的安全感，對于規(guī)模較大、投資周期長的綠色PPP項目熱情不高。

問題之二是重建設(shè)、輕運營傾向嚴(yán)重。項目后期運營是PPP項目能否持續(xù)的核心，也是充分體現(xiàn)社會資本優(yōu)勢、提高公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，綠色PPP項目尤其如此。然而，部分地方對于社會資本方的職責(zé)和功能認(rèn)識不到位，或者片面追求“上項目”的短期目標(biāo)，從而簡單地將社會資本等同于施工建設(shè)方，因而在選擇新建PPP項目社會資本方的過程中，常常要求施工資質(zhì)，甚至明確要求由施工企業(yè)擔(dān)任牽頭方。

除了主觀認(rèn)識不到位的原因外，項目招標(biāo)過程中對于社會資本方項目運營的資質(zhì)，以及對于項目方案的運營效益缺乏科學(xué)、完整和有效的評判標(biāo)準(zhǔn)體系，也是導(dǎo)致項目評審過程中呈現(xiàn)出“重建設(shè)、輕運營”的客觀原因。

“重建設(shè)、輕運營”對于綠色PPP項目的危害尤其突出。如前文所言，綠色PPP項目具有很強的專業(yè)性，對于運營主體在環(huán)境污染治理、生態(tài)修復(fù)等專業(yè)領(lǐng)域的能力，提出了很高的要求。而建筑工程企業(yè)往往缺乏項目運營所需的專業(yè)能力，以施工企業(yè)作為社會資本或社會資本方的牽頭人，其在建設(shè)環(huán)節(jié)控制成本的動力有限，不利于項目總投資的控制，可能降低運營方參與此類項目的積極性，也增加政府財政的支付壓力。

問題之三是低價中標(biāo)現(xiàn)象普遍存在。低價競標(biāo)問題在環(huán)保類PPP項目中非常普遍。據(jù)全國工商聯(lián)環(huán)境商會統(tǒng)計，從2015年6月到12月，僅僅數(shù)月時間里，垃圾焚燒發(fā)電項目的中標(biāo)最低價就從48元/噸驟降至18元/噸，降幅高達62%。同時，污水處理領(lǐng)域最低中標(biāo)價也呈現(xiàn)斷崖式跌落。2015年12月，安徽安慶市城區(qū)污水收集處理廠網(wǎng)一體化PPP項目以0.39元/噸污水處理費震驚業(yè)界。而這絕非個例，在已經(jīng)啟動和實施的環(huán)保等綠色PPP項目中，惡意低價競標(biāo)、中標(biāo)的現(xiàn)象屢見不鮮，不僅極大地破壞了行業(yè)和市場的正常秩序，也對未來PPP項目進入運營期后帶來了潛在的隱患，違背了PPP模式的初衷。

我國《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的政府項目中標(biāo)人應(yīng)當(dāng)“能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外”；此外，《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》第二十九條也明確規(guī)定：“評標(biāo)方法包括經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法”。雖然我國實施的評價方法并不唯一，但政府在實踐中出于避嫌的考慮，往往都采用最低價中標(biāo)。

不合理低價中標(biāo)的項目，正常情況下往往難以覆蓋企業(yè)承接項目的成本，難免出現(xiàn)中小企業(yè)以犧牲運營標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)質(zhì)量為代價，提高自己的盈利空間的現(xiàn)象，導(dǎo)致項目建設(shè)和運營質(zhì)量缺乏保障。也可能在項目啟動后要求提高支付價格或補償標(biāo)準(zhǔn)，如果無法達成協(xié)議，則存在社會資本方退出、政府被迫兜底的可能，無疑給公共利益和公共財政都會造成極大的損失。如果不合理的低價中標(biāo)成為常態(tài)，則未來這不僅會打擊那些以高標(biāo)準(zhǔn)嚴(yán)格要求自己的環(huán)保企業(yè)的積極性，還有可能使得目前投入建設(shè)和運營的環(huán)保設(shè)施在未來成為環(huán)境污染源。因此，低價競標(biāo)和中標(biāo)對于行業(yè)整體發(fā)展，以及PPP模式在綠色產(chǎn)業(yè)的推廣都將造成惡劣的影響。

（作者單位：中創(chuàng)碳投）endprint